政府沒必要把債務(wù)清零

徐天

“只有穩(wěn)增長才能從根本上防風(fēng)險，要樹立在穩(wěn)增長過程中積極化解風(fēng)險的理念，

用發(fā)展解決債務(wù)問題，用市場手段化解債務(wù)風(fēng)險?！?/p>

走進(jìn)昆泰酒店，國務(wù)院總理李克強(qiáng)問身邊的工作人員，這座大樓歸哪兒所有？

這是2016年3月4日下午，李克強(qiáng)來到位于北京市朝陽區(qū)的政協(xié)委員駐地，參加全國政協(xié)十二屆四次會議的經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)界委員的首次聯(lián)組討論。

在聽完委員的發(fā)言后，李克強(qiáng)以所在的大樓為例，闡述了自己對政府負(fù)債率的看法。

“我們中央政府的負(fù)債率只有17%，在全球主要經(jīng)濟(jì)體中算是非常低的。地方政府的債務(wù)雖然相對高一些，但多數(shù)還是帶有資產(chǎn)、運(yùn)營性的項目。我們所在的這棟大樓就是一個例子。我剛才問過了，產(chǎn)權(quán)屬于區(qū)政府。這說明我們盤活政府資產(chǎn)還有不小的余地，也為我們調(diào)整完善財政政策提供了空間?！?/p>

當(dāng)天聯(lián)組會議上向李克強(qiáng)匯報地方債問題的，是全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任、國家審計署原副審計長董大勝。

會議結(jié)束后，董大勝接受了《中國新聞周刊》的專訪。

“貧困地區(qū)的市縣級政府，未來的償還壓力較大”

中國新聞周刊：作為全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任，你為什么會關(guān)心地方債的問題？

董大勝：這是全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會布置的任務(wù)，調(diào)研“推進(jìn)財稅體制改革、防范地方債務(wù)風(fēng)險”問題。2015年7月到9月，我們聽取了國務(wù)院有關(guān)部門和個別省份的情況介紹，又重點(diǎn)走訪了兩個中部省份。

中國新聞周刊：調(diào)研的情況怎么樣，地方債問題的解決有什么進(jìn)展？

董大勝：我們到了一些省市縣去看，我自己感覺，地方債務(wù)跟過去不一樣了，走上了規(guī)范化管理的道路。

過去我經(jīng)常參加地方債務(wù)審計、地方財政審計，但每一級政府的負(fù)債有多少，地方政府并不清楚。經(jīng)過兩次審計、財政部的甄別，基本情況是搞清楚了。

2015年，國家采取了到期債務(wù)置換的工作，進(jìn)展比較順利，減輕了即期償債壓力，降低了融資成本，增強(qiáng)了政府投資能力。

另外，地方政府對債務(wù)問題也更加重視了。過去，他們只管拿到錢，不管別的?，F(xiàn)在不一樣了，《預(yù)算法》修改了，地方一把手都知道債務(wù)問題很重要。觀念增強(qiáng)了，制度也建立了，新增債務(wù)無序快速增長的勢頭得到了控制。

所以我覺得總體上而言，地方債務(wù)的情況是有很大好轉(zhuǎn)的。

中國新聞周刊：當(dāng)前的地方債壓力如何？

董大勝：多數(shù)是可控的，但也有償債困難的地區(qū)，特別是貧困地區(qū)的市縣級政府，未來的償還壓力較大。在財政收入增速下降、土地出讓收入大幅減少的情況下，部分地方政府未來可用于償還的財力不足，有的縣區(qū)拖欠工程款占地方債務(wù)的比重較大，逾期債務(wù)較多，置換難度也比較大。

中國新聞周刊：目前，我國正在推進(jìn)財稅體制改革有沒有可能緩解地方政府的償債壓力？

董大勝：我覺得，還是應(yīng)該建立化解地方政府債務(wù)風(fēng)險的長效機(jī)制。尤其是要加快推進(jìn)政府間事權(quán)劃分改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的財稅體制，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)地方稅建設(shè)，培育地方稅源，調(diào)整政府間收入分配機(jī)制。

分稅制已有二十多年歷史，確實應(yīng)該做出一些變化。

另外，對少數(shù)貧困市縣償債確有困難的，中央、省兩級政府應(yīng)當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付力度，增加市縣可償財力。

中國新聞周刊：曾有人大代表提出，地方債的增長，和地方一把手的頻繁更換有關(guān)。一把手上任后，就舉債斥資，兩三年后調(diào)走，這筆債的償還問題就留給下一任。債務(wù)重重累積，越來越嚴(yán)重。你怎么看待這個問題？

董大勝：確實有這個問題存在。

我個人覺得，干部還是要相對穩(wěn)定一些，人大選舉任命的干部，要有一定的前瞻性。不要一兩年就調(diào)動，最好干滿一個任期。

國家應(yīng)加快推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警、應(yīng)急處理、責(zé)任追究機(jī)制建設(shè)，建立考核評價制度?？己吮O(jiān)督時，應(yīng)將地方政府性債務(wù)風(fēng)險納入政府目標(biāo)管理考核、領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍。

換句話說，如果一把手任職期間，舉債造成重大失誤，我覺得，這應(yīng)該和他個人掛鉤，即使調(diào)任，也應(yīng)該追責(zé)。你的決策，你要負(fù)責(zé)。

中國新聞周刊：從發(fā)行和監(jiān)管的層面看，地方債制度是否存在需要改進(jìn)的地方？

董大勝：發(fā)行管理制度是需要完善的。我認(rèn)為，應(yīng)該加快研究市場化發(fā)行機(jī)制，改變目前主要由銀行資金購買政府債券的現(xiàn)狀，引入其他社會基金、資金、個人投資者乃至境外投資者購買地方政府債券。

從監(jiān)管層面來說，要加大對地方或有債務(wù)的監(jiān)管。我們發(fā)現(xiàn)，在地方政府債務(wù)統(tǒng)計中，為了控制政府債務(wù)總量，存在把政府直接債務(wù)列入或有債務(wù)的情況。我認(rèn)為，要繼續(xù)加強(qiáng)對政府債務(wù)管理的各項基礎(chǔ)工作，準(zhǔn)確劃分政府債務(wù)，對各種或有債務(wù)也要加以監(jiān)管，防止財政無限兜底償債的情況。

“地方債可促進(jìn)供給側(cè)改革”

中國新聞周刊：地方債置換進(jìn)行至今已有一年，目前看來，是否存在什么問題？

董大勝：地方債置換進(jìn)行得比較順利，但是我覺得，政府債券置換有關(guān)辦法還不夠完善。

目前，地方政府債務(wù)置換及發(fā)行主要靠行政推動，地方政府債券利率比較低，銀行購買的積極性不高。而且，置換債券及新發(fā)行的地方政府債券在銀行業(yè)集中度較高，不利于分散風(fēng)險。另外，債券置換由于限定了范圍，不利于地方靈活安排債務(wù)置換，有的債券置換額度下達(dá)時間晚于債務(wù)到期時間，債務(wù)單位已用其他資金先行償還，導(dǎo)致債券置換指標(biāo)無法利用。因此，應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)地方政府發(fā)行置換債券的自主性和靈活性。

中國新聞周刊：近些年，國家大力推廣PPP模式（在城市公共基礎(chǔ)項目上，實現(xiàn)政府和社會資本共同合作），也因此緩和了地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。目前，PPP模式的現(xiàn)狀如何？

董大勝：從我們的調(diào)研來看，PPP模式推廣還存在一些實際操作困難。比如說項目缺少吸引力，民營資本覺得回報率不夠高。有的項目因政策不明確而實施不規(guī)范。有的項目缺少科學(xué)的區(qū)域規(guī)劃基礎(chǔ)和充分的可行性研究。還有的項目的回報資金依靠財政補(bǔ)貼，而不靠項目本身的收益。那么PPP項目公司很有可能異化為新的融資平臺公司。

同時，目前參與PPP項目的社會資本方多為國有企業(yè)，民營企業(yè)介入的少，這很容易偏離PPP設(shè)立初衷。另外，政府對PPP模式的支持政策也不完善，如PPP融資支持基金和獎補(bǔ)基金遲遲不到位，影響社會資本參與的積極性。

我認(rèn)為，國家應(yīng)該用好PPP模式，拓展建設(shè)資金來源。加強(qiáng)對PPP模式的科學(xué)研究，盡快完善PPP模式相關(guān)法律制度，落實支持PPP涉及的稅費(fèi)、土地轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)評估等優(yōu)惠政策，加快建立PPP融資支持資金，推動PPP項目建設(shè)，要防止出現(xiàn)地方政府盲目上項目，或假借PPP之名變相舉債的問題。

中國新聞周刊：剛才提到了融資平臺公司，《預(yù)算法》修改后，地方政府融資平臺公司的運(yùn)行情況如何？

董大勝：地方政府融資平臺公司轉(zhuǎn)型的相關(guān)制度安排仍然不明確。融資平臺公司是參差不齊的。有的公司能賺錢，可以還本付息，獨(dú)立運(yùn)營。國家應(yīng)該盡快出臺政策，明確平臺公司轉(zhuǎn)型的原則、方向，指導(dǎo)和支持平臺公司按市場化原則分類轉(zhuǎn)型，把經(jīng)營狀況好、現(xiàn)金流穩(wěn)定的平臺公司轉(zhuǎn)為獨(dú)立運(yùn)作的企業(yè)，把相應(yīng)的政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)。

有的平臺公司只承擔(dān)借款的中介作用，并不能賺錢。那是因為過去地方政府不被允許發(fā)債、赤字，現(xiàn)在既然允許地方政府發(fā)債了，這類不是實際經(jīng)營的公司就應(yīng)該清出，讓地方政府按法定程序發(fā)行債務(wù)。

中國新聞周刊：目前，中國正在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。有人擔(dān)心短期內(nèi)經(jīng)濟(jì)可能會下行，這是否會影響地方債的償還？

董大勝：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)活力，就是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步調(diào)整，以減少無效和低端供給，擴(kuò)大有效和高端供給，增加公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給，使產(chǎn)出更加符合社會需求。

從這個角度看，地方債是可以促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的。比如政府投資，把資金投到社會更加需要的方面，使得社會的產(chǎn)出更加順暢地進(jìn)入消費(fèi)。為保證做到這一點(diǎn)，科學(xué)的行業(yè)地區(qū)規(guī)劃尤其重要。

另外，要用發(fā)展來解決債務(wù)問題。債務(wù)置換，就是政府當(dāng)期還債壓力減輕了，以后再還。以后經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，現(xiàn)在看起來很大的債務(wù)，以后看起來并不那么大。

我可以舉個例子。1996年前后，我在上海的浦東新區(qū)工作。浦東新區(qū)有四大開發(fā)公司，陸家嘴、金橋、外高橋、張江，都是國有的。當(dāng)時負(fù)債60億，有的人很害怕，浦東新區(qū)地方財政收入一年才30多億元，負(fù)債60億，怎么還？

但是隨著浦東投資環(huán)境的改善，招商引資的增多，稅收的增加，還這點(diǎn)債就不是問題。

通過負(fù)債建設(shè)，改善了投資環(huán)境、生活環(huán)境、社會環(huán)境，經(jīng)濟(jì)體量增長了，政府的收入也會增加。

而且，現(xiàn)在世界上大多數(shù)國家，哪個政府沒有負(fù)債？哪個企業(yè)沒有負(fù)債？銀行存款就是銀行的負(fù)債，銀行也是負(fù)債經(jīng)營。難道銀行連存款都不要，只靠自有資本嗎？所以我認(rèn)為，政府也沒有必要把債務(wù)清零。

中國新聞周刊：有專家指出，地方債增長速度萬一高于財政收入或者GDP的增長速度，政府會比較困難。

董大勝：我覺得光看相對指標(biāo)也不全面，要看其他指標(biāo)。比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模和負(fù)債的規(guī)模，用絕對值來衡量。另外還要看財政收入的增長情況、財政支出的結(jié)構(gòu)變化情況等等。

地方政府還是應(yīng)當(dāng)妥善處理穩(wěn)增長與防風(fēng)險的關(guān)系，做到既不影響穩(wěn)增長大局，也不能繼續(xù)積聚風(fēng)險。只有穩(wěn)增長才能從根本上防風(fēng)險，要樹立在穩(wěn)增長過程中積極化解風(fēng)險的理念，用發(fā)展解決債務(wù)問題，用市場手段化解債務(wù)風(fēng)險。