廣東省養(yǎng)老產業(yè)存在的問題及對策研究

趙小茹（廣東外語外貿大學法學院，廣東　廣州　510000）

廣東省養(yǎng)老產業(yè)存在的問題及對策研究

趙小茹
（廣東外語外貿大學法學院，廣東廣州510000）

通過對廣東省養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀進行梳理分析，發(fā)現(xiàn)其機構養(yǎng)老轉變了傳統(tǒng)單一的運作模式，養(yǎng)老地產在摸索中不斷前進，旅游養(yǎng)老也初見端倪。但與此同時，存在著機構養(yǎng)老公辦民營兩極分化、養(yǎng)老地產營銷乏力與旅游養(yǎng)老市場發(fā)展遲滯等亟待解決的問題。只有以法律形式確保養(yǎng)老服務市場公平有序，做好養(yǎng)老地產發(fā)展前期的調研與規(guī)劃，并積極健全養(yǎng)老服務市場監(jiān)管與第三方評估機制，才能保障廣東省養(yǎng)老產業(yè)健康有序發(fā)展。

養(yǎng)老產業(yè)；機構養(yǎng)老；養(yǎng)老地產；旅游養(yǎng)老

中國正在向老齡化經濟體轉變，將成為全球養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膰摇?016年《政府工作報告》提出“支持發(fā)展養(yǎng)老、健康、家政、教育培訓、文化體育等服務消費”，顯然，如何讓“夕陽紅”變成“朝陽紅”已備受關注。截至2014年底，廣東省60周歲以上老年人口1194萬，占全省戶籍總人口的13.44%。如此龐大的基數(shù)，加之城市老年人已有相當?shù)呢敻环e累，這就意味著廣東省養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展前景之廣闊。

一 養(yǎng)老產業(yè)的概念和特征

（一）養(yǎng)老產業(yè)的概念

養(yǎng)老產業(yè)有很長的產業(yè)鏈，但凡圍繞老年人的衣食住行、精神文化等方面的需求均屬于養(yǎng)老產業(yè)，主要分為兩大類：養(yǎng)老服務業(yè)與老年用品用具業(yè)。由于后者較之于傳統(tǒng)第二、第三產業(yè)并無二致，因此本文所研究的養(yǎng)老產業(yè)僅指狹義上的養(yǎng)老產業(yè)，即養(yǎng)老服務業(yè)。

（二）養(yǎng)老產業(yè)的特征

首先，養(yǎng)老產業(yè)具有風險性［1］。因其針對的對象是在生理與心理上都比較脆弱的老年群體，風險來源于服務對象本身。以政府購買養(yǎng)老服務為例，其在制度設計上，也即養(yǎng)老服務這一公共產品的購買必須在充分考慮該風險的前提下謹慎選擇供應商，選擇適當?shù)馁徺I項目，以求最大限度地防范風險發(fā)生［2］。

再次，養(yǎng)老產業(yè)具有專業(yè)性。以養(yǎng)老地產為例，其核心在于適老化設計，在當下沒有特別明晰的盈利模式的情況下，更需要專業(yè)的理論支撐與大量典型案例的指導。同樣，旅游養(yǎng)老在消費群體評估、旅游項目選擇及異地旅游安保方面需比普通旅游傾注更為專業(yè)的人力、物力保障。

最后，養(yǎng)老產業(yè)具有保守性。中國傳統(tǒng)“百善孝為先”、“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固，導致了子女將老人送往專門的養(yǎng)老機構或社區(qū)福利院會被視為“不孝”，這勢必影響?zhàn)B老產業(yè)的長足發(fā)展［3］。因此，改變人們傳統(tǒng)觀念里的誤區(qū)是擺在養(yǎng)老產業(yè)面前的一大難題。

二 廣東省養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

2015年2月省政府出臺《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的實施意見》，以響應中央關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的號召，各地紛紛加快養(yǎng)老服務業(yè)的發(fā)展步伐。

（一）機構養(yǎng)老轉變傳統(tǒng)單一運作模式

近年來，隨著政府購買養(yǎng)老服務在全國范圍內的廣泛推行，廣東省亦在政府購買養(yǎng)老服務方面取得不小的進展。主要表現(xiàn)為養(yǎng)老服務的提供主體不再局限于傳統(tǒng)福利機構，而轉為通過政府購買的形式，由取得相應資質、具備一定條件的社會組織提供優(yōu)質、高效的服務。

以廣州市番禺區(qū)正陽社會工作服務中心為例，該中心是經區(qū)民政局批準設立的社工機構，經投標邀請、報價、評審后作為供應商提供養(yǎng)老服務。多樣化養(yǎng)老機構的興起是廣東省養(yǎng)老產業(yè)蓬勃發(fā)展的表現(xiàn)，通過市場化運作機制的引入倒逼單純依靠政府補貼，缺乏競爭意識的傳統(tǒng)機構養(yǎng)老改變經營模式、提高服務質量，積極參與養(yǎng)老服務市場競爭，為廣東省養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的開局之勢奠定基礎。

（二）養(yǎng)老地產在摸索中前進

養(yǎng)老地產是以特定的地點、住所或設施為載體，在為老年人提供適老化居住環(huán)境的同時，提供與老年需求相適應的日常生活服務、護理乃至醫(yī)療服務［4］。廣東省2014年試水養(yǎng)老地產，8月，省房協(xié)赴日本考察養(yǎng)老地產項目，直到2015年2月，養(yǎng)老地產專業(yè)委員會授予頤和家園“廣東省養(yǎng)老地產示范項目”，第一家正式運營的養(yǎng)老地產項目落成［5］。2015年4月，廣東養(yǎng)老地產交流會就養(yǎng)老地產的開發(fā)、設計、服務、運營等環(huán)節(jié)展開研討和交流；隨后，行業(yè)內基本明確混合型社區(qū)是最適宜的養(yǎng)老地產發(fā)展模式；12月，省房協(xié)赴臺灣參加了兩岸養(yǎng)老地產發(fā)展論壇，深入探究了臺灣養(yǎng)老地產的全面情況。

越來越多的地產商紛紛將目光投向養(yǎng)老地產這一蘊含巨大商機的領域，但鑒于養(yǎng)老地產目前尚無特別明晰的盈利模式或盈利模式不可復制，很多項目盈利是靠地產增值后溢價盈利的，并非運營管理盈利。雖然現(xiàn)狀是摸著石頭過河，但不可否認，廣東省養(yǎng)老地產的發(fā)展前景不可估量。

（三）旅游養(yǎng)老初見端倪

旅游養(yǎng)老是指“老人們像候鳥一樣在不同地方之間遷徙，根據季節(jié)的變化選擇適合自己的地方養(yǎng)老，并以住地為據點開展一些旅游活動”［6］，是養(yǎng)老產業(yè)與旅游業(yè)融合發(fā)展的產物。2009年《關于試行廣東省國民旅游休閑計劃的若干意見》提到“對年滿60周歲的老年群體參與國民旅游休閑計劃給予特別優(yōu)惠”，加之國家對養(yǎng)老服務業(yè)的高度重視，廣東省作為經濟大省與老齡化大省，老年群體有一定的財富積累。據旅游局統(tǒng)計，近年來廣東省老年人出游率逐年增高。

以廣東金龍湖旅游度假養(yǎng)老基地為例，其涵蓋旅游、度假、養(yǎng)老等功能于一體，滿足了老年人候鳥式旅游度假養(yǎng)老的迫切需求。

三 廣東省養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展問題分析

（一）機構養(yǎng)老公辦民營兩極分化

目前，廣東省規(guī)模以上養(yǎng)老機構共計1116家，公辦機構達1040家，占全省養(yǎng)老機構93%；民營機構75家，僅占全省養(yǎng)老機構6.7%。由于公辦民營待遇不一，導致不公平競爭關系產生，民辦機構經營困難。有的為維持成本相對公辦機構價位過高，導致床位閑置，難以實現(xiàn)企業(yè)效益；有的亂收費，以贊助費、購置費等形式試圖增加機構收益；還有的甚至為了機構存續(xù)違規(guī)經營，導致服務質量低下、養(yǎng)老機構事故頻發(fā)。而公辦機構則由于享受政府的優(yōu)惠政策、高額補貼，收費相對合理，出現(xiàn)“一床難求”的現(xiàn)象。以廣州市2013年9月開建的第二養(yǎng)老院為例，輪候人數(shù)已過千人。

公辦民營養(yǎng)老機構利用率的兩極分化，使得養(yǎng)老服務市場難以形成有效的競爭機制，進而影響?zhàn)B老產業(yè)的社會效益。待遇不統(tǒng)一首先表現(xiàn)在公辦機構可直接獲得劃撥地，而民辦機構很難獲取劃撥地或優(yōu)惠供地；其次，公辦機構享受政府基礎設施建設資金，后期享受各類補貼及稅收優(yōu)惠與水、電費減免等政策，而民辦機構由于信用度不足，很難通過銀行等金融機構融資實現(xiàn)資金流的運作；最后，政府對民辦養(yǎng)老機構的扶持政策難以落實，民辦機構依然經營困難。

（二）養(yǎng)老地產營銷乏力

效益是衡量產業(yè)發(fā)展的重要指標，就養(yǎng)老地產而言，其社會效益在于產出養(yǎng)老服務所需產品；而其企業(yè)效益在于售出其所產出的產品以實現(xiàn)盈利目的，只有當社會效益與企業(yè)效益均得以實現(xiàn)，才有利于一個產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。由于地塊本就是稀缺資源，開發(fā)商拿地成本高，而用作養(yǎng)老地產的地塊位置往往不是最佳的，且通常為非商業(yè)性用地，不允許作為獨立產權銷售，但因為有國家政策的傾斜，開發(fā)商依舊在并沒有想好要做什么的情況下“扎堆”養(yǎng)老地產以迎合當前大趨勢。圈地成功后，又由于我國目前成熟的養(yǎng)老地產盈利模式尚未形成，導致眾多養(yǎng)老地產項目擱置，浪費了社會資源，亦不利于養(yǎng)老地產的長足發(fā)展。

以惠州大亞灣、巽寮灣沿岸養(yǎng)老地產為例，大面積高檔住宅區(qū)空置，很難吸引預期消費群體的購房興趣，究其根源在于養(yǎng)老地產的市場定位還不明晰。因此，脫離社區(qū)單純考慮拿地成本，一味追求養(yǎng)老地產與休閑旅游的結合未必適合廣東省養(yǎng)老地產的發(fā)展方向。

（三）旅游養(yǎng)老市場發(fā)展遲滯

旅游養(yǎng)老不同于一般產業(yè)。以廣東省為例，其消費者更多來源于外省，因為旅游養(yǎng)老的本質是老人們像候鳥一樣根據季節(jié)的變化選擇適合自己的地方養(yǎng)老［7］，而省內客源又有相當一部分流向省外。因此，廣東省旅游養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展很大程度上取決于國內旅游養(yǎng)老市場。

由于各地經濟發(fā)展水平不同，政府對養(yǎng)老產業(yè)的投入不同，全國各地在旅游養(yǎng)老機構的硬件設施和服務水平上均有很大差異。包含養(yǎng)老、醫(yī)療等在內的全國社保統(tǒng)籌尚未實現(xiàn)［8］，異地旅游養(yǎng)老的消費者不能在所在地自由享受社會福利。加之統(tǒng)一的旅游養(yǎng)老信息平臺尚未形成，缺乏選擇旅游養(yǎng)老產品前的大數(shù)據統(tǒng)計與信息篩選。最后，全國范圍內尚未形成統(tǒng)一的養(yǎng)老產業(yè)監(jiān)管機制與健全的第三方評估機制，多地侵害老年人權益，違反旅游養(yǎng)老服務合同的現(xiàn)象屢見不鮮。以上情況增加了旅游養(yǎng)老潛在消費群體的顧慮，不利于廣東省旅游養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展。

四 完善廣東省養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的對策

（一）以法律形式確保養(yǎng)老服務市場公平有序

根據當下廣東省養(yǎng)老產業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，亟待形成有效的競爭機制，只有市場上有充足且有實力的服務提供者，并在競爭環(huán)境下不斷發(fā)展壯大，機構養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老才能有聲有色地展開，養(yǎng)老產業(yè)才得以穩(wěn)健發(fā)展。

首先，就民辦養(yǎng)老機構自身而言，要改變其管理粗放、服務不規(guī)范的現(xiàn)狀。民政部《養(yǎng)老機構設立許可辦法》第六條規(guī)定了設立養(yǎng)老機構應當符合的具體條件，因此，廣東省必須嚴格落實《辦法》規(guī)定，肅清不合格養(yǎng)老機構，做到防患于未然，提高民辦機構自身的服務水平。其次，積極推進“公辦民營、民辦公助”的改革步伐。通過政府購買的方式，將原本屬于公辦機構的經營管理權以承包方式轉交給具有一定資質的企業(yè)、社會組織或個人運營，政府作為采購人扮演監(jiān)督、評估的角色，通過這種方式，逐漸消除公辦機構長期以來存在的依賴政府、高耗資低產出的弊端。最后，對民辦機構的建設補助、運營補助、保費補助及專業(yè)護理人員培訓補助等，只有通過省人大及省政府以立法的形式予以固定，并由財政部門監(jiān)督地市落實情況，才能真正保障統(tǒng)一、公平的養(yǎng)老服務市場的形成。

（二）制定《廣東省養(yǎng)老地產發(fā)展規(guī)劃》

廣東省作為接收外來人口數(shù)量全國第一的大省，在發(fā)展養(yǎng)老地產時必須考慮其人口構成的特殊性，因為是否為常住人口直接影響老年消費群體的養(yǎng)老需求。以深圳市為例，外來人口基本占據全市人口70%左右，由于移民較多，在發(fā)展養(yǎng)老地產時更多地應側重團聚需求。只有充分考慮本省人口結構特殊性，才能精準定位，有的放矢地選擇適合本省養(yǎng)老地產發(fā)展的運營模式。因此，政府應破除養(yǎng)老地產市場定位的模糊性，明確開發(fā)商在養(yǎng)老地產中所扮演的角色——賣房子還是賣服務。

根據本省實際情況，充分考慮人口構成，借鑒國外發(fā)展養(yǎng)老地產先進經驗，比如美國“倒按揭”養(yǎng)老地產運營模式即可作為廣東省養(yǎng)老地產發(fā)展初期模式之一。將二手房市場與房產開發(fā)并軌，既盤活養(yǎng)老地產市場，又可以解決多數(shù)年輕人住房問題，使養(yǎng)老地產走出泛泛而談的階段，逐步探索出契合省情的養(yǎng)老地產盈利模式。唯有做好前期調研工作，制定統(tǒng)一的指導性《養(yǎng)老地產發(fā)展規(guī)劃》，由各地市根據本地情況制定《實施細則》，才能分階段、有步驟地推進養(yǎng)老地產的全面展開。

（三）健全養(yǎng)老服務市場監(jiān)管與第三方評估

良性的監(jiān)管不僅是有效的，還應是高效的。具體而言，廣東省在機構養(yǎng)老發(fā)展初期，由于市場準入制度不健全，大量養(yǎng)老機構的存在已不符合其后國家層面法律法規(guī)的硬性規(guī)定，但由于新舊法實踐中銜接不到位，這種機構依然大量存在，且疏于監(jiān)管、問題多發(fā)。民政部于2015年12月公開征求健全社會組織退出機制的意見，其目的就是為了加大對名存實亡社會組織的清理力度。因此，廣東省應積極貫徹落實中央“培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重”的精神，剔除不必要的監(jiān)管對象，加強對社會組織的事中事后監(jiān)管。轉變監(jiān)管方式，以全省共治促進養(yǎng)老服務市場凈化。此處的“共治”指專門機構主導、養(yǎng)老機構自律、社會參與的監(jiān)管模式。即摒棄以罰代管的陳舊、單一處罰模式，轉為以激勵性方式引導為主，輔之以多樣化監(jiān)管方式，適合社會需求、公眾認同、被監(jiān)管對象配合的監(jiān)管模式。

保證評估結果的有效運用。2015年5月民政部《關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》表明第三方評估已上升為國家層面的一種衡量工具，然而第三方評估不能僅是一種衡量工具，還應將其評估報告落到實處。因此，在今后的養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展中，全省要高度重視第三方評估報告，于養(yǎng)老機構而言，將其與稅收優(yōu)惠、社會組織信用體系建設相結合。此外，還應對第三方評估信息及時公開，這樣才有利于形成全民性的監(jiān)督氛圍，更好地保障第三方評估結果的有效運用。

［1］鄭梓岑.旅游養(yǎng)老地產開發(fā)模式研究［D］.武漢：湖北大學碩士學位論文，2014.

［2］張云英，朱星蓉.政府在農村社會化養(yǎng)老服務體系建設中的作用——一個文獻研究［J］.湖南財政經濟學院學報，2013，（6）.

［3］申進國.廣東養(yǎng)老地產市場地位及發(fā)展對策研究［D］.天津：天津大學碩士學位論文，2014.

［4］聶建明.公共政策視角下的中國養(yǎng)老地產研究［D］.北京：中國社會科學院研究生院博士學位論文，2014.

［5］李敏.廣東房企共話廣東養(yǎng)老產業(yè)新藍海［N］.亞太經濟時報，2015-06-25.

［6］李松柏.我國旅游養(yǎng)老的現(xiàn)狀、問題及對策研究［J］.特區(qū)經濟，2007，（7）.

［7］袁開國.國外關于異地旅游養(yǎng)老問題研究綜述［J］.福建江夏學院學報，2013，（6）.

［8］黃璜.國外養(yǎng)老旅游研究進展與我國借鑒［J］.旅游科學，2013，（6）.

（責任編校：陳婷）

Probe into Issues and Regulation of Pension Industry in Guangdong Province

ZHAO Xiaoru
（Faculty of Law，Guangdong University of Foreign Studies，Guangzhou Guangdong 510000，China）

With aging of the population，pension industry is a derivative，foundational and strategic industry，and a new engine of China's economic development in the future.As a province with large external and aging population，Guangdong has been making much valuable exploration.Through the analysis of current situation，pension industry in Guangdong has been found several phased objectives，namely，transformation of operation mode，developing senior housing real estate and appearance of tourism for the aged.Meanwhile，some problems also been revealed，such as polarization between public and private pension institutions，feeble marketing in senior housing real estate and slow-moving of tourism for the aged.Therefore，only by sound legislation，previous programming and perfection of both market supervision and third-party assessment can pension industry in Guangdong run smoothly.

pension industry；pension institutions；pension estate；tourism endowment

D669.6

A

1008-4681（2016）04-0036-03

2016-04-21

廣東外語外貿大學研究生科研創(chuàng)新基金資助項目“廣東省養(yǎng)老產業(yè)法治化探究”，編號：15GWCXXM-50。

趙小茹（1990—），女，陜西渭南人，廣東外語外貿大學法學院碩士生。研究方向：行政法。