日本應(yīng)急救災(zāi)體系*

閆恩輝　楊　銳　張晉輝　龍海云※

1) 中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心, 北京100045

2) 河北省地震局，石家莊050021

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日本應(yīng)急救災(zāi)體系*

閆恩輝1)楊銳2)張晉輝1)龍海云1)※

1) 中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)中心, 北京100045

2) 河北省地震局，石家莊050021

摘要梳理了日本應(yīng)急救災(zāi)體系的創(chuàng)建與發(fā)展，介紹了日本應(yīng)急救災(zāi)體系的組織結(jié)構(gòu)、基本計(jì)劃、災(zāi)前投資、應(yīng)急措施和災(zāi)后重建等方面，并總結(jié)了日本防災(zāi)體系的相關(guān)問題和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞地震; 應(yīng)急救災(zāi)體系; 日本

引言

日本國(guó)土面積僅占世界的0.25%，但在日本發(fā)生的M6.0以上的地震次數(shù)以及由自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失接近全世界的20%[1](圖1和圖2)，而在各類自然災(zāi)害中，由地震和海嘯造成的傷亡失蹤人數(shù)仍然是最多，超過了90%[2](圖3)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，日本每年平均有感地震達(dá)到1000多次，人口最稠密的東京首都圈地區(qū)約發(fā)生40次左右[3]，作為地震多發(fā)國(guó)家，地震已成為日本民眾生活中的一部分。因此，日本政府對(duì)于地震所造成的災(zāi)害極為重視，不斷調(diào)整完善法律體系，使之對(duì)地震災(zāi)害更有針對(duì)性，并保證各級(jí)政府部門依法行事。2011年東日本大地震發(fā)生后4 min，日本政府就成立了首相官邸危機(jī)控制中心，震后30 min緊急災(zāi)害應(yīng)急總指揮部就召開了第一次會(huì)議商討抗震救災(zāi)方案，并及時(shí)將各類災(zāi)害信息通過政府新聞發(fā)言人向外界發(fā)布。應(yīng)急救援工作井然有序，正如每年地震防災(zāi)演習(xí)一樣，按部就班，忙而不亂。分析其原因不難看出，科學(xué)、完備、高效的應(yīng)急救災(zāi)體系為震后政府和市民的行動(dòng)保持統(tǒng)一提供了保障，有效避免了震后極震區(qū)社會(huì)混亂造成的次生災(zāi)害的發(fā)生。

1日本地震預(yù)測(cè)計(jì)劃擱淺

從歷史記錄來看，早在1892年明治時(shí)期成立的“帝國(guó)地震調(diào)查委員會(huì)”是世界上第一個(gè)預(yù)測(cè)地震的國(guó)家機(jī)構(gòu)。1946年二戰(zhàn)后，駐日美軍總部發(fā)布關(guān)于地震預(yù)測(cè)方案的命令。1962年日本明確提出與地震相關(guān)的“藍(lán)圖”計(jì)劃。1965年政府投入龐大資金支持該計(jì)劃進(jìn)行，研究持續(xù)到20世紀(jì)90年代，期間也曾發(fā)生過多次M7.0以上的破壞性地震，每次地震都造成眾多人員傷亡，卻從來沒有一次成功的短期預(yù)測(cè)。國(guó)家地震預(yù)測(cè)“藍(lán)圖”計(jì)劃由于沒有達(dá)到最初的目的，導(dǎo)致該計(jì)劃擱淺，政府將地震學(xué)轉(zhuǎn)向基礎(chǔ)性研究[4]。

2日本應(yīng)急救災(zāi)體系創(chuàng)建的背景

地震既是一種自然災(zāi)害，又是一件極為復(fù)雜的社會(huì)事件。地震對(duì)策需要結(jié)合多學(xué)科的研究成果，并應(yīng)用科學(xué)、法律、行政的組合方式建立完善的抗震救災(zāi)體系[5]。建立這樣一套完善的應(yīng)急救災(zāi)體系需要長(zhǎng)時(shí)間的經(jīng)驗(yàn)積累和總結(jié)完善的過程。戰(zhàn)后的日本仍然處在社會(huì)恢復(fù)階段，卻每年都發(fā)生傷亡數(shù)百人以上的自然災(zāi)害，這迫使日本政府對(duì)各類自然災(zāi)害進(jìn)行全面研究，并著手制定相應(yīng)的應(yīng)急救災(zāi)保障體系。日本于1961年頒布了《災(zāi)害對(duì)策基本法》，該法令主要以保護(hù)國(guó)土安全以及國(guó)民的生命財(cái)產(chǎn)安全為目的，建立國(guó)家、地方公共團(tuán)體和其他與救災(zāi)事業(yè)相關(guān)的公共機(jī)關(guān)相互協(xié)作的組織構(gòu)架，并明確各單位必須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。日本政府根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》的要求，制定了國(guó)家的防災(zāi)基本規(guī)劃，從中央到地方建立起了一整套防災(zāi)指揮體系，并在隨后的幾十年間先后制定出多項(xiàng)與自然災(zāi)害有關(guān)的法律條文，日本的防災(zāi)法律體系也逐步建立起來。

圖12004～2013年10年間M6.0以上地震次數(shù)

圖21983～2012年30年間自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失各地區(qū)所占比例(單位： 10億美元)

圖31983～2012年30年間各類自然災(zāi)害造成的死亡人數(shù)與失蹤人數(shù)的比率

在自然災(zāi)害對(duì)策體系建設(shè)取得巨大成功的同時(shí)，日本在預(yù)防和抵御各類自然災(zāi)害中也積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并取得了明顯的效果。自然災(zāi)害中民眾傷亡的數(shù)字逐漸下降，破壞造成的經(jīng)濟(jì)損失也逐年減少。在一定程度上，《災(zāi)害對(duì)策基本法》的頒布以及災(zāi)害對(duì)策體系的完善都為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的保障。但另一方面，由于長(zhǎng)時(shí)間未有破壞性地震發(fā)生，造成一些日本人認(rèn)為，地震已經(jīng)被完善的災(zāi)害對(duì)策體系所馴服，一般民眾的防災(zāi)意識(shí)逐漸淡薄。

危險(xiǎn)往往會(huì)在人們認(rèn)為安全的時(shí)候發(fā)生。1995年1月17日凌晨在日本第二大城市所在地阪神地區(qū)發(fā)生了7.3級(jí)地震，這是20世紀(jì)日本最大也是最慘重的破壞性地震，極震區(qū)人口稠密，由于地震發(fā)生在凌晨，大多數(shù)民眾還在睡夢(mèng)之中，這時(shí)的防范意識(shí)及避難能力也最低。由于事先未被列入地震重點(diǎn)監(jiān)控區(qū)域，導(dǎo)致發(fā)震后基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和受災(zāi)信息大量缺失，無法為災(zāi)害應(yīng)急總指揮部提供準(zhǔn)確可靠的信息，以致在救援黃金時(shí)間內(nèi)無法展開有效的救援活動(dòng)。最終這次地震造成6400多人死亡，44000多人受傷，房屋受損65萬余間，直接經(jīng)濟(jì)損失1000億美元，約占當(dāng)年日本GDP的2.0%[6-7]。

3日本應(yīng)急救災(zāi)體系的發(fā)展與完善

3.1中央防災(zāi)會(huì)議

圖4內(nèi)閣府、防災(zāi)大臣和政府各部門之間的組織關(guān)系

阪神大地震后，日本政府深刻反省總結(jié)了此次地震中防災(zāi)體系出現(xiàn)的問題，對(duì)《大地震對(duì)策特別措施法》進(jìn)行修改，對(duì)重點(diǎn)地震區(qū)域?qū)嵤?4小時(shí)監(jiān)測(cè)，出現(xiàn)異常時(shí)由氣象廳發(fā)布地震警戒信息。2001年日本建立了從中央到地方的防震減災(zāi)信息系統(tǒng)及應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)[3]，并增設(shè)了和防災(zāi)相關(guān)的特命全權(quán)大臣，負(fù)責(zé)制定防災(zāi)相關(guān)法案以及各類災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)案，從政府全局的角度出發(fā)統(tǒng)一協(xié)調(diào)政府各部門之間的關(guān)系[8]，明確各部門的職責(zé)(圖4)。平時(shí)在由全部?jī)?nèi)閣成員參加的中央防災(zāi)會(huì)議上決定政府的防災(zāi)決策以及推進(jìn)各部門的協(xié)作關(guān)系。一旦發(fā)生重大災(zāi)害事件，災(zāi)害應(yīng)急總指揮部隨即成立，內(nèi)閣總理大臣將擔(dān)任總指揮，各級(jí)政府、警察、消防、自衛(wèi)隊(duì)、醫(yī)療部門等各負(fù)其責(zé)，迅速收集受災(zāi)信息，開展救援活動(dòng)，并隨時(shí)將準(zhǔn)確可靠的信息向?yàn)?zāi)害應(yīng)急總指揮部報(bào)告，由總指揮部制定全面的應(yīng)急救災(zāi)方案，并完成綜合協(xié)調(diào)的指揮工作。

其中中央防災(zāi)會(huì)議是根據(jù)《災(zāi)害對(duì)策基本法》的要求設(shè)立的，并作為政府內(nèi)閣重要決策的一項(xiàng)會(huì)議，由內(nèi)閣總理大臣主持召開，全體內(nèi)閣成員參加，并邀請(qǐng)主要公共機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人以及相關(guān)方面的專家一同參加。在會(huì)上，編寫和修改國(guó)家層面的防災(zāi)基本計(jì)劃書，制定防災(zāi)基本大綱，同時(shí)對(duì)防災(zāi)相關(guān)重大事項(xiàng)進(jìn)行研究審議，最終實(shí)現(xiàn)災(zāi)害綜合對(duì)策方針制定的目標(biāo)。

3.2防災(zāi)計(jì)劃體系

日本政府的應(yīng)急救災(zāi)體系包括4級(jí)，分為國(guó)家政府、各行政區(qū)政府、地方政府以及居民(圖5)。不同級(jí)別的相關(guān)部門及單位負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的防災(zāi)計(jì)劃[9]。防災(zāi)計(jì)劃體系包括防災(zāi)基本計(jì)劃(中央政府)、防災(zāi)業(yè)務(wù)計(jì)劃(指定業(yè)務(wù)部門和公共機(jī)關(guān))、地方防災(zāi)計(jì)劃(區(qū)政府以及地方政府)、單位團(tuán)體防災(zāi)計(jì)劃(民間團(tuán)體單位等)。防災(zāi)基本計(jì)劃是中央防災(zāi)會(huì)議決定的災(zāi)害基本對(duì)策大綱，在防災(zāi)計(jì)劃體系中占據(jù)最高的位置，作為其他級(jí)別防災(zāi)計(jì)劃的參考依據(jù)。防災(zāi)基本計(jì)劃是一項(xiàng)長(zhǎng)期的、綜合性的國(guó)家主干計(jì)劃，它決定了防災(zāi)體制的建立，防災(zāi)事業(yè)的促進(jìn)，災(zāi)害重建的規(guī)劃，防災(zāi)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展等多方面內(nèi)容(圖6)[10]。

圖5日本應(yīng)急救災(zāi)體系概要

防災(zāi)基本計(jì)劃也通過總結(jié)實(shí)際地震災(zāi)害中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善并修改。1995年阪神大地震后，對(duì)基本計(jì)劃做出了全面的修改，在明確了國(guó)家、地方公共團(tuán)體、部門機(jī)關(guān)職責(zé)的前提下，并根據(jù)不同災(zāi)害分別制定了預(yù)防、應(yīng)急、災(zāi)害重建各個(gè)階段應(yīng)該完成的任務(wù)和具體的行動(dòng)方針。盡管基本計(jì)劃不斷完善提高，但是仍舊無法盡善盡美，2011年東日本大地震再次驗(yàn)證了這一點(diǎn)。在分析論證此次地震的經(jīng)驗(yàn)得失后，中央防災(zāi)會(huì)議又在2011年12月、2012年9月、2014年1月、2014年11月和2015年3月5次對(duì)防災(zāi)基本計(jì)劃做出了修訂和補(bǔ)充，其中包括對(duì)災(zāi)害基本法的修改、海嘯災(zāi)害應(yīng)急措施的完善，原子能管理法規(guī)的強(qiáng)化和災(zāi)害時(shí)保證救災(zāi)主干道路暢通法規(guī)的修改等多方面[11]?；居?jì)劃制定初期只是針對(duì)過往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行完善修改，我們可以看到，最近幾次的修改和補(bǔ)充的內(nèi)容，已經(jīng)著眼于未來的地震災(zāi)害，預(yù)想將來在災(zāi)害發(fā)生時(shí)出現(xiàn)未曾考慮到的問題，并在問題發(fā)生前制定出應(yīng)對(duì)方法，而避免遇到新問題才匆忙應(yīng)對(duì)的情況出現(xiàn)。

圖6日本防災(zāi)基本計(jì)劃的構(gòu)成

3.3災(zāi)害前防災(zāi)投資

日本政府在不斷完善防災(zāi)體系的同時(shí)，也開始著手在地震發(fā)生前對(duì)地震破壞規(guī)模預(yù)評(píng)估的研究，主要針對(duì)大地震對(duì)城市造成的破壞程度進(jìn)行了細(xì)致深入的研究，建立了全國(guó)性的災(zāi)害情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建災(zāi)害信息傳輸、評(píng)估、整合及社會(huì)化機(jī)制[12]。將應(yīng)急救災(zāi)的工作在震前做好充分準(zhǔn)備，其中包括各個(gè)地震危險(xiǎn)區(qū)儲(chǔ)備物資數(shù)量以及存放地的選址，由當(dāng)?shù)卣块T負(fù)責(zé)監(jiān)管、保存、并定期檢查，及時(shí)更換過期物資。每次破壞性地震發(fā)生后，根據(jù)防震減災(zāi)信息系統(tǒng)受災(zāi)狀況的分析和應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)的評(píng)估結(jié)果，及時(shí)啟用儲(chǔ)備物資，調(diào)配救災(zāi)人員到受災(zāi)最嚴(yán)重的區(qū)域，使整個(gè)救援活動(dòng)有計(jì)劃、有秩序地進(jìn)行。

在政府支持下，由氣象廳(Japan Meteorological Agency，JMA)，防災(zāi)科學(xué)技術(shù)研究所(National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention，NIED)以及各地方政府構(gòu)建起多個(gè)密度非常高的地震監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)(圖7)[13]，其中強(qiáng)震觀測(cè)網(wǎng)(k-net)、高精度地震觀測(cè)網(wǎng)(Hi-net)發(fā)揮了巨大作用。在全國(guó)范圍內(nèi)，平均每15～20 km就設(shè)置一處觀測(cè)臺(tái)站[14]，每個(gè)臺(tái)站都可以獨(dú)立運(yùn)行，一臺(tái)地震儀，一臺(tái)數(shù)據(jù)傳輸裝置，一部GPS和供電保障電源就可以完成監(jiān)測(cè)任務(wù)。地震觀測(cè)網(wǎng)的信息經(jīng)過權(quán)威機(jī)構(gòu)的整合，與全社會(huì)的信息網(wǎng)絡(luò)相對(duì)接，使每個(gè)單位和公民可以在第一時(shí)間收到預(yù)警信息，在最短時(shí)間內(nèi)選擇相應(yīng)的避難方法，使災(zāi)難破壞程度盡可能降到最低。

3.4災(zāi)害發(fā)生時(shí)應(yīng)急措施

一旦破壞性地震災(zāi)害發(fā)生，首先以震源地附近的機(jī)關(guān)團(tuán)體為主體，開展應(yīng)急救援活動(dòng)，而所在的地方行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一指揮。當(dāng)?shù)卣馂?zāi)害超過了地方行政機(jī)關(guān)的應(yīng)對(duì)處理能力時(shí)，內(nèi)閣府將迅速成立相應(yīng)的災(zāi)害應(yīng)動(dòng)、醫(yī)療援助活動(dòng)、救援物資啟用、調(diào)配、運(yùn)輸?shù)鹊膽?yīng)急措施中。急總指揮部，各個(gè)政府機(jī)關(guān)部門和地方政府立即投入到受災(zāi)情況調(diào)查、抗震救助救援活

圖7日本地震烈度觀測(cè)臺(tái)站分布

內(nèi)閣府災(zāi)害應(yīng)急總指揮部一旦建立，將維持24小時(shí)的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，隨時(shí)與各相關(guān)部門開展協(xié)調(diào)，統(tǒng)一指揮部署，確保救援活動(dòng)順利展開。由各政府機(jī)關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人組成的團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)將收集的信息進(jìn)行分類匯總，將磋商結(jié)果向內(nèi)閣總理大臣報(bào)告，必要時(shí)需要召開相關(guān)部門的災(zāi)害對(duì)策會(huì)議。為了準(zhǔn)確了解受災(zāi)地的被害狀況，將向受災(zāi)地派遣由防災(zāi)大臣為團(tuán)長(zhǎng)的政府調(diào)查團(tuán)，并根據(jù)震情需要，受災(zāi)地成立現(xiàn)地救災(zāi)指揮部，迅速建立和災(zāi)害應(yīng)急總指揮部的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，及時(shí)向總指揮部反饋受災(zāi)狀況，受災(zāi)者的需求以及救援支援邀請(qǐng)的信息，形成國(guó)家援助和地方政府間的援助相互協(xié)作的救援體制。

在必要的情況下，內(nèi)閣府可以調(diào)派警察廳災(zāi)害派遣隊(duì)，消防廳緊急消防援助隊(duì)，海上保安廳等政府專業(yè)救援單位參與到救災(zāi)活動(dòng)中。由地方政府部門長(zhǎng)官向自衛(wèi)隊(duì)發(fā)出災(zāi)害派遣邀請(qǐng)，災(zāi)害派遣醫(yī)療隊(duì)(Disaster Medical Assistance Team，DMAT)利用自衛(wèi)隊(duì)的飛機(jī)將重癥傷員運(yùn)往受災(zāi)地區(qū)以外的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)有效的救治[15]。國(guó)家和地方政府充分利用各類相關(guān)資源，在救災(zāi)黃金時(shí)間內(nèi)展開及時(shí)有效的救援活動(dòng)，力爭(zhēng)將人員傷亡損失降到最低。

3.5災(zāi)害后重建

破壞性地震發(fā)生后，并不簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單地通過國(guó)家援助恢復(fù)到地震發(fā)生前的樣子，而更應(yīng)考慮到提高建筑的抗震標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合受災(zāi)地的實(shí)際情況，規(guī)劃實(shí)施有利于未來發(fā)展的重建計(jì)劃。計(jì)劃中包括受災(zāi)者自立工作生活條件的再建，受災(zāi)者居住環(huán)境的確保以及地域經(jīng)濟(jì)重建方案，包括法律、稅制、重建預(yù)算等方面，國(guó)家將給予全面的支援[16]。

日本政府為了推進(jìn)受災(zāi)地的重建工作，專門設(shè)置了重建對(duì)策指揮部和復(fù)興廳等專門政府機(jī)構(gòu)，將重建計(jì)劃作為國(guó)家的一項(xiàng)重要課題，政府各部門團(tuán)結(jié)在一起，確保受災(zāi)地重建工作迅速順利進(jìn)行。

圖82011東日本大地震受災(zāi)地高速路恢復(fù)

對(duì)于未來有可能發(fā)生的首都直下型地震和南海海溝巨大地震，預(yù)先為震后重建做準(zhǔn)備，包括政府預(yù)算以及土地利用等方面，并為確保受災(zāi)者的震后生活保障制定相關(guān)的法律條文。《受災(zāi)者生活再建支援法》是以阪神大地震為契機(jī)所制定的。該法律規(guī)定為了保障受災(zāi)地居民的正常生活以及及時(shí)重建家園，國(guó)家政府應(yīng)向破壞嚴(yán)重地區(qū)的受災(zāi)者支付受災(zāi)生活援助金，從而幫助受災(zāi)者重建家園。根據(jù)受災(zāi)估摸，對(duì)于住宅破壞嚴(yán)重的家庭，每戶最多可以得到300萬日元的補(bǔ)償金[17]。

4日本應(yīng)急救災(zāi)體系中嚴(yán)格的建筑抗震標(biāo)準(zhǔn)

作為完善的應(yīng)急救災(zāi)體系，各類重要設(shè)施和民用建筑都需要嚴(yán)格規(guī)范的建筑標(biāo)準(zhǔn)。在這方面日本政府也制定了相應(yīng)的法律條文和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。在20世紀(jì)50年代以后已對(duì)建筑物的抗震標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了3次重大修改(表1)[18]，而每次修改都在發(fā)生破壞性地震后，政府相關(guān)部門吸取了每次地震災(zāi)害的教訓(xùn)，不斷改進(jìn)和提高建筑物的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在具體實(shí)施方面，各類建筑都采用了科學(xué)的設(shè)計(jì)理念，提高房屋結(jié)構(gòu)的抗震能力，在設(shè)計(jì)上十分強(qiáng)調(diào)建筑的整體性，使建筑物在地震中倒塌的危險(xiǎn)性大大降低，從而減少人員的傷亡。通過多年的不懈努力，建筑物的抗震標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，日本民眾已經(jīng)不再懼怕地震的發(fā)生，他們會(huì)在地震發(fā)生后耐心地等待地震動(dòng)逐漸平息，他們相信建筑物可以保證自己的人身安全。即使2011年東日本大地震中，由建筑物倒塌和損毀造成直接死亡人數(shù)也非常少，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，死者數(shù)為90人，只占死亡和失蹤人數(shù)(官方公布的數(shù)字為18460人)的0.5%[19]，這正是長(zhǎng)期以來從地震中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)吸取教訓(xùn)的有效成果。

5防災(zāi)意識(shí)的啟發(fā)與地震知識(shí)的普及

日本政府對(duì)于應(yīng)急救災(zāi)體系的建立，除了以法律形式落實(shí)之外，還以行政為主體，配合廣泛的教育手段推進(jìn)防災(zāi)教育的普及。尤其是在可能發(fā)生破壞性地震的危險(xiǎn)區(qū)域開展全民教育，傳授給人們行之有效的“生存能力”。以小學(xué)為中心，對(duì)小學(xué)生進(jìn)行有關(guān)地震知識(shí)的教育，將提高“生存能力”納入教科書，并以簡(jiǎn)明易懂的形式教授地震避害方法，并定期進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)。通過這樣的教育，使學(xué)校、家庭、社會(huì)統(tǒng)一規(guī)劃，一致行動(dòng)。對(duì)于各級(jí)學(xué)校的教師，在遇到地震災(zāi)害時(shí)，不僅掌握自我保護(hù)的能力，還要具備指揮學(xué)生正確躲避危險(xiǎn)的能力。由消防廳編寫的《挑戰(zhàn)！ 防災(zāi)48條》[20]用于作為教師們的防災(zāi)教材，由文部科學(xué)省編寫的《學(xué)校防災(zāi)手冊(cè)(地震、海嘯)編寫指南》[21]、《提高生存能力，推進(jìn)防災(zāi)教育》[22]等作為防災(zāi)教育、防災(zāi)管理的指導(dǎo)性教材，充實(shí)了學(xué)校防災(zāi)教育的內(nèi)容。

表1　日本主要地震和建筑基準(zhǔn)法修改

政府和教育部門為了推進(jìn)防災(zāi)教育的開展，聯(lián)合向各類志愿者團(tuán)體、學(xué)校以及個(gè)人征集防災(zāi)教育題材的宣傳內(nèi)容，從中選取優(yōu)良事例，并將各類防災(zāi)教育內(nèi)容匯集到一起，編制出切實(shí)可行的教育方法和教材，通過網(wǎng)頁(yè)的形式向社會(huì)公開，并廣泛提供給幼兒園學(xué)校使用[23]。地方教育部門聯(lián)手地震學(xué)專家，設(shè)置了“防災(zāi)教育援助熱線”，隨時(shí)接受有關(guān)防災(zāi)教育的咨詢[24]。

政府規(guī)定每年的9月1日為防災(zāi)日。這一天在日本各地都會(huì)進(jìn)行地震知識(shí)的宣傳活動(dòng)和各種防災(zāi)演習(xí)，提高民眾對(duì)地震的了解，增強(qiáng)每個(gè)人的防險(xiǎn)意識(shí)，從而降低地震發(fā)生后社會(huì)恐慌的可能性以及次生災(zāi)害的發(fā)生。在2011年隨著海嘯相關(guān)法律的制定，將每年的11月5日制定為海嘯防災(zāi)日，特別以海嘯為主題，在各地進(jìn)行演習(xí)活動(dòng)和專題演講會(huì)。

作為最基層的防災(zāi)計(jì)劃，地區(qū)防災(zāi)計(jì)劃與居民以及地區(qū)內(nèi)的單位團(tuán)體的利益密切相關(guān)。當(dāng)?shù)鼐用駨牟邉濍A段開始積極參與計(jì)劃的制定實(shí)施，并向上一級(jí)計(jì)劃的制定主體縣鄉(xiāng)村防災(zāi)會(huì)議提交本地區(qū)的防災(zāi)計(jì)劃。通過居民自主策劃的方式制定的防災(zāi)計(jì)劃充分體現(xiàn)了居民的團(tuán)結(jié)互助精神，更能反映出本地區(qū)的防災(zāi)任務(wù)特點(diǎn)，推進(jìn)居民自發(fā)的防災(zāi)意識(shí)，從真正意義上提高本地區(qū)的抗震減災(zāi)能力[25]。

6結(jié)束語

日本作為一個(gè)常年受自然災(zāi)害威脅，特別是，受地震、海嘯等災(zāi)害破壞嚴(yán)重的國(guó)家，無論是國(guó)家政府，還是平民百姓，在面對(duì)重大災(zāi)害時(shí)從未退縮過。他們通過不斷的總結(jié)，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，建立發(fā)展起應(yīng)急救災(zāi)體系。從國(guó)家機(jī)關(guān)到地區(qū)居民，每一級(jí)都制定了相應(yīng)的防災(zāi)計(jì)劃，并明確了各級(jí)政府責(zé)任的所在。一旦遇到重大災(zāi)害發(fā)生時(shí)，各級(jí)政府部門及相關(guān)單位組織按照預(yù)定方案開展應(yīng)急救災(zāi)活動(dòng)。正是有了這樣一套完整的應(yīng)急救災(zāi)體系和完善的應(yīng)急對(duì)策方案，我們才能看到遇到重大災(zāi)害后日本政府災(zāi)害緊急處置的高效化，看到國(guó)民的冷靜與鎮(zhèn)定，也充分證明了日本應(yīng)急救災(zāi)體系在減少人員傷亡數(shù)量、降低災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失，防止次生災(zāi)害的發(fā)生等方面是有效的，也為其他國(guó)家的災(zāi)害應(yīng)急體系的建立提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 內(nèi)閣府. 世界の災(zāi)害に比較する日本の災(zāi)害被害. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_01_00.html

[2] 內(nèi)閣府. 自然災(zāi)害による死者、行方不明者內(nèi)訳. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_03_00.html

[3] 梁凱利，王峰. 日本東海大地震預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)百年沉浮. 國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2011(6)： 9-11

[4] 上田誠(chéng)也. 日本的地震預(yù)測(cè). 國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2014(2)： 1-10

[5] 劉文義. 始終在實(shí)踐中開創(chuàng)思想之路----陳鑫連學(xué)術(shù)思想評(píng)述. 地震，2012，32(2)： 1-7

[6] 內(nèi)閣府. 震災(zāi)の経済への影響. 2011. http:∥www5.cao.go.jp/j-j/cr/cr11/chr11020201.html

[7] 內(nèi)閣府. 國(guó)民経済計(jì)算GDP統(tǒng)計(jì). 1995. http:∥www5.cao.go.jp/j-j/wp/wp-je08/08b09010.html

[8] 內(nèi)閣府. 內(nèi)閣府組織図. 2015. http:∥www.cao.go.jp/about/doc/soshikizu.pdf

[9] 內(nèi)閣府. 平成26年版防災(zāi)白書. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/index.html

[10] 內(nèi)閣府. 防災(zāi)計(jì)畫の構(gòu)成と體系. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_18_00.html

[11] 內(nèi)閣府. 防災(zāi)基本計(jì)畫の作成·修正の履歴. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/taisaku/keikaku/kihon.html

[12] 張呂，徐昕. 破壞性地震應(yīng)急信息處置研究現(xiàn)狀簡(jiǎn)述. 國(guó)際地震動(dòng)態(tài)，2013(12)： 17-22

[13] 気象庁. 震度観測(cè)點(diǎn)(全國(guó)). 2015. http:∥www.data.jma.go.jp/svd/eqev/data/intens-st/

[14] Yamasaki E. What we can learn from Japan′s early earthquake warning system. Momentum. 2012. http:∥repository.upenn.edu/momentum/vol1/iss1/2/

[15] 內(nèi)閣府. 災(zāi)害発生時(shí)の対応及びそれへの備え. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_02.html

[16] 內(nèi)閣府. 復(fù)舊·復(fù)興対策. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_04.html

[17] 內(nèi)閣府. 被災(zāi)者支援対策. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_03.html

[18] 內(nèi)閣府. 戦後の防災(zāi)法制度·體制の歩み. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/3b_6s_15_00.html

[19] 警察庁. 死者の內(nèi)訳と死因. 2015. https:∥ja.wikipedia.org/wiki/東日本大震災(zāi)

[20] 內(nèi)閣府. 指導(dǎo)者用防災(zāi)教材「チャレンジ！ 防災(zāi)48」. 2014. http:∥www.bousai.go.jp/oukyu/taisaku/hinannoarikata/pdf/4/shiryou2-2.pdf#page=1

[21] 內(nèi)閣府. 多様な主體の連攜による防災(zāi)活動(dòng)の推進(jìn). 2014. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h25/honbun/1b_3s_02_05.htm

[22] 內(nèi)閣府. 多様な主體の連攜による防災(zāi)活動(dòng)の推進(jìn). 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/1b_1s_03_05.html

[23] 內(nèi)閣府. 防災(zāi)教育チャレンジプラン. 2015. http:∥www.bosai-study.net/

[24] 林能成. 靜岡県における防災(zāi)教育: 地震·津波連続複合災(zāi)害への対応に向けて.地震本部ニュース，2010，11： 6-7

[25] 內(nèi)閣府. 災(zāi)害対策基本法改正と地區(qū)防災(zāi)計(jì)畫制度. 2015. http:∥www.bousai.go.jp/kaigirep/hakusho/h26/honbun/0b_3s_01_00.html

Emergency rescue system in Japan

Yan Enhui1), Yang Rui2), Zhang Jinhui1), Long Haiyun1)

1) China Earthquake Networks Center，Beijing 100045，China2) Earthquake Administration of Hebei Province，Shijiazhuang 050021，China

AbstractThis article reviews the creation and development of emergency rescue system in Japan，introduces the organizational structure, basic plan, pre-disaster investment, emergency measures and post-disaster reconstruction，and summarizes the relevant issues and construction experience of earthquake emergency rescue system in Japan.

Keywordsearthquake; emergency rescue system; Japan

中圖分類號(hào)：P315.9；

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A；

doi:10.3969/j.issn.0235-4975.2016.01.005

通訊作者：※龍海云，e-mail: longhaiyun@seis.ac.cn。

* 收稿日期：2015-11-12； 采用日期： 2015-12-23。