主體功能區(qū)下協(xié)作性土地利用規(guī)劃管理機(jī)制研究

李志剛，姜 海，陳海洋

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.淮安市國土資源局，江蘇 淮安 223001）

主體功能區(qū)下協(xié)作性土地利用規(guī)劃管理機(jī)制研究

李志剛1，姜 海1，陳海洋2

（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095；2.淮安市國土資源局，江蘇 淮安 223001）

研究目的：基于土地利用總體規(guī)劃面臨的困境，結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃管理，探討應(yīng)用協(xié)作式規(guī)劃理論完善中國土地利用規(guī)劃管理機(jī)制的思路。研究方法：文獻(xiàn)分析法，比較分析法，案例分析法。研究結(jié)果：協(xié)作式規(guī)劃的理論基礎(chǔ)是溝通理性，倡導(dǎo)參與主體多元化、溝通過程民主化、以公眾利益為導(dǎo)向、轉(zhuǎn)變規(guī)劃師角色、共識導(dǎo)向的規(guī)劃成果；主體功能區(qū)規(guī)劃通過區(qū)域差別化定位、錯位競爭等途徑，為改善土地利用總體規(guī)劃沖突提供了重要機(jī)遇。研究結(jié)論：應(yīng)在規(guī)劃地位上強(qiáng)化土地功能區(qū)規(guī)劃的引領(lǐng)作用，在規(guī)劃過程中加強(qiáng)自然、經(jīng)濟(jì)上緊密聯(lián)結(jié)的地區(qū)間協(xié)調(diào)溝通，破除土地利用總體規(guī)劃單純按照行政區(qū)劃管理的弊端，提升地區(qū)間土地開發(fā)保護(hù)分工與協(xié)作水平，更充分地發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的整體優(yōu)化功能。

土地規(guī)劃；主體功能區(qū)；土地利用規(guī)劃；協(xié)作式規(guī)劃；機(jī)制創(chuàng)新

1 引言

規(guī)劃是對事物和現(xiàn)象未來發(fā)展的一種超前性調(diào)配和安排，是不同利益博弈協(xié)調(diào)的過程，以降低發(fā)展成本或增進(jìn)發(fā)展效益[1]。通過對土地空間利用進(jìn)行安排和超前性配置，土地利用規(guī)劃有助于解決因不確定性、利益沖突等引發(fā)的土地問題，提升國家或區(qū)域土地配置整體效益。但在經(jīng)濟(jì)增長考核主導(dǎo)、用地配置中央計(jì)劃控制的背景下，地方土地利用規(guī)劃在建設(shè)用地指標(biāo)分配上競爭激烈，地區(qū)間土地配置出現(xiàn)零和博弈、負(fù)和博弈，對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和土地資源配置總體效率產(chǎn)生不利影響。在此背景下，國家提出實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，以更好地協(xié)調(diào)空間秩序，發(fā)揮規(guī)劃的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略統(tǒng)籌作用。王利等認(rèn)為按照行政界線進(jìn)行的土地利用剛性控制難免與其他規(guī)劃沖突，應(yīng)結(jié)合主體功能區(qū)規(guī)劃，提高縣級及縣以下規(guī)劃的協(xié)調(diào)性[2]。常艷等在不同規(guī)劃的特性、功能和手段比較基礎(chǔ)上，指出應(yīng)加強(qiáng)管理主體、管理對象、管理方式的研究和創(chuàng)新[3]。史育龍認(rèn)為應(yīng)以主體功能區(qū)作為宏觀層面的框架性規(guī)劃，指導(dǎo)土地利用規(guī)劃在空間上的落實(shí)[4]。盡管在宏觀思路或框架上已經(jīng)形成主體功能區(qū)下土地利用規(guī)劃的改革對策，但是如何在具體管理模式和機(jī)制上改變地區(qū)間土地指標(biāo)過度競爭和協(xié)作不足的狀況還需要進(jìn)一步研究。顯然，單純采取強(qiáng)制性手段會削弱主體功能區(qū)規(guī)劃對地區(qū)間土地利用規(guī)劃的協(xié)調(diào)耦合作用。借鑒協(xié)作性規(guī)劃理論，結(jié)合中國實(shí)際探討借助主體功能區(qū)管理改進(jìn)土地利用規(guī)劃管理機(jī)制的路徑與對策，對完善中國土地規(guī)劃管理有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 工具理性到溝通理性：協(xié)作式規(guī)劃的產(chǎn)生與要義

協(xié)作式規(guī)劃的理論基礎(chǔ)是溝通理性，它是對公共事務(wù)治理中社會公平、公眾參與重要性提升的回應(yīng)，是繼理性規(guī)劃和系統(tǒng)規(guī)劃后一種新的規(guī)劃理念。

2.1 協(xié)作式規(guī)劃的理論基礎(chǔ)與發(fā)展

協(xié)作式規(guī)劃被稱為第三代現(xiàn)代城市規(guī)劃理論[5]。在此之前，城市規(guī)劃由理性規(guī)劃和系統(tǒng)規(guī)劃思想主導(dǎo)，二者均表現(xiàn)出工具理性和技術(shù)理性特征。吉登斯“結(jié)構(gòu)—行為理論”和哈貝馬斯“溝通行為理論”是協(xié)作式規(guī)劃最重要的理論基礎(chǔ)。吉登斯打破了社會結(jié)構(gòu)和個人行為“二元”對立局面，認(rèn)為通過意思溝通、權(quán)力行使、行為估量形成行為過程，行為人利用結(jié)構(gòu)作為中介手段，使行為轉(zhuǎn)化為社會實(shí)踐，而社會實(shí)踐成果又轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)的一部分，由此人的溝通行為和社會結(jié)構(gòu)會緊密聯(lián)系在一起[6]。哈貝馬斯認(rèn)為受工具理性影響，行為人在實(shí)現(xiàn)自身目的時并不關(guān)心對其他人利益、價(jià)值的影響。溝通理性通過社會互動來實(shí)現(xiàn)相互理解和共識，進(jìn)而在行動上彼此合作[7]。哈貝馬斯定義了客觀世界、社會世界和主觀世界，認(rèn)為在不同空間范圍內(nèi)，溝通理性比工具理性涵蓋的內(nèi)容更加廣泛，尤其是在社會和主觀空間中，只有溝通理性才能發(fā)揮作用。

區(qū)別于傳統(tǒng)的單向決策過程，協(xié)作式規(guī)劃注重不同社會群體利益均衡，強(qiáng)調(diào)通過主體間雙向互動、協(xié)調(diào)、合作等方式達(dá)到利益目標(biāo)和價(jià)值取向共識。福瑞斯特率先將“溝通理性”引入規(guī)劃領(lǐng)域，認(rèn)為規(guī)劃不是為公眾工作，而是與公眾一起工作，規(guī)劃的關(guān)鍵是組織公眾，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃過程中參與主體的多元性及主體間關(guān)系的多樣性[8]。此后，Harald Vacik等深化對協(xié)作式規(guī)劃的研究，發(fā)展出聯(lián)絡(luò)規(guī)劃、協(xié)商規(guī)劃等理論。協(xié)作式規(guī)劃已在西方國家生態(tài)環(huán)境治理、城市社區(qū)問題、公共事務(wù)協(xié)商中得到應(yīng)用實(shí)踐[9]。通過構(gòu)建共同體和其他各種形式的協(xié)作式團(tuán)體，不同利益主體的參與和協(xié)商，協(xié)作式規(guī)劃能夠引導(dǎo)達(dá)成規(guī)劃共識，克服類似于當(dāng)前中國地方土地利用規(guī)劃之間競爭大于合作的問題。在中國，土地規(guī)劃、城市規(guī)劃從技術(shù)理性、工具理性向溝通理性轉(zhuǎn)變的趨勢同樣存在，但應(yīng)用背景、發(fā)展軌跡等方面與西方國家有所差別[10-11]。

2.2 協(xié)作式規(guī)劃的要義

2.2.1 參與主體多元化 協(xié)作式規(guī)劃追求各類主體的地位平等與廣泛參與。規(guī)劃過程的參與者應(yīng)足夠多并多元化，應(yīng)包括私人部門、公共部門、公民個體，只有在深入交流基礎(chǔ)上，合作才能成為需求并被有效供給[12]。不同參與主體之間的競爭、協(xié)作和互惠關(guān)系共存，可能導(dǎo)致溝通出現(xiàn)障礙甚至是沖突，但這也是公共態(tài)度、偏好和利益整合的過程[13]。

2.2.2 溝通過程民主化 規(guī)劃作為指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)世界的方案，自然被期望是科學(xué)的、客觀的。但工具理性面臨許多苛刻限制：以已有信息為基準(zhǔn)預(yù)測未來，極度簡化客觀世界，崇尚“價(jià)值中立”。不同于以工具理性為基礎(chǔ)的官方規(guī)劃模式，協(xié)作式規(guī)劃追求公平、民主和可持續(xù)的溝通過程，致力于通過溝通協(xié)商來應(yīng)對技術(shù)難以解決的現(xiàn)實(shí)問題[14]。該過程不論輸贏，更關(guān)注如何在綜合各方利益和觀點(diǎn)基礎(chǔ)上獲得規(guī)劃成果，使規(guī)劃對社會的正向影響最大化，更容易獲得社會支持。

2.2.3 公眾利益導(dǎo)向性 協(xié)作式規(guī)劃強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的動態(tài)性、過程性和參與度，通過循序漸進(jìn)的方式將直線型目標(biāo)規(guī)劃優(yōu)化為螺旋型階段性過程規(guī)劃，通過各利益主體的交流和協(xié)商在長時期內(nèi)不斷調(diào)整規(guī)劃目標(biāo)[15]。引入人的和諧價(jià)值理性，將工具理性和溝通理性有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)關(guān)注增加開放性，提高公眾參與度，彰顯規(guī)劃的公共政策屬性。尤其注重弱勢群體的聲音，擴(kuò)大其對規(guī)劃的影響力，發(fā)揮規(guī)劃在維護(hù)社會公平、縮小區(qū)域差距方面的積極作用。

2.2.4 轉(zhuǎn)變規(guī)劃師角色 協(xié)作式規(guī)劃強(qiáng)調(diào)高質(zhì)量的公眾參與，改變規(guī)劃由少數(shù)規(guī)劃人員或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)把持的局面，將權(quán)威理性轉(zhuǎn)變?yōu)榧w溝通理性。規(guī)劃師應(yīng)扮演參與規(guī)劃的組織者和促成者、公眾意見沖突的調(diào)停者、為特定價(jià)值和弱勢利益辯護(hù)的交涉者等角色[16]。由于絕對中立可能削減弱勢群體獲取資源的可能性[17]，規(guī)劃師的立場應(yīng)更多地偏向于難以在政治生活中發(fā)出聲音的弱勢群體，維護(hù)和保障公民的私權(quán)力[18]。

2.2.5 共識導(dǎo)向的規(guī)劃成果 通過構(gòu)建多元化主體參與途徑與平臺，協(xié)作式規(guī)劃讓不同利益代表和價(jià)值觀合作博弈并達(dá)到均衡，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的規(guī)劃成果并符合多方利益共識導(dǎo)向[19]。社會動員、協(xié)商交流及互動談判等過程對制度創(chuàng)新、公眾規(guī)劃意識培養(yǎng)及參與積極性等方面也有顯著的促進(jìn)。

3 過度競爭到協(xié)作共贏：主體功能區(qū)管控下的土地利用規(guī)劃機(jī)制

3.1 現(xiàn)行土地利用規(guī)劃體系的局限性

分稅制改革使中國地方政府擁有更多的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，促進(jìn)了地區(qū)間競爭[20]，推動了中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展。但是地方政府之間的競爭也表現(xiàn)出非理性和盲目性，部分地方政府以犧牲自身長遠(yuǎn)發(fā)展前景和損害相鄰地區(qū)利益為代價(jià)追逐短期利益，將政府間合理的利益競爭演變?yōu)椤半p輸”結(jié)局。土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵要素之一，地方政府間競爭也表現(xiàn)為對土地指標(biāo)的激烈競爭。各地都不約而同地追求本地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)最大化，都希望其他地區(qū)多承擔(dān)耕地和生態(tài)保護(hù)職責(zé)，土地利用規(guī)劃統(tǒng)籌土地資源配置的作用明顯削弱。在現(xiàn)有規(guī)劃體系下，往往只局限于“優(yōu)化”各級行政區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模與中心城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)的用地布局，即便在自然條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有天然聯(lián)系的縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間，也缺乏必要的合作分工，土地利用規(guī)劃在更大層面上提升土地資源配置效率的作用極其有限。

3.2 主體功能區(qū)管控對協(xié)作式土地利用規(guī)劃的潛在支撐作用

面對中國規(guī)劃管理困境及逐步提高的生態(tài)建設(shè)要求[21]，國家提出實(shí)施主體功能區(qū)管理，強(qiáng)化主體功能區(qū)規(guī)劃的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、約束性作用[22]。主體功能區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮生態(tài)環(huán)境功能和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方向，將區(qū)域劃分為不同的具有特定主體功能定位的空間單元[23]，實(shí)行差別化地區(qū)管理策略，以破除所有地區(qū)都把招商引資、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化作為唯一發(fā)展途徑的思維定勢，將發(fā)展經(jīng)濟(jì)、集聚人口的區(qū)域同承擔(dān)糧食安全、生態(tài)保護(hù)功能的區(qū)域區(qū)分開來，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的功能再造和空間重構(gòu)，使不同地區(qū)更加充分地發(fā)揮比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)國土資源開發(fā)利用與保護(hù)整體效益最大化。主體功能區(qū)的劃定和管理，對于破解地區(qū)間土地利用（規(guī)劃）過度競爭難題提供了潛在支撐。

3.2.1 規(guī)范不同層級政府溝通過程 中國現(xiàn)行土地規(guī)劃管理完全采用自上而下的管理方式，規(guī)劃組織方式上沒有承認(rèn)規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是不同地區(qū)間博弈、協(xié)調(diào)的過程，規(guī)劃編制過程中隱藏、回避而不是實(shí)事求是地解決地區(qū)間矛盾。協(xié)作式規(guī)劃要求不同層級政府進(jìn)行必要的溝通協(xié)調(diào)。在主體功能區(qū)管理框架下，高層級政府可確定低層級地區(qū)土地利用主導(dǎo)功能，但是低層級地區(qū)也可向高層級政府提出合理發(fā)展訴求和相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付要求及差別化政績考核方式，使土地利用規(guī)劃真正成為“上下結(jié)合”的管理過程。

3.2.2 拓展同級政府分工協(xié)作空間 不同地區(qū)土地利用規(guī)劃缺乏協(xié)作，地區(qū)間主導(dǎo)關(guān)系是分割、競爭，難以實(shí)現(xiàn)全域協(xié)調(diào)發(fā)展和整體利益最大化。在主體功能區(qū)管理框架下，通過差別化定位和建立利益共享機(jī)制，有利于不同地區(qū)更加理性地判斷自身土地利用定位和目標(biāo)，減少地區(qū)間土地利用上的相似性和競爭性，為區(qū)際分工及協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，打破行政邊界對土地規(guī)劃的資源優(yōu)化配置功能的限制。

3.2.3 提供部門規(guī)劃協(xié)調(diào)融合載體 協(xié)作式土地利用規(guī)劃強(qiáng)調(diào)代表不同利益訴求的管理部門之間的協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃之間的沖突，最終歸因于不同土地利用目標(biāo)的沖突與主次地位不清楚。在主體功能區(qū)管理框架下，土地、城市、生態(tài)等規(guī)劃均圍繞地區(qū)主體功能的實(shí)現(xiàn)展開，提供了部門規(guī)劃矛盾沖突協(xié)調(diào)的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與評價(jià)方法，為規(guī)劃融合提供了重要載體。

3.2.4 完善政府—社會關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制 主體功能區(qū)管理不僅需要地區(qū)（政府）間利益補(bǔ)償，還要求建立政府對私人的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，例如對農(nóng)業(yè)和生態(tài)保護(hù)區(qū)農(nóng)民的生態(tài)補(bǔ)償，以達(dá)成地區(qū)內(nèi)部的規(guī)劃共識。這對于改變土地利用規(guī)劃重政府間關(guān)系協(xié)調(diào)（管制）、輕政府—社會協(xié)調(diào)狀況提供了機(jī)遇，有利于深化土地利用規(guī)劃中的公眾參與，增強(qiáng)規(guī)劃的溝通理性。

3.3 主體功能區(qū)管控下協(xié)作式土地利用規(guī)劃機(jī)制設(shè)計(jì)

主體功能區(qū)管控為地區(qū)間協(xié)作性土地利用規(guī)劃提供了機(jī)遇與基礎(chǔ)，要真正實(shí)現(xiàn)地區(qū)間協(xié)作，還需建立相應(yīng)的組織協(xié)調(diào)、利益補(bǔ)償、績效評估考核和規(guī)劃動態(tài)調(diào)整等機(jī)制。

3.3.1 協(xié)調(diào)對話機(jī)制 設(shè)立各級功能片區(qū)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，做好地方政府、管理部門之間的對話、協(xié)商與協(xié)調(diào)，為建立合理的地域分工合作體系提供交流平臺。其中，應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)管理層面的溝通協(xié)調(diào)，提高土地利用規(guī)劃中地方政府、部門之間的溝通交流。

3.3.2 利益平衡機(jī)制 按照受益者付費(fèi)、破壞者付費(fèi)、保護(hù)者收費(fèi)等原則，加強(qiáng)區(qū)域間發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制度建設(shè)。明確政府的責(zé)任主體地位[24]，量化優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)的環(huán)境污染、土地開發(fā)造成的生態(tài)損失并征收稅費(fèi)建立全國性生態(tài)保護(hù)基金，加大向限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。同時，建立建設(shè)用地指標(biāo)、林權(quán)指標(biāo)交易體系，促進(jìn)土地發(fā)展權(quán)有序轉(zhuǎn)讓并實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置。

3.3.3 績效評估考核機(jī)制 針對以GDP為中心的考核體系強(qiáng)化地區(qū)分割和過度競爭難題[25]，應(yīng)建立基于主體功能定位的差別化考核指標(biāo)體系與考核方式：限制開發(fā)區(qū)與禁止開發(fā)區(qū)弱化經(jīng)濟(jì)增長考核，強(qiáng)化耕地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)考核；重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長速度與增長質(zhì)量考核并重。

3.3.4 規(guī)劃動態(tài)調(diào)整機(jī)制 優(yōu)化開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的穩(wěn)定性較強(qiáng)，但限制開發(fā)區(qū)和重點(diǎn)開發(fā)區(qū)可能隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而明顯變化，應(yīng)建立功能定位定期動態(tài)調(diào)整機(jī)制[26]，以增強(qiáng)主體功能區(qū)下的土地利用規(guī)劃的長期公平性。

4 主體功能區(qū)管控下土地利用總體規(guī)劃初步嘗試及評價(jià)——以淮安市為例

4.1 淮安市功能片區(qū)土地利用規(guī)劃編制背景

針對當(dāng)前土地利用規(guī)劃管理存在的地區(qū)間協(xié)調(diào)不足問題，結(jié)合國家“多規(guī)合一”試點(diǎn)和《江蘇省推進(jìn)節(jié)約集約用地工作方案》，淮安市圍繞新型城鎮(zhèn)化中土地使用制度改革，以功能片區(qū)“多規(guī)融合”、“土地利用空間優(yōu)化”等為重點(diǎn)，初步劃定白馬湖生態(tài)保護(hù)功能片區(qū)、漣水縣高溝小城市功能片區(qū)等5大功能片區(qū)，圍繞不同片區(qū)土地主導(dǎo)功能，編制跨縣（市、區(qū)）和跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）片區(qū)土地利用總體規(guī)劃，以解決現(xiàn)有規(guī)劃體系土地資源配置整體性不足、效率水平不高等問題。

圖1 主體功能區(qū)下協(xié)作性土地利用規(guī)劃管理機(jī)制框架Fig.1 The framework of collaborative land use planning management mechanism in the main functional area

4.2 淮安市功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施方法

功能片區(qū)是具有特定功能的空間發(fā)展區(qū)域，是新型城鎮(zhèn)化中土地使用制度改革的載體，通過整合片區(qū)土地存量資源，以“多規(guī)融合”優(yōu)化空間用地形態(tài)?；窗彩性谥黧w功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上，以相關(guān)規(guī)劃為依據(jù)，打破片區(qū)行政界線，在市域整體上劃分功能片區(qū)，并依據(jù)區(qū)域發(fā)展的主導(dǎo)方向，制定差別化的土地利用戰(zhàn)略和目標(biāo)。在耕地、建設(shè)用地和生態(tài)用地“三線”劃定基礎(chǔ)上建立功能片區(qū)規(guī)劃控制線體系，以“片區(qū)規(guī)劃、多規(guī)融合”來強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的整體管控作用，加強(qiáng)土地利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接融合。同時，實(shí)施差別化的發(fā)展政策和方向，對片區(qū)內(nèi)和片區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、土地利用進(jìn)行統(tǒng)籌安排。為確保規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施的有序落地，專門成立工作領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)小組及各片區(qū)工作組。領(lǐng)導(dǎo)小組由淮安市政府主要負(fù)責(zé)人任組長，參加人員包括市發(fā)改、環(huán)保、國土、住建等部門，加強(qiáng)對規(guī)劃的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，各部門按照各自的職責(zé)落實(shí)分工責(zé)任，建立工作共同推進(jìn)機(jī)制和定期協(xié)商會辦機(jī)制。同時，市政府建立了與省國土資源廳的聯(lián)系溝通制度，研究工作中出現(xiàn)的新情況和新問題。

4.3 白馬湖生態(tài)保護(hù)功能片區(qū)土地利用規(guī)劃初步成果

白馬湖片區(qū)位于淮中、淮南城鎮(zhèn)密集區(qū)邊緣的生態(tài)過渡帶，片區(qū)功能定位為在生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)上，積極利用河湖資源，培育以休閑度假為主的新興功能，依托“一心、一帶、四節(jié)點(diǎn)”（“一心”指白馬湖生態(tài)綠心，“一帶”指環(huán)湖旅游發(fā)展帶，“四節(jié)點(diǎn)”指城鎮(zhèn)發(fā)展節(jié)點(diǎn)），將白馬湖生態(tài)保護(hù)功能片區(qū)打造為國家公園、國家級湖泊生態(tài)環(huán)境保護(hù)示范區(qū)、長三角著名的生態(tài)旅游度假基地。片區(qū)規(guī)劃范圍覆蓋淮安區(qū)、洪澤縣、金湖縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2個農(nóng)場①資料來源于淮安市人民政府《白馬湖生態(tài)保護(hù)功能片區(qū)土地利用規(guī)劃》（2010—2030年）規(guī)劃文本。。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄權(quán)都在各縣區(qū)，要實(shí)現(xiàn)跨縣區(qū)發(fā)展，首先需要打破行政壁壘，解決管理分散化問題。白馬湖片區(qū)通過統(tǒng)一規(guī)劃，從整體上明確片區(qū)開發(fā)和保護(hù)的空間邊界及各區(qū)縣的職責(zé)，統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)跨縣區(qū)的工作交流和協(xié)商，促進(jìn)片區(qū)的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。片區(qū)追求錯位定位，差異競爭，以此來實(shí)現(xiàn)用地的重新布局和指標(biāo)的合理調(diào)整。根據(jù)區(qū)位條件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等因素在溝通的基礎(chǔ)上對片區(qū)整體進(jìn)行差別化管控，確定片區(qū)定位錯位為淮安市區(qū)后花園，區(qū)別洪澤湖旅游觀光，以旅游度假為主；鄉(xiāng)鎮(zhèn)定位錯位為分別對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行區(qū)分引導(dǎo)；市場定位錯位是面向淮安都市區(qū)、南京都市圈。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位都進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，其中岔河鎮(zhèn)由普通的旅游服務(wù)重點(diǎn)鎮(zhèn)調(diào)整為生態(tài)旅游全國重點(diǎn)鎮(zhèn)，南閘鎮(zhèn)、林集鎮(zhèn)、前鋒鎮(zhèn)定位為區(qū)域旅游特色鎮(zhèn)，范集鎮(zhèn)為工業(yè)特色鎮(zhèn)，呂良鎮(zhèn)、陳橋鎮(zhèn)為農(nóng)業(yè)特色鎮(zhèn)（表1）。結(jié)合功能片區(qū)規(guī)劃下的差別化定位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能調(diào)整，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保有量、新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模進(jìn)行調(diào)整。其中，岔河鎮(zhèn)作為片區(qū)發(fā)展重點(diǎn)區(qū)，基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)從現(xiàn)行規(guī)劃的693.9 hm2調(diào)整為681.0 hm2，新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量增加11.0 hm2。范集鎮(zhèn)功能定位由工業(yè)型重點(diǎn)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變?yōu)榘遵R湖活力休閑區(qū)的重要組成部分，基本農(nóng)田保有量任務(wù)量從現(xiàn)行規(guī)劃的328.3 hm2調(diào)整為366.7 hm2，新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量從87.1 hm2調(diào)整為70.5 hm2。

同時，建立統(tǒng)一的市級平臺，加強(qiáng)片區(qū)間、部門間的溝通和協(xié)商。淮安市政府成立白馬湖建設(shè)管理辦公室，成員包括國土、規(guī)劃、環(huán)保等部門和相關(guān)縣（區(qū)）負(fù)責(zé)人，辦公室負(fù)責(zé)白馬湖片區(qū)規(guī)劃工作中重大事項(xiàng)的決策。片區(qū)是跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的，在縣區(qū)范圍內(nèi)由規(guī)劃管理辦公室管理，跨縣區(qū)則由市政府組織協(xié)調(diào)工作。此外，為支持片區(qū)試點(diǎn)工作啟動，在反映實(shí)際情況和困難之后從上級預(yù)借一定的規(guī)劃流量指標(biāo)，前松后緊地建立靈活的政策安排。功能片區(qū)規(guī)劃編制的過程中，通過專家論證、市與縣級相關(guān)部門意見征詢以及召開聽證會等途徑，廣泛征求社會各界特別是相關(guān)權(quán)利人的意見，使規(guī)劃盡量符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和多方利益訴求。規(guī)劃成果征求發(fā)改委、環(huán)保等部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見，對規(guī)劃目標(biāo)、用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局等進(jìn)行協(xié)調(diào)論證。功能片區(qū)規(guī)劃通過與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃的差異性分析，采取多種措施進(jìn)行差異性處理，通過與相關(guān)規(guī)劃部門的協(xié)商來強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的管控作用。

4.4 淮安市功能片區(qū)土地利用規(guī)劃試點(diǎn)工作評價(jià)

淮安市白馬湖功能片區(qū)積極開展主體功能區(qū)下的土地利用規(guī)劃管理工作，對片區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行分類引導(dǎo)，調(diào)整片區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能定位及指標(biāo)分配，實(shí)現(xiàn)環(huán)湖地區(qū)旅游和耕地資源的高效集約利用，有效協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)與生態(tài)保護(hù)兩者的關(guān)系，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，為生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間協(xié)調(diào)發(fā)展提供重要契機(jī)，為破解現(xiàn)階段中國土地利用規(guī)劃管理體制難題提供了重要的參考價(jià)值。但是，在其規(guī)劃編制及管理實(shí)踐中還存在一些需要繼續(xù)改進(jìn)和完善的方面。首先，因缺少生態(tài)補(bǔ)償?shù)壤鎱f(xié)調(diào)機(jī)制，縣（區(qū)）之間的利益沖突和矛盾沒有得到實(shí)質(zhì)性解決，不利于區(qū)域均衡發(fā)展，部分地區(qū)對于片區(qū)土地利用規(guī)劃的主動協(xié)作性不足，主體功能區(qū)建設(shè)追求的整體性、協(xié)調(diào)性難以落實(shí)，過度依賴市級層面的強(qiáng)制推行。其次，市場機(jī)制作用發(fā)揮有限，受現(xiàn)行土地管理制度影響，縣（市、區(qū)）普遍期望的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)配置難以實(shí)現(xiàn)，土地要素、資本活力未能充分發(fā)揮。第三，地方政府的績效評估中經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然居于首要地位，以生態(tài)保護(hù)為主的白馬湖片區(qū)能否切實(shí)根據(jù)功能定位履行好自身耕地及生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)有待驗(yàn)證。最后，功能片區(qū)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的規(guī)劃期限不同，部門管理難以形成合力等問題可能影響規(guī)劃的具體落實(shí)。

表1 白馬湖功能片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能定位及規(guī)劃指標(biāo)調(diào)整Tab.1 Function and planning index adjustment of townships in Baima Lake functional area

5 討論

中國土地利用總體規(guī)劃采用完全自上而下的管理方式，強(qiáng)化了（同級）地區(qū)間的土地發(fā)展權(quán)競爭，導(dǎo)致地區(qū)間土地利用分工和協(xié)作不足。引入?yún)f(xié)作式規(guī)劃理論對于完善中國土地利用總體規(guī)劃管理體系，促進(jìn)在自然經(jīng)濟(jì)上緊密聯(lián)系的（同級）地區(qū)之間加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)功能具有重要意義。根據(jù)中國實(shí)際，應(yīng)首先推進(jìn)政府間協(xié)作，再逐步推動更深層次的公民、公眾協(xié)作。但是，即便是在政府層面，協(xié)作式規(guī)劃理論的應(yīng)用也面臨許多障礙。首先，地方政府長期習(xí)慣于各自為主的發(fā)展及規(guī)劃模式，在以GDP為地方政績考核主要指標(biāo)的情況下，沒有地區(qū)會輕易犧牲自身經(jīng)濟(jì)利益接受協(xié)作式規(guī)劃來加強(qiáng)區(qū)域間的協(xié)商和溝通。其次，即便地方政府間進(jìn)行了協(xié)作，其質(zhì)量和深度短期內(nèi)可能也難以顯著提升。在規(guī)劃的操作和實(shí)施階段，協(xié)作式規(guī)劃面臨著耗時費(fèi)力、效率低、最終的規(guī)劃共識難以形成等難題，弱勢群體、弱勢地區(qū)的利益和需求可能難以得到實(shí)質(zhì)性保護(hù)[27]。

主體功能區(qū)規(guī)劃的引入為推動協(xié)作式土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展創(chuàng)造了重要的歷史機(jī)遇。主體功能區(qū)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃都屬于資源約束型規(guī)劃，都旨在通過強(qiáng)化規(guī)劃管控使其真正落地達(dá)到資源保護(hù)、優(yōu)化布局和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的目的。主體功能區(qū)規(guī)劃讓土地規(guī)劃在功能片區(qū)內(nèi)得以開展和實(shí)施，有利于利益沖突、規(guī)劃矛盾的緩解。加快主體功能區(qū)規(guī)劃融入土地利用規(guī)劃管理，對于完善中國國土空間規(guī)劃體系，提升土地利用總體規(guī)劃管理效率具有重要意義。由于缺乏地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和利益共享制度，主體功能區(qū)下的協(xié)作規(guī)劃過程制度化存在諸多困難，縣區(qū)層面主動配合市級規(guī)劃的積極性不足，且現(xiàn)階段的功能分區(qū)大多只到市級層面，縣區(qū)鄉(xiāng)級層面開展的相關(guān)實(shí)踐較少，不成規(guī)模。規(guī)劃層級越低越有利于規(guī)劃的實(shí)施和落地，主體功能區(qū)下的土地利用規(guī)劃在未來能夠真正的落實(shí)還需要縣區(qū)鄉(xiāng)級層面的理論探討和研究并在實(shí)踐中付諸實(shí)施。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Research on Collaborative Land Use Planning Management Mechanism from the Perspective of Main Functional Areas

LI Zhi-gang1, JIANG Hai1, CHEN Hai-yang2
（1. China Centre for Land Policy Research, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Bureau of Land and Resources of Huai’an, Huai’an 223001, China）

The purpose of this paper is to explore the application of the concept of collaborative planning regarding land use planning to improve the management mechanism, based on the main functional area planning management and given the context of difficulties land use planning faced. Methods employed are literature analysis, comparative analysis and case study. The results indicate that 1）the theoretical basis of cooperative planning is communication rationality. Cooperative planning advocate the diversification of participating subjects, the democratization of communication process, the orientation of public interest, the changing of planners’ roles, and the consensus-orientated planning works. 2）The main functional area planning provides an important opportunity for the introduction of collaborative planning methods e.g., regional differentiated position and stagger competition to mitigate the conflicts of the general land use planning. It is concluded that 1）the leading role of land function area planning in the planning status and regional coordination that natural and economic are closely linked in the planning process should be strengthened. 2）Measures should be come up with for the purpose of offsetting the drawbacks thatplanning is only in accordance with administrative divisions, and to enhance the level of division of labor and cooperation in land development among regions as well as to make full use of the general land use planning’s optimization function.

land planning; main functional areas; land use planning; collaborative planning; mechanism innovation

F301.23

A

1001-8158（2016）12-0010-08

10.11994/zgtdkx.20161217.013250

2016-09-22；

2016-12-09

2015年度江蘇省國土資源科技項(xiàng)目（201501）。

李志剛（1993-），男，安徽馬鞍山人，碩士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋匾?guī)劃與管理。E-mail: 2015109060@njau.edu.cn

姜海（1978-），男，四川峨眉人，博士，教授。主要研究方向?yàn)橥恋亟?jīng)濟(jì)與政策、土地規(guī)劃管理等。E-mail: jianghai@njau.edu.cn