論網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管地域管轄權(quán)的確定

吳義和

[摘要]當(dāng)下為適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)交易的虛擬性、廣域性、即時(shí)性等帶來的挑戰(zhàn)，各地市場(chǎng)監(jiān)管部門都在不斷創(chuàng)新對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易中存在的違法行為的監(jiān)管模式，創(chuàng)新之中存在各種爭(zhēng)論，其中尤為突出的一點(diǎn)就是對(duì)網(wǎng)絡(luò)異地交易違法行為管轄權(quán)的確定問題。文章對(duì)目前網(wǎng)絡(luò)交易領(lǐng)域和傳統(tǒng)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)`法行為管轄權(quán)確定的依據(jù)及其實(shí)踐進(jìn)行了分析，并結(jié)合事物的發(fā)展規(guī)律、行政執(zhí)法高效及維持社會(huì)秩序的本質(zhì)要求，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)管轄權(quán)確定的相關(guān)理論進(jìn)行創(chuàng)新和對(duì)相應(yīng)的配套措施進(jìn)行完善，使其能夠解決網(wǎng)絡(luò)交易中違法行為管轄權(quán)難以確定的難題。

[關(guān)鍵詞]行政地域管轄權(quán)；網(wǎng)絡(luò)交易；經(jīng)營(yíng)者住所地；違法行為發(fā)生地

如今，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)業(yè)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。然而電子商務(wù)欣欣向榮發(fā)展的背后卻是眾多網(wǎng)絡(luò)交易違法案件的產(chǎn)生，而對(duì)這些違法行為的管轄又有別于行政機(jī)關(guān)在傳統(tǒng)商業(yè)模式的管轄。其中尤為突出的點(diǎn)就是對(duì)網(wǎng)絡(luò)異地交易違法案件管轄權(quán)如何確定的問題。行政法學(xué)中將行政管轄權(quán)定義為行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所做的權(quán)限劃分。這種權(quán)限劃分主要發(fā)生在縱向的同性質(zhì)行政主體之間和橫向的不同性質(zhì)行政主體之間。這種管轄權(quán)分配方式天生的缺陷在于其所要進(jìn)行劃分的對(duì)象界限模糊，存在交叉的可能，因此實(shí)踐中極易產(chǎn)生部門管轄沖突和地域管轄沖突的問題。對(duì)于縱向同性質(zhì)不同行政機(jī)關(guān)管轄權(quán)的劃分問題，由于我國(guó)目前進(jìn)行的大部制改革將同一地區(qū)的幾個(gè)部門整合為一個(gè)統(tǒng)一的部門，使其在形式上得以解決。而在地域管轄沖突中，由于現(xiàn)行法規(guī)確定地域管轄權(quán)的依據(jù)存在多樣性，地域管轄權(quán)的確定處于不確定的狀態(tài)。而網(wǎng)絡(luò)交易違法行為的跨地域性較傳統(tǒng)實(shí)體交易則更加突出。因此，確定網(wǎng)絡(luò)交易違法行為地域管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管部門行政職能的有效行使至關(guān)重要。

一、現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易違法行為管轄權(quán)的規(guī)定

現(xiàn)行的《網(wǎng)絡(luò)商品交易管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“交易辦法”）的第四十條第款規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)違法行為由發(fā)生違法行為的經(jīng)營(yíng)者住所所在地縣級(jí)以上工商行政管理部門管轄。對(duì)于其中通過第三方交易平臺(tái)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者，其違法行為由第三方交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所所在地縣級(jí)以上工商行政管理部門管轄?！睆脑摽钜?guī)定可以看出現(xiàn)行網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管模式中有關(guān)地域管轄權(quán)確定的主要依據(jù)有兩種第種是由自設(shè)網(wǎng)站進(jìn)行經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者住所所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄；另一種是由經(jīng)營(yíng)者依托的第三方交易平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)者住所所在地的市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄。而這兩種依據(jù)在確定網(wǎng)絡(luò)交易違法行為的管轄權(quán)時(shí)都存在定的問題，下面分別做出評(píng)論。

1.根據(jù)自設(shè)網(wǎng)店的經(jīng)營(yíng)者的住所地的地域管轄權(quán)

目前對(duì)這類通過注冊(cè)獨(dú)立的域名建設(shè)網(wǎng)站，并將自己的產(chǎn)品和服務(wù)的信息直接在該網(wǎng)站上進(jìn)行展示的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者，國(guó)家并未要求其進(jìn)行強(qiáng)制工商登記，部分地區(qū)也僅開展了網(wǎng)店亮照試點(diǎn)工作。因此也就在實(shí)踐中出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)者的住所地和實(shí)際經(jīng)營(yíng)地相分離、甚至經(jīng)營(yíng)者由于規(guī)模較小而無固定或獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的情況。這對(duì)行政監(jiān)管產(chǎn)生很大阻礙。

2.依托平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所地的地域管轄權(quán)

對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所所在地的確認(rèn)，可以根據(jù)其在我國(guó)的工商登記來確定，且目前國(guó)內(nèi)的電商平臺(tái)為數(shù)不多，故其認(rèn)定并非難事。司題在于現(xiàn)有的第三方平臺(tái)上的經(jīng)營(yíng)者數(shù)以百萬計(jì)，若將通過平臺(tái)進(jìn)行交易的網(wǎng)絡(luò)違法案件全部交由平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者所在地的市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行管理，勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)兩方面的問題：首先會(huì)使平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所所在地的市場(chǎng)監(jiān)管部門的工作量劇增，而且這還將影響該地區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門的組織體系和人員編制。而一旦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)住所進(jìn)行了合法變更，該地區(qū)原有的市場(chǎng)監(jiān)管部門的組織體系和人員編制將會(huì)產(chǎn)生很大的變化，而這種變化不僅會(huì)造成原有資源的浪費(fèi)和人才的流失，也會(huì)給市場(chǎng)管理帶來不穩(wěn)定因素，這種狀況是任何一個(gè)政府部門都有不能承受的。其次，還會(huì)產(chǎn)生移送管轄和協(xié)同管轄的問題。而現(xiàn)行的網(wǎng)絡(luò)交易違法案件的移送管轄制度繁瑣，難以應(yīng)付大量的網(wǎng)絡(luò)交易違法案件。

二、傳統(tǒng)行政地域管轄權(quán)確定的主要依據(jù)

我國(guó)的《行政處罰法》第20條、《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定》第4條均規(guī)定行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上相關(guān)機(jī)關(guān)管轄，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。可見傳統(tǒng)行政地域管轄權(quán)主要是以違法行為發(fā)生地作為確定依據(jù)的。究其原因，不外平三個(gè)方面：一是從行政效率來講，違法行為發(fā)生地的范圍較廣，不僅包括違法行為的實(shí)施地也包括危害結(jié)果的發(fā)生地，無論違法行為人在其實(shí)施違法行為的哪個(gè)階段被發(fā)現(xiàn)，都可以立即依法就地給予行政處罰，這有利于行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效地打擊行政違法行為，二是從執(zhí)法成本來說，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)對(duì)違法事實(shí)進(jìn)行偵查，不僅便于調(diào)查、取證，還能有效地節(jié)省執(zhí)法機(jī)關(guān)的人力、物力，提高工作效率；三是從行政機(jī)關(guān)履行職能來說，地方人民政府管理本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)生活、公共事務(wù)，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的行政違法活動(dòng)進(jìn)行管轄，是其應(yīng)有的職權(quán)和責(zé)任。除此之外，屬地管轄原則還有利于平衡和明確各個(gè)行政機(jī)關(guān)在行政處罰權(quán)上的分工和權(quán)限，防止行政主體之間因管轄權(quán)不明相互推脫或者越俎代庖。雖然法律確定了以違法行為發(fā)生地作為確定地域管轄權(quán)的原則，但是理論上對(duì)其含義曾存在廣義與狹義之爭(zhēng)。廣義說認(rèn)為“違法行為發(fā)生地”包括實(shí)施違法行為的各個(gè)階段所經(jīng)過的空間，而狹義說認(rèn)為其僅指違法行為實(shí)施地。為了解決這兩種爭(zhēng)議，全國(guó)人大法工委在對(duì)行政法進(jìn)行釋義的同時(shí)還特別對(duì)“違法行為發(fā)生地”作了廣義上的理解。其目的有二，是為了使行為人在實(shí)施違法行為的各個(gè)階段都可以被當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)，從而及時(shí)的依法給予行政處罰和教育；二是由行為著手地、經(jīng)過地、實(shí)施地和危害結(jié)果發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為進(jìn)行及時(shí)有效的管轄可以降低或終止其對(duì)相關(guān)法益的影響和對(duì)社會(huì)生活秩序的破壞，從而實(shí)現(xiàn)行政法維護(hù)社會(huì)秩序的核心價(jià)值。綜上，傳統(tǒng)行政地域管轄權(quán)確定的主要依據(jù)是廣義上的違法行為發(fā)生地。

三、傳統(tǒng)行政管轄權(quán)的確定依據(jù)難以在網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管中適用

1.傳統(tǒng)地域管轄權(quán)的確定依據(jù)自身存在不足

若對(duì)違法行為發(fā)生地做廣義的理解，則違法行為的著手地、經(jīng)過地、實(shí)施地和危害結(jié)果發(fā)生地將都被視為違法行為的發(fā)生地，對(duì)應(yīng)的這些地方的市場(chǎng)監(jiān)管部門理論上都擁有了管轄權(quán)。雖然實(shí)踐中鑒于違法行為的經(jīng)過地既不是實(shí)施違法行為主體的生產(chǎn)場(chǎng)所、主要生產(chǎn)設(shè)施和其他的有價(jià)值的生產(chǎn)資料的所在地，也不是受違法行為導(dǎo)致的危害結(jié)果的直接承受地，所以由經(jīng)過地的行政機(jī)關(guān)辦理案件，將很難查清違法主體進(jìn)行違法生產(chǎn)的詳細(xì)情況，也很難掌握危害結(jié)果發(fā)生地的受害方使用涉案違法產(chǎn)品的實(shí)際狀況和造成危害后果的嚴(yán)重程度，后續(xù)的行政處罰也很可能難以執(zhí)行，從而一般不認(rèn)為違法行為的經(jīng)過地具有管轄權(quán)。但是對(duì)于違法行為的著手地、實(shí)施地及危害結(jié)果發(fā)生地而言，其地域內(nèi)的行政管理秩序、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境和生命財(cái)產(chǎn)安全都直接遭到了違法行為的破壞，且當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)監(jiān)管部門在及時(shí)制止違法行為和處罰教育實(shí)施違法行為的主體具有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，對(duì)快速恢復(fù)受破壞的秩序和環(huán)境發(fā)揮著不可替代的作用，故這三地的市場(chǎng)監(jiān)管部門都應(yīng)當(dāng)享有管轄權(quán)。如此，對(duì)同一違法行為的管轄主體并不唯一，管轄權(quán)沖突依然存在。

2.網(wǎng)絡(luò)交易中有關(guān)違法行為的著手地、實(shí)施地及危害結(jié)果發(fā)生地等確定困難

網(wǎng)絡(luò)交易中涉及的違法經(jīng)營(yíng)行為的著手地、實(shí)施地在理論上就存在五個(gè)空間節(jié)點(diǎn)實(shí)施網(wǎng)上違法經(jīng)營(yíng)行為時(shí)使用的計(jì)算機(jī)終端設(shè)備所在地，受到侵害且伴隨交易行為發(fā)生的計(jì)算機(jī)終端設(shè)備所在地；網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器所在地；所售貨品的倉庫、店鋪以及當(dāng)事人的經(jīng)營(yíng)注冊(cè)地等當(dāng)事人從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)際地址；及與違法經(jīng)營(yíng)行為存在 定聯(lián)系但無交易行為伴隨發(fā)生的計(jì)算機(jī)終端設(shè)備所在地。而對(duì)于這幾個(gè)節(jié)點(diǎn)的確定并不簡(jiǎn)單：首先，服務(wù)器所在地因存在經(jīng)營(yíng)者自己獨(dú)立搭建服務(wù)器建站，或租用第三方服務(wù)器經(jīng)營(yíng)的多種情況而不確定，甚至出現(xiàn)服務(wù)器設(shè)置在境外的情況；其次，很多企業(yè)以個(gè)人身份進(jìn)行ICP備案申請(qǐng)，這類網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)者可能來自全國(guó)各地，而經(jīng)營(yíng)者所在地與戶籍所在地常存在分離的情形，因此難以確定其經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所所在地的真實(shí)情況；再次，般中小規(guī)模的網(wǎng)商沒有獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所；最后，實(shí)際倉庫或發(fā)貨地可能分散在不同的地方。除此之外，網(wǎng)絡(luò)交易違法行為的危害結(jié)果發(fā)生地可能出現(xiàn)在任何地方，如在網(wǎng)頁中刊登虛假?gòu)V告，其危害結(jié)果就可以是任何訪問該網(wǎng)頁且依此產(chǎn)生了信賴?yán)娴南M(fèi)者所在地。

四、網(wǎng)絡(luò)交易違法行為監(jiān)管中地域管轄權(quán)的完善筆者提出以下建議

1.完善網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)主體信息的全面核實(shí)工作

《交易辦法》第七條僅規(guī)定了從事網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)依法辦理工商登記。而對(duì)于通過第三方交易平臺(tái)的實(shí)施經(jīng)營(yíng)行為的自然人采取的是自愿登記制度，其只需要向平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者提供些身份信息。且該法第二十三條僅規(guī)定了交易平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的身份信息進(jìn)行核實(shí)，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所等確定經(jīng)營(yíng)者實(shí)際地理位置的信息卻沒有強(qiáng)制要求，從而無法確定經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)，自然也就會(huì)對(duì)違法行為發(fā)生地的認(rèn)定產(chǎn)生影響。因此，筆者認(rèn)為，當(dāng)下市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)盡快完成對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)主體信息的全面核實(shí)工作，明確網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的實(shí)際地址。如此才能更好地確定違法行為發(fā)生地，明定管轄權(quán)。

2.發(fā)揮法律在規(guī)定管轄權(quán)方面的統(tǒng)作用

傳統(tǒng)市場(chǎng)交易監(jiān)管中在出現(xiàn)地域管轄權(quán)沖突的情況時(shí)，出于行政效率、行政成本及一事不再罰的考慮，法律往往規(guī)定由最先立案的監(jiān)管機(jī)關(guān)行使管轄權(quán)。如《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第九條就規(guī)定對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，兩個(gè)以上工商行政管理機(jī)關(guān)都有管轄權(quán)的，由最先立案的工商行政管理機(jī)關(guān)管轄。而在網(wǎng)絡(luò)案件中最先立案的行政機(jī)關(guān)并不一定具有最優(yōu)管轄權(quán)。因此現(xiàn)有的法律應(yīng)該改變這種單一的管轄權(quán)爭(zhēng)議解決方式，結(jié)合網(wǎng)絡(luò)交易違法案件的特征，創(chuàng)設(shè)一種適應(yīng)多重管轄的制度，以指導(dǎo)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐。

3.完善移送管轄制度

針對(duì)網(wǎng)絡(luò)案件的移送管轄和協(xié)同管轄，2011年國(guó)家工商行政管理總局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)跨省網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)違法行為查處工作的意見》，該意見對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者與平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者屬于不同省份（自治區(qū)、直轄市）時(shí)發(fā)生的網(wǎng)絡(luò)商品交易違法行為進(jìn)行移送管轄和協(xié)同管轄做了程序上的規(guī)定。一方面認(rèn)為案件需要移送或協(xié)同管轄的工商行政管理機(jī)關(guān)不僅要向受移送機(jī)關(guān)提供違法經(jīng)營(yíng)主體的情況、網(wǎng)絡(luò)載體情況、主要違法情況、主要違法行為和其他需要協(xié)查的事項(xiàng)，還需要將移送行為報(bào)上級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行備案，另一方面受理移送管轄或被要求協(xié)同管轄的工商行政管理機(jī)關(guān)在對(duì)涉及的違法案件進(jìn)行查處過后還要向原機(jī)關(guān)通報(bào)。這樣一來一回不僅增加了許多不必要的程序，還耽誤了對(duì)違法交易行為的查處。此外，一般情況下，案件的移送由辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)操作，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，由辦案機(jī)構(gòu)以辦案機(jī)關(guān)的名義，向相關(guān)行政機(jī)關(guān)發(fā)出案件移送函，隨案附上已經(jīng)取得的相關(guān)材料。而網(wǎng)絡(luò)案件由于交易的在線性、虛擬性，移送哪些材料并不確定。因此若要將現(xiàn)有的地域管轄權(quán)的確定依據(jù)用于網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管之中，現(xiàn)有的移送管轄和協(xié)同管轄必須簡(jiǎn)化程序，減少重復(fù)工作，同時(shí)對(duì)移送資料的具體方面、形式做出明確規(guī)定。

4.完善網(wǎng)絡(luò)交易主體信息等執(zhí)法資源的共享機(jī)制

為逐步解決網(wǎng)絡(luò)交易的廣域性與行政管轄地域性之間的矛盾，國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)監(jiān)管出現(xiàn)了地區(qū)間聯(lián)動(dòng)監(jiān)管的模式。典型的如蘇浙滬三地簽署了《蘇浙滬工商行政管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)行為監(jiān)管協(xié)作機(jī)制》。這類監(jiān)管模式更多體現(xiàn)的是一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部資源的整合，而筆者想要建議的是市場(chǎng)監(jiān)管部門在加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)合監(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)重視第三方交易平臺(tái)與監(jiān)管部門在規(guī)范網(wǎng)絡(luò)交易秩序方面的合作。主要是考慮到我國(guó)目前的網(wǎng)絡(luò)交易的經(jīng)營(yíng)主體主要集中在第三方交易平臺(tái)上，且國(guó)內(nèi)的第三方交易平臺(tái)的規(guī)模般較大、實(shí)力較強(qiáng)，對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的管理具有天然上的優(yōu)勢(shì)。因此，若能使第三方平臺(tái)所掌握的信息與各地的市場(chǎng)監(jiān)管部門進(jìn)行無縫對(duì)接，將能夠簡(jiǎn)化移送管轄的程序、甚至能避免移送管轄的發(fā)生，還可以直接確定經(jīng)營(yíng)者的實(shí)際位置，在地域管轄權(quán)的確定上處于至關(guān)重要的地位。

五、結(jié)語

地域管轄權(quán)的確定問題一直是市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的難點(diǎn)與熱點(diǎn)，網(wǎng)絡(luò)交易的出現(xiàn)與發(fā)展更是放大了這一問題，筆者在本文中也僅僅是簡(jiǎn)單地分析了這一問題和提出了解決這一難題的幾點(diǎn)思路，至于如何更好地繼往開來，使傳統(tǒng)管轄權(quán)的確定方式適應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易的監(jiān)管，任重而道遠(yuǎn)。