農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)規(guī)則探究

摘 要：當(dāng)前農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)進展不太理想。一些部門規(guī)章和地方規(guī)范性文件盡管制定了“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的規(guī)則，但是尚存對農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)利屬性認(rèn)識不同、對“實際使用情況”缺乏具體構(gòu)成要件的規(guī)定等制度困境?；诳尚行耘c必要性的論證，走出“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”之制度困境的出路是：借助取得時效制度完善農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)的確權(quán)規(guī)則。

關(guān)鍵詞：國有農(nóng)場 國有農(nóng)用地使用權(quán) 取得時效

中圖分類號：DF521 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8330（2016）02-0017-10

當(dāng)前學(xué)界研究成果主要集中于農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)的確權(quán)，對全國34個墾區(qū)1779個國有農(nóng)場的國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)卻關(guān)注極少。盡管自2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》出臺后，各墾區(qū)積極開展了以國有農(nóng)場為土地使用權(quán)人的確權(quán)、登記、頒證工作，并取得了一些成績，但是諸多墾區(qū)的確權(quán)進展仍不太理想。就全國農(nóng)墾而言，“截至2010年6月底，全國農(nóng)墾土地確權(quán)面積344億畝，確權(quán)率637%；發(fā)證面積254億畝，發(fā)證率47%；特別是還有2400多萬畝糾紛爭議地。由于隸屬關(guān)系多變或管理方面的問題，部分農(nóng)場至今無法提供完整的土地權(quán)源資料，全國農(nóng)墾權(quán)屬不清的土地面積達(dá)111萬多畝，占農(nóng)墾土地總面積的2%。另外，有426個農(nóng)場尚未開展確權(quán)發(fā)證工作”。 ①

就海南農(nóng)墾而言，自2003年開展土地確權(quán)以來，截至2011年底，尚有確權(quán)未發(fā)證84萬畝，權(quán)屬爭議土地6354萬畝。隨著已經(jīng)開始但尚未完成的農(nóng)場確權(quán)工作的繼續(xù)推進，以及尚未開展確權(quán)工作的農(nóng)場逐漸開始確權(quán)，全國農(nóng)墾糾紛爭議地和權(quán)屬不清的土地面積都有可能繼續(xù)攀升。一些部門規(guī)章和地方規(guī)范性文件盡管制定了確權(quán)的具體實施細(xì)則，但是其中“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的規(guī)定，卻面臨一定程度的制度困境，需要將“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”之規(guī)則納入取得時效制度框架內(nèi)，探究農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)時效取得的可行性、必要性及其相應(yīng)的制度構(gòu)建，以促進農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)的確權(quán)頒證。

一、“根據(jù)使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”之規(guī)則的考察

（一）所有權(quán)明確，確定使用權(quán)歸屬的規(guī)則

立法表現(xiàn)有三：一是2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》第1條第2款規(guī)定：“1962年‘四固定后至1982年《國家建設(shè)征用土地條例》發(fā)布前，對國有農(nóng)場和周邊農(nóng)民集體相互越界使用至今的土地，由各地按照國家及有關(guān)主管部門的政策規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況處理。各省、自治區(qū)、直轄市制定了相關(guān)規(guī)定的，可從其規(guī)定?！倍?999年《海南省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》第8條第1款和第2款規(guī)定：“《國家建設(shè)征用土地條例》實施以前，國家機關(guān)、國有企業(yè)事業(yè)單位、社會團體、集體經(jīng)濟組織、部隊使用至今的國有土地，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者?！洞彐?zhèn)條例》實施前，個人使用至今的國有土地，其土地使用權(quán)屬于現(xiàn)使用者。”三是2005年《海南省國土環(huán)境資源廳、海南省農(nóng)墾總局關(guān)于場社土地權(quán)屬糾紛調(diào)處若干問題的處理意見》第1條規(guī)定：“對于農(nóng)民集體使用農(nóng)場批準(zhǔn)規(guī)劃范圍的土地，農(nóng)民集體主張是在1982年5月14日以前開始使用，而農(nóng)場主張是在1982年5月14日后開始使用的糾紛案件，可依據(jù)1982年5月14日以后最接近該時點的航片進行判讀確認(rèn)。如能判讀確認(rèn)土地已于航片拍攝時被農(nóng)民集體使用，則確權(quán)發(fā)證給農(nóng)民集體；如能判讀確認(rèn)土地未被使用，則確權(quán)發(fā)證給農(nóng)場?！?/p>

三個規(guī)范性文件的共同點是：（1）均是“根據(jù)實際使用情況”確定占有他人土地之使用權(quán)的歸屬，即土地所有權(quán)主體不存在爭議；（2）均規(guī)定了兩個構(gòu)成要件——占有、持續(xù)經(jīng)過一定年限（如“使用至今”）。主要差異在于：第一個文件沒有明確土地使用權(quán)歸屬的具體處理辦法，僅僅轉(zhuǎn)致“按照國家及有關(guān)主管部門的政策”或“省、自治區(qū)、直轄市相關(guān)規(guī)定”處理；而后兩個文件則明確規(guī)定了具體的法律效果——取得相應(yīng)的國有土地使用權(quán)。

（二）所有權(quán)未明，確定使用權(quán)歸屬的規(guī)則

立法表現(xiàn)有二：一是2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》第1條第6款規(guī)定：“對國有農(nóng)場和農(nóng)民集體現(xiàn)使用的有爭議的土地，因土地權(quán)屬資料不清，無法查證土地權(quán)屬來源的，根據(jù)實際使用情況，并經(jīng)雙方協(xié)商一致后，確認(rèn)各自的國有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)。協(xié)商不成的，由縣級以上人民政府處理?！倍?001年《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》第1條第6款規(guī)定：“國有農(nóng)場與周邊農(nóng)民集體、其他單位現(xiàn)使用的土地有爭議，無法查證土地權(quán)屬來源歸屬或不能依法證明爭議的土地屬于集體所有，且又協(xié)商不成的，爭議土地按規(guī)定屬于國家所有，使用權(quán)可根據(jù)實際使用狀況確定?！?img alt="" src="https://cimg.fx361.com/images/2017/03/19/bffx201602bffx20160202-1-l.jpg" style="">

顯然，兩個規(guī)范性文件的共同點在于：（1）都涉及土地所有權(quán)歸屬不明，且無法查明是屬于農(nóng)民集體所有還是屬于國家所有；（2）都有“根據(jù)實際使用情況”確定土地權(quán)屬的規(guī)定。不同點在于處理規(guī)則與法律效果的表述不同：前一個文件沒有明確農(nóng)場與農(nóng)民集體協(xié)商不成時，人民政府的具體處理規(guī)則；只是明確了協(xié)商一致時的法律效果，即根據(jù)實際使用情況，確認(rèn)“各自的國有土地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)”——國有農(nóng)場使用的，所有權(quán)歸國家，使用權(quán)歸國有農(nóng)場；農(nóng)民集體使用的，所有權(quán)和使用權(quán)歸農(nóng)民集體。實際上，2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》第1條第6款隱含著“通過確定使用權(quán)主體來確定所有權(quán)主體”的意思。后一個文件則相反，沒有明確農(nóng)場與周邊農(nóng)民集體等單位協(xié)商一致時的法律效果，卻明確了“無法查證土地權(quán)屬來源歸屬或不能依法證明爭議的土地屬于集體所有，且又協(xié)商不成”時的處理規(guī)則，即直接將土地所有權(quán)確定給國家，使用權(quán)再根據(jù)實際使用情況確認(rèn)歸屬——國有農(nóng)場使用的，使用權(quán)歸國有農(nóng)場，否則歸農(nóng)民集體。由此可見，2001年《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》第1條第6款采取了先確定所有權(quán)主體再確定使用權(quán)歸屬的規(guī)則；尤其是在土地所有權(quán)主體的確定規(guī)則上，上述國務(wù)院部門規(guī)章與地方政府規(guī)章的規(guī)定存在明顯差異。

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)國有荒地，確定使用權(quán)歸屬的規(guī)則

《土地管理法》第40條規(guī)定：“開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用?！钡俏唇?jīng)批準(zhǔn)開發(fā)國有荒地使用權(quán)的歸屬，如何確定？可以列舉兩個地方規(guī)范性文件中規(guī)定的處理規(guī)則：一是1999年《海南省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》第8條第1款和第3款規(guī)定：“《中華人民共和國土地管理法》實施以前，單位和個人未經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)國有荒山荒地用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的，依法確定其國有土地使用權(quán)?！倍?001年《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》第1條第4款規(guī)定：“1987年《土地管理法》實施前國有農(nóng)場開發(fā)未確定使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)且使用至今的，土地使用權(quán)可以確定給國有農(nóng)場?！庇纱丝梢?，兩個地方規(guī)范性文件均采用了“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的思路，只是規(guī)定的適用范圍和適用要件存在差異。

二、“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的制度困境

綜合“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的法律規(guī)范，特別是相關(guān)規(guī)范性文件之間的比較，可以發(fā)現(xiàn)尚存下述制度困境。

（一）對農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)利屬性認(rèn)識不同

國有農(nóng)用地使用權(quán)是所有權(quán)的派生權(quán)利。如果國有農(nóng)用地使用權(quán)并非獨立的他物權(quán)即僅為所有權(quán)一項權(quán)能，那么2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》第1條第6款通過確定使用權(quán)享有主體來辨識所有權(quán)主體尚且能說得通。但是，如果國有農(nóng)用地使用權(quán)為獨立他物權(quán)，那么國有農(nóng)用地使用權(quán)的享有主體與所有權(quán)主體自然應(yīng)當(dāng)不一致，顯然不能再通過確定使用權(quán)主體來確定所有權(quán)主體，即應(yīng)分別確定所有權(quán)與使用權(quán)的權(quán)利歸屬。由是觀之，隱含著“通過確定使用權(quán)主體來確定所有權(quán)主體”的2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》第1條第6款，與“明確先確定所有權(quán)主體再確定使用權(quán)歸屬”的2001年《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》第1條第6款之間的差異，實際上反映了兩個規(guī)范性文件對國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)利屬性的不同認(rèn)識或相互矛盾——前者將其視為未獨立于所有權(quán)的一項權(quán)能，后者則視為獨立于所有權(quán)的一項他物權(quán)。

（二）對“實際使用情況”缺乏具體構(gòu)成要件的規(guī)定

上述規(guī)范性文件有的涉及到了持續(xù)占有的規(guī)定，但是所規(guī)定的持續(xù)占有的期限長短不一：就“所有權(quán)明確，確定使用權(quán)歸屬”的三個規(guī)范性文件持續(xù)經(jīng)過的年限（整年）而言，從1982年5月14日《國家建設(shè)征用土地條例》發(fā)布（或?qū)嵤┲辽鲜鋈齻€規(guī)范性文件頒布（生效）時止，分別為18年、17年、23年。而且，前述“所有權(quán)未明，確定使用權(quán)歸屬”的《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》第1條第6款和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》第1條第6款均僅僅規(guī)定“使用權(quán)根據(jù)實際使用狀況確定”，甚至連占有的持續(xù)期限都沒有規(guī)定。如此模糊的法律規(guī)則，不僅不利于爭議當(dāng)事人協(xié)商解決糾紛，而且還會導(dǎo)致政府部門在解決糾紛時難以操作或者隨意性很大，從而影響政府解決方案的說服力和執(zhí)行力。

三、以取得時效完善使用權(quán)確權(quán)規(guī)則的可行性

“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的制度規(guī)范，無論是從其適用對象還是以持續(xù)占有為要件，乃至發(fā)生取得土地使用權(quán)的法律效果看，均類似于域外取得時效制度。取得時效，通常是指自主占有、和平占有、公然占有他人財產(chǎn)經(jīng)過法定期間，即可取得相應(yīng)財產(chǎn)權(quán)的一項法律制度。我國尚未正式確立取得時效制度，也許正是因為如此，才導(dǎo)致“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的規(guī)范性文件，沒有對“實際使用情況”的構(gòu)成要件作出統(tǒng)一、全面的規(guī)定。由是觀之，解決“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”之規(guī)則所引發(fā)的制度困境，應(yīng)當(dāng)完善取得時效制度。

有學(xué)者指出，“公有制國家之土地政策乃是取得時效發(fā)揮效用的最大障礙。我國屬于公有制國家，所有制形式?jīng)Q定了土地所有權(quán)不能夠進入市場。在不動產(chǎn)領(lǐng)域，該種權(quán)利首先被剝離出取得時效的范疇。對于國有土地使用權(quán)，劃撥所取得的土地使用權(quán)一般不能成為取得時效的客體?！瘪R栩生：《取得時效未來論：價值與實證》，載《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2005年第1期。 顯然，盡管“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的部門規(guī)章與政府規(guī)章的規(guī)定，符合取得時效的實質(zhì)精神，具有取得時效構(gòu)成的部分要件，而且在農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)確權(quán)中已經(jīng)發(fā)揮一定作用，但是在學(xué)界，國有財產(chǎn)能否適用取得時效仍然不無爭議。因此，尚需予以辯解并澄清。

國有財產(chǎn)有公用公物、經(jīng)營性國有財產(chǎn)、資源性國有財產(chǎn)之分?！肮霉锵抵赣蓢一蚬矆F體等行政主體，直接供公共目的使用之物而言，如將之供行政主體自己使用者，為公有公用物，如將之供公眾使用者，為公有公共用物。公物能否為取得時效之客體，有否定說、限制肯定說、默示公用廢止說、肯定說等不同見解?！敝x在全：《民法物權(quán)論》（上冊），中國政法大學(xué)出版社2011年版，第150—151頁。 《法國民法典》第2226條規(guī)定，對于不屬于商業(yè)范圍的物，不適用時效的規(guī)定；《瑞士民法典》第664條規(guī)定，取得時效的客體必須不是無主土地或公共物；我國臺灣地區(qū)“民法典”亦規(guī)定，無權(quán)利能力之物，例如不融通物，公共物及不得為私有之物（臺灣地區(qū)“民法典”第11條、第14條），不適用取得時效。喻文莉：《取得時效之客體研究》，載《法律科學(xué)》2003年第2期。 顯然，基于公共利益，公用公物不適用取得時效為宜；當(dāng)然，公用用途明確廢止后，應(yīng)有適用取得時效之余地。

國有農(nóng)用地主要用于農(nóng)業(yè)耕作、養(yǎng)殖等，使用時具有排他性，明顯不同于也不應(yīng)屬于公用公物——可列為經(jīng)營性或資源性國有財產(chǎn)。故溫世揚教授主張，“對于國有財產(chǎn)（例如國有企業(yè)的財產(chǎn)），我們不妨承認(rèn)之，以發(fā)揮取得時效的功能，使國有財產(chǎn)與一般私人財產(chǎn)同其待遇，以維護社會公平。對公有物，因有一定之主管，也應(yīng)適用取得時效?！睖厥罁P、廖煥國：《取得時效立法研究》，載《法學(xué)研究》2002年第2期。 謝在全先生也認(rèn)為，“公有土地如非屬公用者除為不得私有之土地，例如，‘土地法第14條所列者外，亦得為取得時效之客體?！鼻耙?。 盡管國有農(nóng)用地所有權(quán)不能私有，但是國有農(nóng)用地使用權(quán)存在農(nóng)民集體享有的可能性——確權(quán)中將權(quán)屬存在爭議的農(nóng)墾土地劃歸農(nóng)民集體或者肯定農(nóng)民集體擁有使用權(quán)的事實即為明證。況且，在諸多地方將國有農(nóng)用地使用權(quán)作價出資或出讓給企業(yè)經(jīng)營的背景下，國有農(nóng)用地使用權(quán)亦可成為企業(yè)財產(chǎn)。因此，無論是基于前述涉及取得時效之規(guī)章的實踐還是基于學(xué)者的理論觀點，農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)均可適用取得時效。

更為重要的是，隨著國有農(nóng)場政企分開、政社分離以及公司化改造的推進發(fā)展，國有農(nóng)用地所有權(quán)與使用權(quán)的分離已經(jīng)日益深入，不應(yīng)再將農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)簡單地視為國有農(nóng)用地所有權(quán)的一項權(quán)能。而且，基于農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)能與用益物權(quán)權(quán)能的契合性、農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)收回（征收）獲取之土地補償費的補償客體應(yīng)為物權(quán)的立法規(guī)定、權(quán)利抵押之抵押客體應(yīng)為用益物權(quán)的大陸法系立法例，農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)理當(dāng)是一項用益物權(quán)。高海：《農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性與物權(quán)構(gòu)造》，載《法商研究》2015年第2期。 因此，作為用益物權(quán)的農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)具有適用取得時效的可行性。但是，應(yīng)當(dāng)明確國有農(nóng)用地使用權(quán)可以適用取得時效制度，并不意味著國有農(nóng)用地所有權(quán)也可以適用取得時效，而且不能根據(jù)農(nóng)用地使用權(quán)的時效取得確定農(nóng)用地所有權(quán)的歸屬。梁慧星教授主編的《物權(quán)法草稿建議稿》第68條第2款亦規(guī)定：“未登記不動產(chǎn)的取得時效不適用于國有土地所有權(quán)?！绷夯坌侵骶帲骸吨袊餀?quán)法草稿建議稿——條文、說明、理由與參考立法例》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第17頁。

四、以取得時效完善使用權(quán)確權(quán)規(guī)則的必要性

闡釋完善農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)之取得時效的必要性，可以從社會考量和法律考量兩個方面展開，前者將以社會實證的方法論證建立并完善取得時效制度的必要性，后者則將以規(guī)范分析的方法闡釋完善取得時效制度的重要性。

（一）完善國有農(nóng)用地使用權(quán)取得時效的社會考量

取得時效先于訴訟時效起源于羅馬法，“其最初之功用主要是鼓勵人們使用他人閑置之物，以達(dá)物盡其用之功效，以及補救形式主義造成的所有權(quán)取得方式的缺陷”。周枏：《羅馬法原論》，商務(wù)印書館1994年版，第319頁。 發(fā)展至今，學(xué)者們通常認(rèn)為取得時效具有如下功能：參見前引⑤；王利明：《取得時效制度的必要性探討》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2002年第1期。 （1）鼓勵使用閑置之物，提高利用效率，促進物盡其用；（2）促使權(quán)利人積極行使權(quán)利，有利于證據(jù)的收集與判斷，及時化解糾紛；（3）確認(rèn)財產(chǎn)權(quán)歸屬，定紛止?fàn)帯⒕S護社會秩序。既然取得時效的主要功能在于確定財產(chǎn)歸屬，劃分止?fàn)?，避免閑置，促進物盡其用，那么從農(nóng)墾國有農(nóng)地確權(quán)進展特別是權(quán)屬爭議狀況和荒地、宜林地閑置或尚待開墾之現(xiàn)狀進行社會考量，應(yīng)當(dāng)能夠客觀展示完善農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)之取得時效制度的社會價值。

1.突破國有農(nóng)地確權(quán)難的考量

前已闡述農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)的確權(quán)進展不太理想，而且據(jù)筆者2012年暑假赴海南農(nóng)墾調(diào)研了解到，海南國有農(nóng)場土地糾紛類型主要有四種：（1）權(quán)屬清楚、農(nóng)場使用、農(nóng)村提出爭議的，有201宗、646044畝，占土地權(quán)屬爭議的1335%。（2）權(quán)屬清楚，但已被外界侵占使用的，有358宗、33572996畝，占土地權(quán)屬爭議的6938%。（3）權(quán)屬不清，但仍由農(nóng)場耕種的，有2宗、41917畝，只占土地權(quán)屬爭議的009%。（4）權(quán)屬不清，已被外界使用，無法確權(quán)的，有25宗、83123畝，占土地權(quán)屬爭議的1718%。其中，權(quán)屬清楚、因使用發(fā)生爭議的占8273%?；趯﹂L期使用權(quán)益的保護、對現(xiàn)有社會秩序的維護，根據(jù)取得時效制度確認(rèn)土地使用權(quán)歸屬，“實現(xiàn)事實與法律的統(tǒng)一，不失為一種低成本，高效率的權(quán)利界定方式”。前引④。 顯然，農(nóng)墾系統(tǒng)已經(jīng)存在以及隨著確權(quán)工作的全面推進可能繼續(xù)呈現(xiàn)的大量難以確權(quán)的農(nóng)用地，突顯了確立統(tǒng)一、明確的取得時效制度的必要性。

2.促進可墾荒地、宜林地開發(fā)的考量

截止到2012年年底，全國農(nóng)墾尚有可墾荒地509300公頃、宜林地174364公頃、可利用牧草地5920598公頃。其中，可墾荒地和宜林地合計超過10公頃的地區(qū)有10個（詳見表1）。

“若對于廣闊的原野，因所有人之怠慢不予開墾的把它放置，能夠結(jié)谷物的場所讓之生長茂密的雜草，抑或為享樂而用之為狩獵地時，社會對此，怎能安閑視之。因此，可耕作使用而不為耕作時，社會須使更有益于土地之利用者來代替之”。劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第58頁。 盡管上述可開墾荒地、宜林地、可利用牧草地不存在所有權(quán)爭議，但是在農(nóng)墾未組織開墾或利用的情況下，仍可能會產(chǎn)生使用權(quán)爭議。立法確認(rèn)取得時效制度，無疑會對開發(fā)利用荒地提供有力的激勵機制。

（二）完善國有農(nóng)用地使用權(quán)取得時效的法律考量

1.不動產(chǎn)登記及善意取得等無法替代取得時效

我國立法應(yīng)否確立取得時效支持者與反對者論爭的焦點主要集中于：不動產(chǎn)登記、公示公信、善意取得、訴訟時效等制度能否替代取得時效制度。例如，王利明教授認(rèn)為，“取得時效制度不能由善意取得制度、訴訟時效制度、公信制度等其他制度代替?！鼻耙馔趵魑?。 而甘功仁等則認(rèn)為，“既然取得時效在善意取得、登記制度、占有制度等民法所有權(quán)取得及相關(guān)制度的夾縫中已無生存余地，其在功能上可被訴訟時效所取代，又無理論上之存在基礎(chǔ)，因此，我國不應(yīng)建立取得時效制度?！备使θ省讖?、丁亮華：《取得時效制度的適用性研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2002年第4期。 由此可見，試圖從國有農(nóng)用地切入，探究取得時效構(gòu)建的必要性及制度設(shè)計，關(guān)鍵在于考察不動產(chǎn)登記制度、公示公信原則、善意取得制度、訴訟時效等能否有效實現(xiàn)取得時效確定財產(chǎn)歸屬、劃分止?fàn)幹δ堋?/p>

首先，不動產(chǎn)登記制度與公示公信原則的局限性。前述國有土地確權(quán)進展已經(jīng)表明，國有土地登記頒證制度長期處于滯后狀態(tài)，而且“截至2010年6月底，全國農(nóng)墾土地確權(quán)率637%，發(fā)證率47%”。何況，尚有“2400多萬畝糾紛爭議地、111萬多畝權(quán)屬不清的土地”——繼尚未開展確權(quán)發(fā)證工作的426個農(nóng)場確權(quán)的逐漸開展，爭議地和權(quán)屬不清地還可能繼續(xù)增加。盡管作為不動產(chǎn)用益物權(quán)的農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)以登記為生效要件，但是在國有農(nóng)場土地登記制度相對滯后的背景下，不動產(chǎn)登記制度及其公示公信原則的功能較為有限——根據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第36條“……使用權(quán)按縣級以上人民政府主管部門審批、劃撥文件確定”的表述，行政劃撥文件仍是確定權(quán)屬的主要依據(jù)。顯然，國有農(nóng)場尚存爭議地及權(quán)屬不清地的確權(quán)仍需借助取得時效制度。此外，即使展望登記頒證制度比較健全的未來，也可能存在登記錯誤的情形——所以《物權(quán)法》第19條和第21條規(guī)定了登記錯誤的救濟措施，亦需取得時效制度予以補救。而且，“公信原則只是解決了交易中善意第三人利益的保護問題，并沒有完全解決產(chǎn)權(quán)的歸屬問題，從而不能代替取得時效制度。公信原則只是確定了為保護信賴而不因?qū)Σ粍赢a(chǎn)的無權(quán)處分使合同無效的原則。如果交易的合法性受到挑戰(zhàn)，如存在無效或可撤銷的情況，僅靠公信原則是無法維持物權(quán)秩序的穩(wěn)定的，因此有必要引入取得時效制度”。前引⑩王利明文。

其次，善意取得與取得時效的適用條件存在顯著差異?！段餀?quán)法》第106條第1款明確規(guī)定了不動產(chǎn)善意取得的三個構(gòu)成要件：受讓人善意受讓；交易價格合理；轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)怯浀囊呀?jīng)登記，不需要登記的已經(jīng)交付。然而，就取得時效的適用條件而言，不僅前述涉及國有農(nóng)地使用權(quán)之取得時效的規(guī)定均不以“善意”為必要條件，而且亦有學(xué)者反對以“善意”為構(gòu)成要件。還有學(xué)者認(rèn)為，“國有土地買賣中惡意占有人也可以取得所有權(quán)，以避免土地荒蕪，充分利用土地。”參見江平、米健：《羅馬法基礎(chǔ)》（修訂本第三版），中國政法大學(xué)出版社2004年版，第194頁；前引⑤；前引⑩王利明文。 取得時效的適用不限于交易環(huán)節(jié)，即使應(yīng)當(dāng)?shù)怯浳吹怯浺嘤羞m用空間。顯然，在國有農(nóng)場農(nóng)用地使用權(quán)并非市場流通物，而且開墾荒地未經(jīng)批準(zhǔn)的前提下荒地使用權(quán)也不可能基于交易取得，更不可能形成合理的交易價格等現(xiàn)狀下，不能滿足善意取得的構(gòu)成要件，唯有適用取得時效解決財產(chǎn)歸屬。

再次，訴訟時效不能取代物的時效取得制度?！艾F(xiàn)行立法承認(rèn)訴訟時效，但僅有訴訟時效并不能解決在訴訟時效屆滿以后的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。因為訴訟時效的后果只是使權(quán)利人喪失了勝訴權(quán)，但義務(wù)人是否當(dāng)然取得了對其占有財產(chǎn)的所有權(quán)和其他物權(quán)，在法律上仍然是不確定的。”前引⑩王利明文。 顯然，取得時效制度有助于確定超過訴訟時效之財產(chǎn)的歸屬，又有助于消除“無權(quán)請求”與“非法占有”之間的“權(quán)利真空狀態(tài)”。

2.取得時效能破解法釋〔2012〕14號《批復(fù)》之自相矛盾

《海南省確定土地權(quán)屬若干規(guī)定》和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》關(guān)于“未經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)國有荒地”“根據(jù)實際使用情況確定使用權(quán)歸屬”的設(shè)計，僅僅適用于《土地管理法》實施前未經(jīng)開荒之土地使用權(quán)的確認(rèn)，但是在《土地管理法》實施后，未經(jīng)批準(zhǔn)的開荒地使用權(quán)仍有通過取得時效而非單一的人民政府的批準(zhǔn)予以合法化的必要。

舉一例予以說明?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復(fù)》（法釋〔2012〕14號）（簡稱《批復(fù)》）規(guī)定，“對于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同，不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的，當(dāng)事人僅以轉(zhuǎn)讓方未取得土地使用權(quán)證書為由請求確認(rèn)合同無效的，人民法院依法不予支持；當(dāng)事人根據(jù)合同約定主張對方當(dāng)事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務(wù)的，人民法院依法應(yīng)予支持。”同時，《〈關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復(fù)〉的理解與適用》（簡稱《理解與適用》）孫佑海、陳龍業(yè)：《〈關(guān)于國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同糾紛案件如何適用法律問題的批復(fù)〉的理解與適用》，載《人民司法》2013年第1期。 認(rèn)為，“轉(zhuǎn)讓人是否取得土地使用權(quán)證書或者其使用該土地是否經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)是該土地使用權(quán)合法有效轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)性條件。這可以影響該合同項下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓部分的效力，但不能影響該合同項下關(guān)于當(dāng)事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務(wù)條款的效力。……對于未取得土地使用權(quán)證書或者未經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)的情況下，將有關(guān)土地使用權(quán)本身轉(zhuǎn)讓的條款理解為未生效更為科學(xué)合理?！睉?yīng)當(dāng)指出的是，《理解與適用》將“該合同項下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓部分的效力”與“該合同項下關(guān)于當(dāng)事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務(wù)條款的效力”分開處理，缺乏合理根據(jù)，并造成了《批復(fù)》前后兩句話的自相矛盾。“該合同項下關(guān)于當(dāng)事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務(wù)”是“該合同項下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓部分”生效的應(yīng)然法律效果，兩者一脈相承，沒有“該合同項下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓部分”生效，自然談不上“履行辦理土地使用權(quán)證書義務(wù)”；在“該合同項下的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓部分”未生效或效力待定的情況下，“該合同項下關(guān)于當(dāng)事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務(wù)條款”也應(yīng)當(dāng)是未生效或效力待定條款。由此可見，《批復(fù)》中“……請求確認(rèn)合同無效的，人民法院依法不予支持”，并不意味著合同自然有效——《理解與適用》已經(jīng)言明是“未生效”；既然前因未生效，后果也就無從談起——《批復(fù)》規(guī)定“當(dāng)事人根據(jù)合同約定主張對方當(dāng)事人履行辦理土地使用權(quán)證書義務(wù)的，人民法院依法應(yīng)予支持”顯然不妥。

實際上，《批復(fù)》前后兩句話似乎采取了雙重判斷標(biāo)準(zhǔn)和截然相反的邏輯。《批復(fù)》前一句話的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，將取得土地使用權(quán)證書視為轉(zhuǎn)讓人享有轉(zhuǎn)讓權(quán)（處分權(quán)）的前提，即將登記頒證作為土地使用權(quán)的生效要件；而后一句話的判斷標(biāo)準(zhǔn)是，登記頒證只是土地使用權(quán)的對抗要件，類似于《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定的轉(zhuǎn)讓、互換時，當(dāng)事人要求辦理登記的應(yīng)當(dāng)辦理，但尚未辦理前并不影響合同效力也不影響用益物權(quán)轉(zhuǎn)移。如此理解，《批復(fù)》前后兩句的矛盾便可迎刃而解，只需將《理解與適用》中“有關(guān)土地使用權(quán)本身轉(zhuǎn)讓的條款理解為未生效更為科學(xué)合理”更新為“……理解為已生效……”即可。

但是，將取得土地使用權(quán)證書視為對抗要件的理解引發(fā)的疑問是：開荒者在未經(jīng)人民政府批準(zhǔn)又未獲得土地使用權(quán)證書的情況下，取得具有處分權(quán)的土地使用權(quán)的時間和根據(jù)是什么？既然《理解與適用》將《物權(quán)法》第15條“當(dāng)事人之間訂立有關(guān)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅不動產(chǎn)物權(quán)的合同，除法律另有規(guī)定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權(quán)登記的，不影響合同效力”之規(guī)定，作為土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同效力判斷規(guī)則，那么可以說明《理解與適用》已經(jīng)將“國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)”視為用益物權(quán)。顯然，在并非基于交易關(guān)系不能根據(jù)善意取得亦非基于所有權(quán)人意思表示的情況下，“國有土地開荒后用于農(nóng)耕的土地使用權(quán)”的取得只有求助于取得時效。通過取得時效的適用，既可以消除未經(jīng)人民政府批準(zhǔn)之開荒地使用權(quán)長期不合法以及開荒者依開荒事實享有合法使用權(quán)的兩種極端情形，又可以通過取得時效之持續(xù)期間的設(shè)計平衡所有權(quán)人與使用權(quán)人（開荒者）之間利益平衡，以實現(xiàn)社會利益最大化?？傊?，《批復(fù)》的自相矛盾不僅貢獻(xiàn)了以取得時效予以破解的思路，而且還拓展了取得時效的適用空間。

五、完善國有農(nóng)用地使用權(quán)取得時效制度的具體建議

之所以是“完善”而非“創(chuàng)建”農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)之取得時效，皆源于部門規(guī)章和政府規(guī)章中已經(jīng)存在一些涉及取得時效精神的制度設(shè)計。

（一）明確取得時效的構(gòu)成要件

一般而言，取得時效的構(gòu)成要件包括：占有他人之物、持續(xù)占有、公然占有、和平占有等。盡管當(dāng)前涉及“根據(jù)實際使用情況確定土地使用權(quán)歸屬”的多個規(guī)范性文件規(guī)定了“持續(xù)占有”，但是“占有期限”卻存在17年、18年、20年、23年等參差不齊的規(guī)定。顯然，應(yīng)當(dāng)基于利益平衡、促進物盡其用等原則統(tǒng)一規(guī)定持續(xù)占有的期限。不過，就農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)取得時效的構(gòu)成要件而言，要求公然占有的意義不大，因為對于國有農(nóng)用地占有顯然難以秘密占有。此外，尚有兩點需要說明：

一是前述“所有權(quán)不明，確定使用權(quán)歸屬”的規(guī)范，即《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》第1條第6款和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》第1條第6款，盡管因土地所有權(quán)不明，不同于或不具備“占有他人之物”的要件，但是借鑒《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于國有農(nóng)場土地確權(quán)與登記發(fā)證工作的意見》土地所有權(quán)與使用權(quán)分別確權(quán)且先確定所有權(quán)歸屬的思路，不僅可以消除國務(wù)院部門規(guī)章與地方政府規(guī)章因為對國有農(nóng)用地使用權(quán)權(quán)利屬性的不同認(rèn)識引發(fā)的內(nèi)在沖突，而且還可以彌補“占有他人之物”構(gòu)成要件的缺失，為土地使用權(quán)時效取得制度的適用創(chuàng)造條件。例如，在將爭議土地所有權(quán)先確定為國有的基礎(chǔ)上，可以根據(jù)取得時效制度判斷集體能否取得土地使用權(quán)。

二是應(yīng)規(guī)定和平占有構(gòu)成要件。如果不規(guī)定和平占有構(gòu)成要件，即即使在搶占、暴力維持占有等惡意占有的情況下，仍然確權(quán)給持續(xù)占有一定年限者，有保護惡意侵占之嫌并違背公平正義等基本法理。據(jù)筆者赴海南農(nóng)墾調(diào)研所知，周邊村民往往以祖宗地為由或受利益驅(qū)動，采取強占、蠶食等手段非法侵占農(nóng)場土地（包括已經(jīng)登記發(fā)證的）；2008年土地被侵占的農(nóng)場有31個，共1947宗157413畝，面積500畝以上的有8宗，主要種植橡膠和林木；2009年到2010年，東路農(nóng)場已經(jīng)登記發(fā)證土地500多畝，準(zhǔn)備引進高效農(nóng)業(yè)項目，被周邊農(nóng)村集體強行占地并種上橡膠，農(nóng)場向文昌市政府報告后，土地侵權(quán)案件遲遲未得到解決。顯然，僅僅規(guī)定持續(xù)占有的期限要素而缺乏和平占有構(gòu)成要件，將產(chǎn)生一定的制度悖論——不根據(jù)實際使用情況確定權(quán)屬，無法解決權(quán)屬爭議；而根據(jù)實際使用情況確定權(quán)屬，又產(chǎn)生默認(rèn)并維護惡意占有的效果。

（二）納入民法典總則編

應(yīng)當(dāng)提升取得時效的立法位階，將其納入物權(quán)法定之“法”中。根據(jù)國際經(jīng)驗，理想的立法模式當(dāng)然是納入民法典。但是，將取得時效置于民法典何處？域外民法典立法例不一——《法國民法典》將取得時效與消滅時效同時規(guī)定于總則部分；《德國民法典》和澳門特別行政區(qū)“民法典”將消滅時效置于總則編，但《德國民法典》將取得時效置于物權(quán)編所有權(quán)部分，澳門特別行政區(qū)“民法典”卻將取得時效置于物權(quán)總則部分。域內(nèi)學(xué)者也有較大分歧，概括起來主要有三種主張：一是置于物權(quán)編所有權(quán)中；劉保玉、王仕印：《論取得時效的制度構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2007年第2期。 二是置于物權(quán)法物權(quán)總則中；前引④。 三是置于民法典民法總則中，與消滅時效一并規(guī)定。中國政法大學(xué)物權(quán)立法課題組：《關(guān)于〈民法草案·物權(quán)法編〉制定若干問題的意見》，載《政法論壇》2003年第1期。

實際上，取得時效立法體例的選擇關(guān)鍵在于其客體范圍，即取得時效在民法典中的位置應(yīng)當(dāng)與其客體范圍相適應(yīng)。學(xué)界已經(jīng)有學(xué)者提出“創(chuàng)造性成果權(quán)中的商業(yè)秘密權(quán)，經(jīng)營性標(biāo)記權(quán)中的商號權(quán)、經(jīng)營資信權(quán)中的商譽權(quán)等權(quán)利，沒有期間限制，且與公益關(guān)系較遠(yuǎn)，如果權(quán)利主體怠于行使權(quán)利，則應(yīng)該允許依據(jù)時效取得?！鼻耙?。 甚至有學(xué)者建議，“有必要恢復(fù)取得時效制度在人身法上的適用”、徐國棟：《論取得時效制度在人身關(guān)系法和公法上的適用》，載《中國法學(xué)》2005年第4期。 “有必要將取得時效制度的具體立法設(shè)計適用到應(yīng)對事實婚姻的措施中”。馮樂坤：《配偶權(quán)的時效取得》，載《當(dāng)代法學(xué)》2011年第2期。 鑒于取得時效可能適用于物權(quán)之外的其他財產(chǎn)權(quán)，甚至是人身權(quán)，因此，學(xué)者們提出的“在民法典總則中規(guī)定取得時效”的建議，能輻射物權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，有利于將取得時效設(shè)計為一項跨越民法多個子部門的法律制度。

（三）完善配套制度

鑒于農(nóng)場國有農(nóng)用地使用權(quán)取得時效主要基于國有農(nóng)用地使用權(quán)發(fā)生于國有農(nóng)場與周邊農(nóng)村集體之間，尚需區(qū)分不同情形明確適用取得時效之后的相關(guān)配套制度。

1.農(nóng)村集體取得之國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性

農(nóng)村集體依據(jù)取得時效取得國有農(nóng)用地使用權(quán)之后，尚需確定其取得之國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性是劃撥、出讓性質(zhì)的國有農(nóng)用地使用權(quán)還是國有農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)。一般而言，農(nóng)村集體在依取得時效取得國有農(nóng)用地使用權(quán)之前都是無償使用的，而且具有保障集體成員基本生活的功能。因此，可以將農(nóng)村集體依取得時效取得之國有農(nóng)用地使用權(quán)視為確定給農(nóng)村集體的國有劃撥農(nóng)用地使用權(quán)，并依據(jù)確定給農(nóng)村集體之國有劃撥農(nóng)用地使用權(quán)的規(guī)定執(zhí)行。如此處理，最大限度地尊重了現(xiàn)狀，也符合取得時效維持使用現(xiàn)狀的基本精神。

2.農(nóng)村集體未能取得國有農(nóng)用地使用權(quán)的使用問題

農(nóng)村集體未能依取得時效取得國有農(nóng)用地使用權(quán)且不愿或難以退回給國有農(nóng)場即繼續(xù)使用的，涉及使用方式、使用費用以及使用期限等問題。2001年《國土資源部、農(nóng)業(yè)部關(guān)于依法保護國有農(nóng)場土地合法權(quán)益的意見》規(guī)定：“對土地使用權(quán)已確認(rèn)給國有農(nóng)場，但現(xiàn)使用者確實一時難以退還的，可與農(nóng)場協(xié)商，采取承包、租賃或股份合作的方式繼續(xù)使用土地。”即應(yīng)當(dāng)由現(xiàn)使用人與國有農(nóng)場協(xié)商簽訂合同，包括現(xiàn)使用人為集體農(nóng)戶且已經(jīng)與所屬農(nóng)村集體簽訂承包合同的情形。而不宜采取2005年《海南省國土環(huán)境資源廳、海南省農(nóng)墾總局關(guān)于場社土地權(quán)屬糾紛調(diào)處若干問題的處理意見》中維持農(nóng)戶與所屬農(nóng)村集體簽訂的承包合同再由農(nóng)村集體與國有農(nóng)場簽訂承包合同的辦法，因為農(nóng)戶與農(nóng)村集體、農(nóng)村集體與國有農(nóng)場雙層承包合同并存，會擾亂法律關(guān)系，模糊農(nóng)戶與農(nóng)村集體享有之國有農(nóng)用地使用權(quán)的權(quán)利屬性?，F(xiàn)使用人與國有農(nóng)場簽訂合同時，合同期限既可以延續(xù)原有合同（如農(nóng)戶與所屬農(nóng)村集體訂立的合同）的剩余期限，也可以重新確定，但是國有農(nóng)用地使用費用則應(yīng)根據(jù)集體農(nóng)戶與非集體農(nóng)戶的不同區(qū)別對待：（1）現(xiàn)使用人為集體農(nóng)戶的，可根據(jù)其使用國有農(nóng)用地的人均面積與周邊國有農(nóng)場職工基本田人均面積比較確定，前者小于或等于后者的部分，可以不繳納國有農(nóng)用地使用費；前者超過后者的部分，應(yīng)當(dāng)參照農(nóng)場職工規(guī)模田的收費標(biāo)準(zhǔn)交納國有農(nóng)用地使用費。（2）現(xiàn)使用人為非集體農(nóng)戶的，應(yīng)直接參照市場價確定交納國有農(nóng)用地使用費的標(biāo)準(zhǔn)。如此區(qū)別對待，既可以維護農(nóng)場對國有農(nóng)用地的合法收益，又可以借鑒農(nóng)場“兩田制”高海：《農(nóng)墾“兩田制”之困境與出路》，載《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第4期。 的做法實現(xiàn)集體農(nóng)戶與農(nóng)場職工之間的利益平衡——在保障集體農(nóng)戶基本生活的前提下，不使其享有超越農(nóng)場職工的特殊優(yōu)待。

Abstract： The specification of rights to the use of the State-owned farmland has not been properly performed recently. Although rules and regulations have formulated that “the right to the use of land should be determined according to specific situations”， some systemic predicaments still exist for there are different understandings of the feature of rights to the use of the State-owned farmland， and particular constituents are lacking as to “specific situations of use”. Based on feasible and necessary argumentations， it is suggested the solution for these systemic predicaments that “the right to the use of land should be determined according to specific situations” lies in the rules on acquisitive prescription which will help improve specification rules on rights to the use of the State-owned farmland.

Key words：State-owned farmland rights to the use of the State-owned farmland acquisitive prescription