水利工程移民中存在的問題及解決措施研究

■段云飛 蔣志強 徐小芳

（江蘇省工程勘測研究院有限責任公司江蘇揚州225002）

水利工程移民中存在的問題及解決措施研究

■段云飛 蔣志強 徐小芳

（江蘇省工程勘測研究院有限責任公司江蘇揚州225002）

水利水電工程的開發(fā)建設是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，除水電主體工程外，因水電工程建設征地引起的移民安置已成為水電工程建設和開發(fā)的難點。文章通過對水利工程移民中存在的政策、人員、觀念意識以及資金等問題進行探討，結合實際工作經驗提出了一定的解決措施。

水利工程移民政策資金扶持

1 水利工程移民概述

1.1 水利工程移民的內涵

移民的含義有廣義和狹義之分，廣義的移民是指改變居住地點，遷移到其他地方居??；狹義的移民是指定居。水利工程移民通常指由于國家發(fā)展需要，修建水庫、電站、水壩等水利工程設施，導致當地居民喪失生產生活設施，而不得不遷移異地安置的活動。我國居民自古有依水而居的習慣，因此水利工程建設處往往水資源豐富，地質、水文、地形條件優(yōu)越，居住人口密集。水利工程興建會淹沒庫區(qū)，所涉及的區(qū)域的居民往往是整個村，整個鄉(xiāng)，甚至整個縣地大規(guī)模人口遷移。

1.2 水利工程移民的特征

一般來說，移民可分為兩大類——自愿移民和非自愿移民，水利工程移民屬于非自愿移民，并且在非自愿移民中所占比重大，影響大。大型的水利工程移民一般由政府組織和管理，移民異地安置、福利補償、就業(yè)保障難度大，因此我國水利工程移民具有被動性，時限性和補償性的基本特征。

2 水利水電工程移民中的問題

2.1 政策規(guī)范不完善

目前我國已經出臺了相應的移民政策規(guī)范，但在實際操作過程中，很多問題無法通過規(guī)范進行解決。由于征地和移民的規(guī)程規(guī)范不完善，政府的不重視，使得規(guī)劃設計單位從思想上還是人力、財力的投入得不到更好的利用；政府力度欠缺，導致從規(guī)劃階段提交的相關資料就較為粗糙，無論是移民安置規(guī)劃還是淹沒實物指標，尤其是土地面積、隨遷人口、因水庫蓄水淹沒而破壞了原來完整的社會經濟環(huán)境，但又不夠移民條件的受影響群眾的問題，還是安置區(qū)的生產生活基礎設施恢復問題等等，往往直到工程完工很久各方仍然爭論不休，無法定案。上述問題也是造成移民工作出現問題的主要原因。

2.2 人員問題

（1）人員配備與工作量不匹配。按照我國現行的賠償標準，在大型的水利水電工程中，移民費用往往占到工程總費用的30%-40%，但從事相關工作的人員所占項目人員的比例可能連10%都不到，人員的缺少導致移民工作無法有效開展。

（2）工作人員不穩(wěn)定。由于征地和移民工作長期以來不被重視，移民機構不穩(wěn)定，工程開始后才臨時抽調一些管理人員、這些人員中，長期并專職從事這項工作的人員相對較少，缺乏一定的基礎理論及實踐經驗，對國家政策法規(guī)不甚了解，因此，在征地移民的管理理論、制度和管理手段上遠沒有主體工程那樣成熟、完善、有效和科學。

2.3 意識問題

（1）移民工作重視程度不夠。水利工程一般規(guī)模巨大，涉及到的移民范圍可能達到上萬甚至幾十萬人，如此大規(guī)模的工作在水利行業(yè)內部確并不是最為重要的工作，行業(yè)地位不高。造成缺少專業(yè)人士參與到移民工作中來，而已經進入的看到工作如此復雜，而相應的待遇、地位等確不高，也會想辦法跳出，從而造成移民干部對于素質整體偏低的問題。

（2）對移民安置的研究不深入。在移民安置過程中，移民始終處于一種被動和弱勢狀態(tài)，首先移民對于前期的參與不夠，在工程是否應該建設的討論中基本沒有發(fā)言權，聽證會雖然說是要征求移民的意見，但聽與不聽沒有具體的限制措施，而往往移民對于項目不夠了解，提出了一些觀點不夠成熟，使得觀點難以被采納，聽證會達不到預期的目的，

2.4 資金問題

由于移民工作一般在水庫建成完畢后進行，因此移民資金往往被拖后安排，建設單位也更關注工程的建設情況，對于移民問題關注不多；水利水電工程征地移民資金經省財政廳按計劃安排申請資金撥付，征地移民資金是按實際發(fā)生作補償，即等價置換，不應按資金比例撥付。農民的補償款應一次性支付。但財政部分撥付征地移民資金時采用了工程款項撥付形式撥付（即完成進度的百分比），移民在簽訂補償協議后需進行新住房建設，補償資金的滯后導致移民新房建設等一列問題因補償資金未到位而滯后，影響移民搬遷安置工作。此撥付形式嚴重影響征地移民安置工作的進度。致使移民安置規(guī)劃不能按時按質實施，移民賴以安居樂業(yè)的生產生活及基礎設施配套項目不能按照恢復。

3 水利工程移民管理措施分析

3.1 堅持依法移民

移民搬遷是一個復雜而艱巨的社會系統(tǒng)工程，涉及到移民社會經濟的恢復與發(fā)展、社會結構的重建、社會關系的重組以及與當地社會文化的融合。所以，移民工作要堅持以人為本的原則，把移民放在社會層面上，充分考慮移民的發(fā)展和基本需求，促進移民的全面發(fā)展。要加強立法，進一步建立和完善移民政策法規(guī)體系和技術標準，走依法移民之路，切實保護移民的合法權益。當前保護移民合法權益的重中之重就是及時修改舊有法律法規(guī)，做好立法工作。新的移民條例即將出臺，要圍繞新的條例認真做好相關配套法規(guī)和技術標準體系的研究制定工作，逐步推進依法移民。

3.2 完善移民管理體制，創(chuàng)新移民管理機制

目前，我國有關移民問題的法律法規(guī)基本上體現在《土地管理法》等其他相關法律文獻中，制定專門移民安置法律法規(guī)，形成獨立的法律體系已經非常有必要，移民法應該保護移民的權利和義務，確定自愿移民和非自愿移民的相關原則，規(guī)定政府在移民工作管理中的責任、權利，明確移民安置的途徑、標準、期限等要素，建立社會支持參與移民工作的途徑等。政府按照嚴格的等級管理機制，實行分級管理模式，貫徹落實法規(guī)政策和執(zhí)行移民基本設施建設。水利工程建設按招標投標的方法確定項目法人，明確法人的責任、監(jiān)督義務。這樣，才能逐漸建立起一套符合我國國情的專業(yè)化、規(guī)范化、系統(tǒng)化的水利工程移民管理組織機制。

4 結語

水利水電工程的建設事業(yè)依然存在很大的發(fā)展空間，在進一步發(fā)展的基礎上，要積極的思考解決我國水利水電工程移民問題，是對過去工作摸索過程的總結，也是更直接的用行動解除移民的顧慮，為下一步水利水電工程移民工作的開展提供一個堅實的保障。

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TV[文獻碼]B

1000-405X（2016）-6-467-1