政務(wù)公開？必須的！

白巖松：2014年12月31日晚上，上海外灘發(fā)生了嚴(yán)重的踩踏事故。但是，在舉國(guó)關(guān)切的情況下，幾天之內(nèi)沒有看到主要負(fù)責(zé)人出現(xiàn)在新聞發(fā)布會(huì)上。同樣，2015年8月，在天津?yàn)I海新區(qū)發(fā)生爆炸事故后，雖然也是舉國(guó)關(guān)注，卻依然多日沒有看到相關(guān)負(fù)責(zé)人出現(xiàn)在新聞發(fā)布會(huì)上。然而，從今天開始，估計(jì)這樣的事情很難發(fā)生了。為什么呢？因?yàn)?016年2月17日中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）明確規(guī)定，當(dāng)出現(xiàn)重大突發(fā)事件特別是百姓關(guān)切的重大突發(fā)事件時(shí)，主要負(fù)責(zé)人要面對(duì)媒體，要當(dāng)“第一新聞發(fā)言人”。這個(gè)規(guī)定將意味著什么呢？讓我們一起關(guān)注。

“第一新聞發(fā)言人”要有

說(shuō)真話的勇氣

解說(shuō)：對(duì)于中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《意見》，各大媒體給予最多的解讀就是，在遇有重大突發(fā)事件、重要社會(huì)關(guān)切事件發(fā)生時(shí)，主要負(fù)責(zé)人要帶頭接受媒體采訪，表明立場(chǎng)、態(tài)度，發(fā)出權(quán)威聲音，當(dāng)好“第一新聞發(fā)言人”。

回首2015年發(fā)生的重大突發(fā)事件，如導(dǎo)致36條生命沒能踏過(guò)新年的上海外灘踩踏事件，442人葬身江底的東方之星客輪翻沉事件以及天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事件等，不僅考驗(yàn)著政府相關(guān)部門的立場(chǎng)、態(tài)度和權(quán)威聲音的發(fā)布意識(shí)，更考驗(yàn)著能否當(dāng)好“第一新聞發(fā)言人”的能力、擔(dān)當(dāng)。

白巖松：政務(wù)公開，也就是政府發(fā)布信息制度，是在2003年 SARS 事件給了我們以深刻的教訓(xùn)之后起步的。在那一年，國(guó)務(wù)院新聞辦開始了全國(guó)新聞發(fā)言人的培訓(xùn)，從此邁上了政務(wù)公開的征程。

2005年3月，有了中辦、國(guó)辦《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》。

2008年5月，《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》正式出臺(tái)。這是一個(gè)非常重要的進(jìn)步，使政務(wù)公開有了法規(guī)的約束。

2011年8月中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》和2013年10月國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府信息公開回應(yīng)社會(huì)關(guān)切提升政府公信力的意見》明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院所屬部委辦局的主要負(fù)責(zé)人每年舉行一次新聞發(fā)布會(huì)，相關(guān)部門每三個(gè)月舉辦一次新聞發(fā)布會(huì)等等。

這一次，《意見》對(duì)政務(wù)公開做出了更全面的規(guī)定?，F(xiàn)在，我們連線北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅。王教授，您怎么看待遇有重大突發(fā)事件、重要社會(huì)關(guān)切發(fā)生時(shí)主要負(fù)責(zé)人必須露面的規(guī)定？

王錫鋅：遇有重大突發(fā)事件、重要社會(huì)關(guān)切發(fā)生時(shí)，主要負(fù)責(zé)人要做“第一新聞發(fā)言人”，首先是跟政府管理的權(quán)威性體制相契合的。因?yàn)檎泻芏嗖块T，一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，如果相關(guān)部門都出面的話，信息往往是碎片化的，很難形成聯(lián)動(dòng)，而主要負(fù)責(zé)人露面，可以利用自己的權(quán)威將各個(gè)部門的信息整合起來(lái)。其次，一旦大領(lǐng)導(dǎo)做“第一新聞發(fā)言人”，各相關(guān)部門就有了壓力，會(huì)主動(dòng)掌握相關(guān)信息，從而使信息的權(quán)威性、及時(shí)性得到保障。

白巖松：過(guò)去幾年，尤其是2015年，出現(xiàn)了多起重大安全事故，正是由于相關(guān)主要負(fù)責(zé)人遲遲沒有露面，導(dǎo)致社會(huì)公眾的意見相當(dāng)大。這說(shuō)明，社會(huì)輿論環(huán)境和公眾期待都發(fā)生了重大變化。

王錫鋅：重大突發(fā)事件、重大社會(huì)關(guān)切發(fā)生后，社會(huì)公眾就會(huì)有信息需求，有需求產(chǎn)生就要得到及時(shí)滿足。如果信息需求得不到及時(shí)滿足，或者信息雖有一定滿足，但卻是支離破碎的、“擠牙膏式”的，缺乏權(quán)威性和及時(shí)性，就會(huì)產(chǎn)生很大問(wèn)題。如果由主要領(lǐng)導(dǎo)做“第一新聞發(fā)言人”，可以有效地打破信息的“孤島效應(yīng)”。

白巖松：主要領(lǐng)導(dǎo)做“第一新聞發(fā)言人”，勢(shì)必面臨一個(gè)相當(dāng)大的挑戰(zhàn)——你有能力當(dāng)好“第一新聞發(fā)言人”嗎？在這種情況下，您對(duì)“第一新聞發(fā)言人”有什么建議？

王錫鋅：能力問(wèn)題的確是“第一新聞發(fā)言人”面臨的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。如何提高這個(gè)能力呢？我認(rèn)為，最根本的還是說(shuō)真話，說(shuō)老百姓能夠聽得懂的話，不要刻意掩蓋事實(shí)與真相。公開，公開，首先就是真實(shí)地公開。否則，當(dāng)水落石出時(shí)，政府的公信力就會(huì)受到影響。所以，“第一新聞發(fā)言人”能力提高的第一步，就是要有說(shuō)真話的勇氣。

白巖松：《意見》非常明確地談到了“第一新聞發(fā)言人”能力的建設(shè)，要求相關(guān)人員在三年內(nèi)完成一次輪訓(xùn)，并鼓勵(lì)各高校開辦這樣的專業(yè)。這就意味著，領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要提高政治素養(yǎng)、法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素養(yǎng)，今后還要提高媒介素養(yǎng)。媒介素養(yǎng)將成為所有領(lǐng)導(dǎo)干部必須具備的素養(yǎng)之一。否則，即使制度規(guī)定了，領(lǐng)導(dǎo)干部也當(dāng)不好“第一新聞發(fā)言人”。

建立政務(wù)公開“不作為”追責(zé)制度

白巖松：現(xiàn)在世界進(jìn)入了資訊爆炸時(shí)代，政府每天都面臨著如何與謠言搶時(shí)間、如何更快速地發(fā)布正確信息的問(wèn)題。這兩天，我們的感受也非常強(qiáng)烈。

解說(shuō)：2月16日，一名網(wǎng)友在微博中提到：1996年2月15日，長(zhǎng)征3號(hào)運(yùn)載火箭首次發(fā)射失敗，撞山時(shí)擊中家屬區(qū)，至少造成500人死亡，家屬區(qū)蕩然無(wú)存。這條含有驚人信息、帶有事發(fā)圖片和視頻的微博一經(jīng)發(fā)布，立即引來(lái)上千人轉(zhuǎn)發(fā)，并且在一些論壇廣為傳播。

事實(shí)真的是這樣嗎？在這條微博發(fā)布27個(gè)小時(shí)之后，2月17日14時(shí)，中國(guó)航天科工集團(tuán)官方微博做出解釋稱，出于安全和保密原因，火箭發(fā)射場(chǎng)周圍決不允許有家屬區(qū)或者居民區(qū)，也不允許任何閑雜人等入內(nèi)。對(duì)于網(wǎng)友提供的爆炸物圖片，官方微博解釋道：那只是發(fā)射場(chǎng)周邊的協(xié)作樓，用于技術(shù)人員臨時(shí)住宿，在火箭發(fā)射前12小時(shí)內(nèi)部已經(jīng)清空，“但凡火箭預(yù)定航線周邊的居民區(qū)在發(fā)射前都是要進(jìn)行疏散的，發(fā)射場(chǎng)工作人員也要全部進(jìn)入地下掩體確保安全。而所謂‘至少500人死亡，家屬區(qū)蕩然無(wú)存的謠言，應(yīng)該是造謠者根據(jù)圖片數(shù)窗戶、然后根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)間的數(shù)據(jù)推算出來(lái)的?！敝袊?guó)航天科工集團(tuán)的官方回應(yīng)最后說(shuō)，這段火箭發(fā)射失敗的視頻一直公開、透明，且用于航天工作者入職時(shí)的安全和質(zhì)量教育素材。

及時(shí)回應(yīng)社會(huì)熱點(diǎn)，中國(guó)航天科工集團(tuán)做到了，各級(jí)政府部門更需要做到。昨天，中辦、國(guó)辦印發(fā)《意見》，就對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)如何回應(yīng)熱點(diǎn)問(wèn)題、如何讓政務(wù)公開透明提出了具體要求。

（電視視頻）：《意見》強(qiáng)調(diào)，要全力推進(jìn)權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單公開，實(shí)行重大決策預(yù)公開制度，探索利益相關(guān)方、公眾、專家、媒體等列席政府有關(guān)會(huì)議制度，全面公開服務(wù)事項(xiàng)，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)向網(wǎng)上辦理延伸，推動(dòng)行政執(zhí)法公開。

解說(shuō)：《意見》首次提出建立重大決策預(yù)公開制度，也就是說(shuō)，對(duì)一些涉及群眾切身利益等方面的重大決策，要在決策前就向社會(huì)公布，而不是像以往那樣，待決策后再向社會(huì)公布。除此之外，《意見》最引人關(guān)注的是，當(dāng)遇重大突發(fā)事件、重要社會(huì)關(guān)切時(shí)，政府主要負(fù)責(zé)人要帶頭接受媒體采訪，表明立場(chǎng)態(tài)度，發(fā)出權(quán)威聲音，當(dāng)好“第一新聞發(fā)言人”。

同樣是在2月17日，有美國(guó)媒體報(bào)道，中國(guó)在南海部署了空對(duì)地導(dǎo)彈。對(duì)于這個(gè)謠言，我國(guó)外交部部長(zhǎng)王毅在當(dāng)日的記者招待會(huì)上就做出回應(yīng)。

白巖松：2003年因?yàn)?SARS 事件的教訓(xùn)，政府建立了新聞發(fā)言人制度。到這次印發(fā)《意見》，十多年過(guò)去了。王教授，您認(rèn)為這期間發(fā)生了哪些變化？

王錫鋅：目前，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、自媒體技術(shù)的發(fā)展對(duì)政務(wù)公開產(chǎn)生了強(qiáng)烈的倒逼作用。如果說(shuō)以前的政務(wù)公開是被個(gè)別事件倒逼出來(lái)的，那么，今天由于受到信息的全民化需求和信息傳播方式變化的倒逼，政務(wù)公開要做到全方位、全流程，不做已經(jīng)不行了。

白巖松：《意見》規(guī)定，對(duì)政務(wù)公開工作落實(shí)不到位的，予以通報(bào)批評(píng)；對(duì)違反政務(wù)公開有關(guān)規(guī)定、不履行公開義務(wù)或公開不應(yīng)當(dāng)公開事項(xiàng)，并造成嚴(yán)重影響的，依法依規(guī)嚴(yán)肅追究責(zé)任。這里的重點(diǎn)是“不履行公開義務(wù)”就要受到處理，與以前相比是一個(gè)變化。王教授，您怎么看待這個(gè)變化？

王錫鋅：這是《意見》中最最重要的規(guī)定，是所有亮點(diǎn)中的“亮點(diǎn)”。如果沒有一個(gè)有效的追責(zé)機(jī)制，如果追責(zé)機(jī)制不能切實(shí)落地，只是將文件過(guò)幾年刷新一次再公布，就會(huì)導(dǎo)致過(guò)往曾經(jīng)出現(xiàn)的情形。從以往出現(xiàn)的問(wèn)題看，問(wèn)責(zé)機(jī)制的虛化、弱化是最大的問(wèn)題。

白巖松：我聽一位政府負(fù)責(zé)人說(shuō)過(guò)，當(dāng)出現(xiàn)重大突發(fā)事故時(shí)，只要嚴(yán)肅處理一起“沒有及時(shí)應(yīng)對(duì)媒體”的案例，就能使政務(wù)公開工作得到快速推進(jìn)。

王錫鋅：如果能夠處理一起不履行政務(wù)公開義務(wù)責(zé)任事件并能迅速公開的話，所產(chǎn)生的效應(yīng)會(huì)是立竿見影的。

重大決策出臺(tái)前要進(jìn)行預(yù)公開

白巖松：《意見》還做出在重大決策出臺(tái)之前如何進(jìn)行協(xié)商、溝通的規(guī)定?；剡^(guò)頭來(lái)看，這方面的教訓(xùn)還真的不少。

解說(shuō)：推進(jìn)決策公開，一直廣受社會(huì)關(guān)注，此次發(fā)布的《意見》提出，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序。根據(jù)規(guī)定，除依法應(yīng)當(dāng)保密的，在決策前應(yīng)向社會(huì)公布決策草案、決策依據(jù)，通過(guò)聽證座談、調(diào)查研究、咨詢協(xié)商、媒體溝通等方式，廣泛聽取公眾意見，以適當(dāng)方式公布公眾意見收集和采納情況。政府部門一項(xiàng)重要決策的實(shí)施和暫停，究竟會(huì)給公眾帶來(lái)怎樣的影響，在2016年首次實(shí)施的股市熔斷機(jī)制就讓公眾記憶猶新。

2016年股市開始交易僅四天，就有兩天因股指大幅下滑而觸發(fā)熔斷機(jī)制，提前收盤。此后，熔斷機(jī)制迅速被叫停。實(shí)際上，早在2015年9月，滬深交易所和中金所曾就指數(shù)熔斷機(jī)制的相關(guān)規(guī)定公開征求意見，收到市場(chǎng)各方的建議和意見4861條。然而，當(dāng)熔斷機(jī)制于2016年1月1日開始生效后，四天之內(nèi)就有兩天因熔斷機(jī)制提前收盤。股民們紛紛發(fā)出這樣的感慨：“我們就像瞎子一樣，什么都不知道?！薄斑@是對(duì)我們股民利益的保護(hù)嗎？”

1月8日晚，證監(jiān)會(huì)叫停熔斷機(jī)制，并給出了這樣的解釋：根據(jù)兩次實(shí)際運(yùn)行情況看，熔斷機(jī)制并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，而又有一定的磁吸效應(yīng)，即在接近熔斷預(yù)值時(shí)，部分投資者在熔斷前提前交易，導(dǎo)致股指加速觸碰熔斷預(yù)值，起了助跌的作用。權(quán)衡利弊，其負(fù)面影響大于正面效應(yīng)。但是，這樣的回應(yīng)并沒有讓質(zhì)疑的輿論消失?！稒z察日?qǐng)?bào)》就針對(duì)證監(jiān)會(huì)提出的“曾公開征求過(guò)意見”做出評(píng)論：“征求意見時(shí)反對(duì)聲就不絕于耳，機(jī)制推出四天后就被市場(chǎng)輕易地投了‘否定票，真的還敢說(shuō)‘經(jīng)過(guò)了審慎的論證和‘向社會(huì)征求了意見？如果真的這樣自信，公眾何以有這樣的疑問(wèn)，這是不是在扎扎實(shí)實(shí)地‘走過(guò)場(chǎng)？”

白巖松：四天的時(shí)間，熔斷機(jī)制就被“熔斷”了，這是今年開年之際相當(dāng)具有“黑色幽默”的新聞事件。在這個(gè)事件背后，有很多人都在關(guān)注：這個(gè)與公眾利益緊密相連的公共決策出臺(tái)之前，是否真的進(jìn)行了非常謹(jǐn)慎、認(rèn)真負(fù)責(zé)、不走過(guò)場(chǎng)的決策過(guò)程？

王錫鋅：這一個(gè)案反映出許多公共決策過(guò)程中存在的普遍性問(wèn)題。盡管以往公共決策原則上都有所謂公開、參與等程序要求，但實(shí)際上，決策方案在內(nèi)部已經(jīng)基本成型了。所以說(shuō)，這樣的公開……

白巖松：等于說(shuō)，公共決策做出之前就決定這樣干了。

王錫鋅：從目前來(lái)看，這是一種比較普遍的現(xiàn)象。從某種意義上說(shuō)，也是比較制度化的做法，使公開、參與的有效性和空間受到很大約束。最后，公共決策只能到實(shí)踐中去試錯(cuò)，從而導(dǎo)致相當(dāng)高的決策成本。

白巖松：《意見》下發(fā)后，怎樣才能保障類似的重大決策不走過(guò)場(chǎng)？

王錫鋅：一方面，要充分評(píng)估相關(guān)決策對(duì)社會(huì)可能帶來(lái)影響的面和度。如果影響面、影響度都比較大，輿論公開的機(jī)制就要完善；另一方面，決策過(guò)程的公開和參與要扎扎實(shí)實(shí)地做，而不要“扎扎實(shí)實(shí)地走過(guò)場(chǎng)”。

白巖松：非常感謝王教授帶給我們的解析。

（根據(jù)視頻整理，文字有刪節(jié)）