構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)救助體系問(wèn)題研究
——基于三門(mén)峽市運(yùn)行實(shí)踐

李少民（三門(mén)峽市財(cái)政科學(xué)研究所，河南472000）

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構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)救助體系問(wèn)題研究
——基于三門(mén)峽市運(yùn)行實(shí)踐

李少民
（三門(mén)峽市財(cái)政科學(xué)研究所，河南472000）

內(nèi)容提要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救助制度已很難適應(yīng)新的形勢(shì)需要。從三門(mén)峽市農(nóng)村社會(huì)體系運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)村社會(huì)救助立法滯后、救助制度設(shè)計(jì)不完善、資金保障水平低、救助管理多頭分散、監(jiān)督制約機(jī)制不健全、缺乏部門(mén)信息共享機(jī)制等問(wèn)題十分突出。本文在對(duì)典型案例深入分析的基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步改進(jìn)與完善農(nóng)村社會(huì)救助體系的政策建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)救助體系構(gòu)建三門(mén)峽市

農(nóng)村社會(huì)救助是農(nóng)村社會(huì)保障的最后一道防線。我國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助制度建立于20世紀(jì)50年代，長(zhǎng)期以來(lái)受低水平生產(chǎn)力的制約帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。隨著我國(guó)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)救助制度已很難適應(yīng)新形勢(shì)、新目標(biāo)、新常態(tài)，加快構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)救助體系迫在眉睫，任重道遠(yuǎn)。

一、農(nóng)村社會(huì)救助取得的主要成效

自2006年7月實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度以來(lái)，三門(mén)峽市社會(huì)救助工作得到較快發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)救助項(xiàng)目逐步增多、救助手段不斷豐富、救助政策日趨完善，初步形成了以最低生活保障、五保供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助為基礎(chǔ)，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充，以醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、司法等專(zhuān)項(xiàng)救助制度和優(yōu)惠政策相配套，以日常捐助、慈善募捐、社會(huì)互助為輔助的農(nóng)村社會(huì)救助體系，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧三門(mén)峽做出了重要貢獻(xiàn)。

1.農(nóng)村社會(huì)救助管理體系不斷完善。為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，市縣兩級(jí)都建立了農(nóng)村社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確政府職責(zé)，規(guī)范工作程序，協(xié)調(diào)解決農(nóng)村社會(huì)救助過(guò)程中出現(xiàn)的各類(lèi)問(wèn)題。目前，全市已初步建成農(nóng)村社會(huì)救助信息化管理系統(tǒng)，實(shí)行市、縣、鄉(xiāng)、村分級(jí)次管理，為及時(shí)妥善解決農(nóng)村特困群體遇到的各種困難奠定了基礎(chǔ)。

2.農(nóng)村最低生活保障制度穩(wěn)步推進(jìn)。三門(mén)峽市自2006年7月實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度以來(lái)，全市核定農(nóng)村低保對(duì)象由2006年底的12350戶30823人，人均月補(bǔ)助20元，增加到2015年底的56855戶87057人，人均月補(bǔ)助118元，領(lǐng)取低保人數(shù)占全市農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎赜?006年的1.9%上升至2015年的5.4%。對(duì)低保對(duì)象根據(jù)其收入情況實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，努力做到應(yīng)保盡保，所需資金全部實(shí)行社會(huì)化發(fā)放，對(duì)維持農(nóng)村貧困人口最基本生活、保障其基本生存權(quán)利和促進(jìn)社會(huì)公平起到了重要作用。

3.農(nóng)村“五?！惫B(yǎng)水平逐步提高。三門(mén)峽市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了敬老院。截止2015年底，該市核定農(nóng)村五保對(duì)象6693戶6951人，比2005年增加182人，其中：集中供養(yǎng)2989人，比2005年增加1427人；集中供養(yǎng)每人每年3800元，比2005年增加2000元。分散供養(yǎng)五保對(duì)象3962人，比2005年減少1515人；分散供養(yǎng)每人每年2800元，比2005年增加1220元，農(nóng)村五保供養(yǎng)水平逐步提高。

4.農(nóng)村醫(yī)療救助力度不斷加大。三門(mén)峽市規(guī)定凡是參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的救助對(duì)象，患大病經(jīng)補(bǔ)助后個(gè)人負(fù)擔(dān)仍有困難的再予以救助。2015年度該市享受醫(yī)療救助農(nóng)村居民達(dá)120303人次，救助資金2612萬(wàn)元，比農(nóng)村醫(yī)療救助制度實(shí)施初期2007年的68965人、救助資金167萬(wàn)元呈現(xiàn)較大幅度的增長(zhǎng)，有效地緩解了困難群眾治病難問(wèn)題。

5.農(nóng)村住房救助取得新成效。近年來(lái)，三門(mén)峽市積極采取措施改善農(nóng)村特困戶的住房安全和生活條件，自2011年以來(lái)，各級(jí)財(cái)政共投入農(nóng)村特困戶住房專(zhuān)項(xiàng)救助資金13266萬(wàn)元，全市17300戶農(nóng)村危房家庭的住房條件得到改善，有效緩解了農(nóng)村特困戶住房難問(wèn)題。

6.農(nóng)村教育救助撐起遠(yuǎn)航帆。多年來(lái)，三門(mén)峽市積極采取措施，實(shí)現(xiàn)了不讓一名學(xué)生因家庭貧困而失學(xué)的目標(biāo)。如所轄靈寶市為4000名家庭經(jīng)濟(jì)困難幼兒發(fā)放學(xué)前資助金80萬(wàn)元，為18962名義務(wù)教育階段貧困寄宿生發(fā)放生活費(fèi)補(bǔ)助1065.8萬(wàn)元，為6168名家庭經(jīng)濟(jì)困難普通高中學(xué)生發(fā)放462.6萬(wàn)元國(guó)家助學(xué)金，為考入高校49名家庭經(jīng)濟(jì)困難大學(xué)生發(fā)放資助金19.6萬(wàn)元，促進(jìn)了教育公平，為農(nóng)村貧困家庭子女實(shí)現(xiàn)理想撐起了遠(yuǎn)航帆。

7.農(nóng)村受災(zāi)人員等救助搭起連心橋。除上述外，三門(mén)峽市還在農(nóng)村受災(zāi)人員救助、就業(yè)救助等方面做了大量工作。陜縣多方籌資262萬(wàn)元，于2014年—2015年冬春在口糧和衣被方面救助5891戶15367人，幫助受災(zāi)群眾渡過(guò)了青黃不接的難關(guān)。靈寶市2015年完成農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)5236人，農(nóng)村實(shí)用人才培訓(xùn)43593人，并與多家企業(yè)開(kāi)展訂單式培訓(xùn)，努力使所有勞動(dòng)者都能掌握一技之長(zhǎng)，拓寬了就業(yè)門(mén)路和增收渠道，在黨和政府與農(nóng)村貧困群體之間搭起了連心橋。

二、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)救助存在的主要問(wèn)題

農(nóng)村社會(huì)救助是一項(xiàng)系統(tǒng)、繁雜的社會(huì)工程，盡管近年來(lái)取得了顯著成效，在保障和改善民生、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面發(fā)揮了重要作用，但由于受諸多因素影響與制約，當(dāng)前仍存在一些亟待解決的問(wèn)題。

1.農(nóng)村社會(huì)救助立法滯后，影響了救助法制化進(jìn)程。農(nóng)村社會(huì)救助工作需要在一個(gè)法制的環(huán)境中依法進(jìn)行。雖然我國(guó)農(nóng)村社會(huì)救助工作開(kāi)展了60多年，但到目前為止，尚未頒布農(nóng)村社會(huì)救助的基本法，與之配套的單項(xiàng)救助法律也相對(duì)缺乏，完備的農(nóng)村社會(huì)救助法律體系還遠(yuǎn)未形成，以至于許多救助都是靠部門(mén)的規(guī)定、政策，甚至通知來(lái)支撐，因此不可避免會(huì)造成救助工作的權(quán)威性、強(qiáng)制性、持續(xù)性不足。在缺乏法律強(qiáng)制約束的情況下，一些地方政府對(duì)于救助工作就可能“能省則省”，以減少救助投入來(lái)保證政府財(cái)政的充裕。在救助具體操作上，由于缺乏全國(guó)統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)救助實(shí)施程序，使救助工作法制化、規(guī)范化、科學(xué)化程度不夠，即便是有些規(guī)定，也由于缺乏政府和社會(huì)有效的監(jiān)督機(jī)制而難以落實(shí)，從而使農(nóng)村社會(huì)救助工作呈現(xiàn)出隨意性、多變性及政策連續(xù)性不強(qiáng)等弊端。

2.救助制度設(shè)計(jì)先天不足，降低了救助實(shí)效。救助制度設(shè)計(jì)完善與否，是社會(huì)救助能否最大限度發(fā)揮作用的重要基石。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)方面還存在許多值得注意的問(wèn)題，很大程度上降低了救助實(shí)效。

在住房救助方面，絕對(duì)貧困的危房戶難以得到救助。以三門(mén)峽轄區(qū)盧氏縣為例，上級(jí)2015年度下達(dá)該縣危房改造指標(biāo)為1100戶，戶均補(bǔ)助8500元，最高補(bǔ)助萬(wàn)余元，面積不得超過(guò)60平方米。而據(jù)調(diào)查，在豫西深山區(qū)，農(nóng)民建3間60平方米房屋，連工帶料約6萬(wàn)元左右。貧困戶要建房，除國(guó)家支持外，尚有數(shù)萬(wàn)元的資金缺口，仍然是無(wú)力建房。為了完成上級(jí)下達(dá)的危房改造任務(wù)，不讓指標(biāo)作廢，各地便把指標(biāo)分給了那些有經(jīng)濟(jì)實(shí)力享受扶持政策的農(nóng)民，而這些農(nóng)民并不一定是貧困戶，真正的貧困戶只能望“惠”興嘆。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)許多這樣的例子。豫西某山村享受危房改造政策的一個(gè)農(nóng)戶建起了100多平方米的新居，樓外墻體全貼上了瓷磚，豪華靚麗。據(jù)村民介紹，這戶農(nóng)民兩個(gè)孩子都在外打工，收入和生活條件比一般農(nóng)民還好些。而地處豫西深山區(qū)的陜縣某村村民，全家5口人，老母親80多歲，兩個(gè)孩子都患有血友病，大孩子已癱瘓多年，全家主要收入來(lái)源是每月享受政府最低生活保障352元，連給孩子治病和維持最低生活標(biāo)準(zhǔn)都難，更不用說(shuō)籌資建房了。他們多年前因房屋坍塌失去了安身之所，至今仍寄宿在親屬的簡(jiǎn)易房里。這里就反映出一個(gè)比較普遍的現(xiàn)象：危房改造享受到政策的不一定貧困，貧困且無(wú)處籌錢(qián)的危房戶卻享受不到危房改造政策。

在醫(yī)療救助方面，特困戶看不起病的現(xiàn)象仍普遍存在。在調(diào)查中了解到，各地對(duì)醫(yī)療救助都設(shè)計(jì)了封頂線，大多在6000-8000元之間。義馬市2015年度醫(yī)療救助1423人，救助金額191.2萬(wàn)元，人均1343.6元。而真正患上惡性腫瘤、尿毒癥等大病，除新農(nóng)合報(bào)銷(xiāo)一部分外，個(gè)人仍需承擔(dān)數(shù)萬(wàn)、甚至數(shù)十萬(wàn)元，絕大多數(shù)農(nóng)民又未參加大病保險(xiǎn)，醫(yī)療救助就顯得蒼白無(wú)力。此外，醫(yī)療救助對(duì)無(wú)錢(qián)住院的慢性重癥病人在制度設(shè)計(jì)上還是盲點(diǎn)。仍以上述陜縣某村村民一家為例，因無(wú)錢(qián)住院治療，多年癱瘓?jiān)诖驳拇蠛⒆右恢蔽聪硎艿结t(yī)療救助，只能用最便宜的藥品維持最簡(jiǎn)單的治療。

在最低社會(huì)保障方面，“應(yīng)保盡保”尚未落實(shí)到位。尤其在偏遠(yuǎn)貧困山村，全村數(shù)十戶農(nóng)民大都生活在貧困之中，而根據(jù)縣鄉(xiāng)以當(dāng)?shù)厝丝诒壤峙涞牡捅Ｖ笜?biāo)，只能對(duì)那些絕對(duì)貧困的農(nóng)戶給予低保，其他也符合低保標(biāo)準(zhǔn)、處于絕對(duì)貧困邊緣或相對(duì)貧困中的農(nóng)戶仍游離于社會(huì)救助的“安全網(wǎng)”之外。如陜縣店子鄉(xiāng)召里溝村，全村28戶，110口人，人均不到1畝地，低保5戶12人。按人均收入全村90%以上農(nóng)戶都應(yīng)吃低保，卻因“指標(biāo)”少而享受不到低保政策。與此同時(shí)，由于缺乏救助對(duì)象正常的進(jìn)退機(jī)制，以及強(qiáng)有力的監(jiān)督制約手段，使低保戶一旦進(jìn)入救助體系，就進(jìn)易出難，容易衍生成為一種長(zhǎng)期性福利，造成救助資源的浪費(fèi)。在與其他救助政策的銜接方面，低保戶除獲取最低社會(huì)保障外，還可以疊加享受教育、醫(yī)療、住房等方面的專(zhuān)項(xiàng)救助，極易形成“懸崖效應(yīng)”，造成部分低保戶生活好于或大大好于低保邊緣戶，帶來(lái)新的社會(huì)不公。

此外，在制度設(shè)計(jì)方面，農(nóng)村社會(huì)救助體系中各項(xiàng)救助制度銜接配套方面還未構(gòu)成一個(gè)有機(jī)的制度體系，其整體效能還未發(fā)揮出來(lái)；由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等多重因素的影響，城鄉(xiāng)救助差別過(guò)大，使農(nóng)村社會(huì)救助制度本身就不完善、不公平；應(yīng)對(duì)生活必需品物價(jià)上漲的應(yīng)急救助機(jī)制還未建立，低保戶遇到基本生活必需品價(jià)格短期內(nèi)大幅上漲時(shí)會(huì)受到較大沖擊；農(nóng)村社會(huì)救助還未安排對(duì)救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等方面的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，救助手段還比較單一；還缺乏對(duì)貧困者勤勞致富和提高再生產(chǎn)能力的激勵(lì)措施，生存性救助多、發(fā)展性救助少，輸血型救助多、造血型救助少，無(wú)法使救助對(duì)象通過(guò)全面、綜合的救助，從根本上擺脫貧困狀態(tài)。

3.救助資金保障水平較低，削弱了救助力度。從調(diào)查情況看，農(nóng)村社會(huì)救助資金從增幅上看近年來(lái)增長(zhǎng)較快，但從救助工作實(shí)際需要看，資金缺口依然較大。公共財(cái)政投入不足導(dǎo)致救助資金缺乏保障，已成為制約社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。從小的方面看，三門(mén)峽所轄縣（市）絕大多數(shù)屬于農(nóng)業(yè)縣，地方工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，可用于農(nóng)村社會(huì)救助的經(jīng)費(fèi)十分有限，各類(lèi)社會(huì)救助資金絕大多數(shù)靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助，地方財(cái)政投入少，甚至按比例配套的經(jīng)費(fèi)都難以落實(shí)。在救助資金投入總量不足的同時(shí)，還存在籌資渠道單一、救助資金撥付不及時(shí)等問(wèn)題。農(nóng)村社會(huì)救助資金主要來(lái)自于各級(jí)政府的投入，籌資渠道的單一化使得農(nóng)村社會(huì)救助資金嚴(yán)重匱乏，造成在救助內(nèi)容、救助資金與救助方式上都遠(yuǎn)不能滿足相應(yīng)需求。中央的預(yù)算要到每年三月全國(guó)人代會(huì)通過(guò)后才能實(shí)施，先由中央財(cái)政對(duì)省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，再由省級(jí)財(cái)政對(duì)市級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助，最后落實(shí)到縣級(jí)財(cái)政一般要等到下半年?？h（市）財(cái)政在救助資金配套安排撥付上也常常發(fā)生滯后現(xiàn)象。在上級(jí)及本級(jí)救助資金未能及時(shí)到位的情況下，基層政府又無(wú)力墊付巨額救助資金，常常發(fā)生延時(shí)發(fā)放現(xiàn)象，影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

4.臨時(shí)救助兜底作用微弱，形成了救助盲點(diǎn)。臨時(shí)救助是國(guó)家對(duì)遭遇突發(fā)事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因?qū)е禄旧钕萑肜Ь常渌鐣?huì)救助制度暫時(shí)無(wú)法覆蓋或救助之后基本生活暫時(shí)仍有嚴(yán)重困難的家庭或個(gè)人給予的應(yīng)急性、過(guò)渡性的救助。臨時(shí)救助是農(nóng)村社會(huì)救助安全網(wǎng)中的兜底制度，也是其他社會(huì)救助項(xiàng)目救助盲點(diǎn)的填補(bǔ)者。然而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，因缺乏法律的強(qiáng)制性，加之地方財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)等因素影響，各地臨時(shí)救助的“兜底”作用還遠(yuǎn)未發(fā)揮出來(lái)。一是救助數(shù)量極少，有的數(shù)十萬(wàn)人的農(nóng)業(yè)縣（市）臨時(shí)救助只有一兩戶，有的縣（市）甚至是空白，使許多潛在的急需臨時(shí)救助的群眾成了救助盲點(diǎn)；二是救助額度極低，有的只救助幾百元，封頂1000-2000元，遠(yuǎn)未起到農(nóng)村社會(huì)救助“兜底”和“安全網(wǎng)”作用。

5.救助管理呈現(xiàn)“多龍治水”，分散了救助合力。從調(diào)查情況看，目前農(nóng)村社會(huì)救助主要職能雖集中于民政部門(mén)，但所涉及的衛(wèi)生、教育、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、人力資源和社會(huì)保障、工會(huì)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、計(jì)生、司法、慈善組織及企事業(yè)單位等諸多部門(mén)，都在按照各自的對(duì)象分頭實(shí)施社會(huì)救助工作。這些部門(mén)大多各自為政，部門(mén)之間既沒(méi)有建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，也沒(méi)有制定統(tǒng)一的管理辦法，更沒(méi)有形成統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)配合、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的社會(huì)救助體制和運(yùn)行機(jī)制；各救助項(xiàng)目由于受不同的部門(mén)管理，救助項(xiàng)目之間也缺乏統(tǒng)一的綜合安排。這就使農(nóng)村社會(huì)救助工作從總體上很難統(tǒng)一協(xié)調(diào)、配合與協(xié)作，形成多頭管理、條塊分割、救助力量分散、信息共享渠道不暢等弊端，致使農(nóng)村社會(huì)救助管理的整體性、協(xié)調(diào)性差，很大程度上造成人力、物力、財(cái)力等救助資源的重復(fù)和浪費(fèi)，增大了農(nóng)村社會(huì)救助的管理成本，分散了救助合力，影響了救助資源綜合效能的充分發(fā)揮。

6.監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，弱化了救助功能。農(nóng)村社會(huì)救助涉及部門(mén)多，項(xiàng)目多，資金多，對(duì)象多，其監(jiān)督管理機(jī)制是否健全，直接關(guān)系著農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)有功能的發(fā)揮程度。從調(diào)查情況看，目前還存在以下問(wèn)題：一是農(nóng)村社會(huì)救助監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)缺位。還沒(méi)有一個(gè)專(zhuān)門(mén)的、權(quán)威的監(jiān)管部門(mén)對(duì)各救助部門(mén)的工作程序、效率和質(zhì)量進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，以及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，因而使各救助部門(mén)缺乏應(yīng)有壓力而影響工作更卓有成效地開(kāi)展。二是基層社會(huì)救助監(jiān)管力量薄弱。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)改革中撤銷(xiāo)了民政所的編制，其職能并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)社保所，由一人或兩人兼管，且身兼數(shù)職，沒(méi)有時(shí)間和精力去全面深入地走訪調(diào)查救助對(duì)象詳細(xì)情況，很多審核也就成了一種形式。個(gè)別村民主評(píng)議、公開(kāi)公示走過(guò)場(chǎng)、流于形式，村干部“拍板定保、暗箱操作”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是缺乏責(zé)任追究機(jī)制。由于監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，救助工作中常發(fā)生一些違紀(jì)現(xiàn)象，在處理上僅采取撤銷(xiāo)救助資格、停發(fā)救助金等糾正方式，缺乏嚴(yán)厲的懲罰措施，因而使一些地方“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄膀_?！钡痊F(xiàn)象屢有發(fā)生。四是社會(huì)監(jiān)督作用發(fā)揮不到位。由于缺乏相關(guān)信息發(fā)布平臺(tái)而導(dǎo)致的救助資金支配及使用過(guò)程中的信息不對(duì)稱(chēng)性，社會(huì)公眾及新聞媒體很難對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助工作實(shí)施有效監(jiān)督；被救助對(duì)象因其文化素質(zhì)和法律維權(quán)意識(shí)偏低及所處地理位置分散等因素影響，也難以對(duì)救助政策執(zhí)行情況起到有效監(jiān)督作用；而其他農(nóng)戶則抱著盡量不得罪人的原則，對(duì)政策具體執(zhí)行情況持觀望態(tài)度，同樣難發(fā)揮好監(jiān)督作用。由于監(jiān)督制約機(jī)制不健全，很大程度上弱化了農(nóng)村社會(huì)救助應(yīng)有功能的充分發(fā)揮。

7.部門(mén)信息缺乏共享機(jī)制，制約了救助效率。這一情況在農(nóng)村最低生活保障方面表現(xiàn)得尤為突出。被救助對(duì)象要納入農(nóng)村低保范圍，民政部門(mén)首先要核實(shí)其家庭財(cái)產(chǎn)及收入狀況，而與取得這些情況或信息所涉及的銀行、房產(chǎn)、衛(wèi)生、教育、保險(xiǎn)、公積金、工商、稅務(wù)、公安、車(chē)管所等部門(mén)之間缺乏有效的信息溝通渠道，信息資源不能共享，形成諸多“信息孤島”，低保戶的存款、房屋、車(chē)輛、納稅等情況無(wú)法全面準(zhǔn)確掌握。管理人員僅能根據(jù)入戶調(diào)查所掌握的“表象”和低保戶提供的勞務(wù)、種植收入等簡(jiǎn)單數(shù)據(jù)來(lái)核定其是否具有享受低保的資格，無(wú)法消除瞞報(bào)、少報(bào)或不報(bào)個(gè)人家庭財(cái)產(chǎn)及收入的情況，因此出現(xiàn)了有的低保戶擁有車(chē)輛或幾套房屋仍然申報(bào)低保的現(xiàn)象。同時(shí)由于未與公安戶籍管理部門(mén)實(shí)行數(shù)據(jù)共享，民政部門(mén)也難以及時(shí)掌握低保人員死亡信息。這些情況都在很大程度上制約了農(nóng)村社會(huì)救助的工作效率與客觀公正性。

8.基層救助工作力量薄弱，拖累了救助質(zhì)量。農(nóng)村社會(huì)救助工作越往基層越接近救助對(duì)象，越具體繁瑣，也越能體現(xiàn)社會(huì)救助政策在群眾中的實(shí)施質(zhì)量。但遺憾的是，農(nóng)村社會(huì)救助越往基層工作力量越薄弱，通過(guò)查詢我國(guó)其他地方的相關(guān)情況，這已是一個(gè)非常普遍的現(xiàn)象。其表現(xiàn)：一是工作人員少。隨著各項(xiàng)救助制度日益完善，社會(huì)救助工作的重心下移，救助服務(wù)工作量逐年遞增與工作人員不足的矛盾日益突出。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政所在機(jī)構(gòu)改革中并入勞動(dòng)社保所后，民政工作由一人或兩人兼管，面對(duì)眾多救助對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理、核實(shí)、調(diào)查取證、信息錄入、檔案管理等專(zhuān)項(xiàng)業(yè)務(wù)，沒(méi)有時(shí)間和精力把工作做細(xì)，做深入，難以對(duì)分散于各村需要救助的人及時(shí)統(tǒng)計(jì)，難以掌握救助對(duì)象情況變動(dòng)的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，因而對(duì)救助質(zhì)量造成較大影響。二是辦公經(jīng)費(fèi)缺。農(nóng)村社會(huì)救助受理申請(qǐng)、入戶調(diào)查、組織評(píng)議、張榜公布、審核審批、表冊(cè)打印、資金發(fā)放等工作都需要工作經(jīng)費(fèi)。而多數(shù)縣（市）對(duì)這項(xiàng)經(jīng)費(fèi)安排很少或沒(méi)有安排，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本沒(méi)有安排。農(nóng)村社會(huì)救助協(xié)管員每季度入戶調(diào)查核實(shí)，上報(bào)相關(guān)情況，也因缺乏經(jīng)費(fèi)影響到他們工作的積極性和調(diào)查的準(zhǔn)確性。三是交通工具不給力。農(nóng)村社會(huì)救助工作涉及千家萬(wàn)戶，救助對(duì)象分散，路途較遠(yuǎn)，特別是深山區(qū)，是否擁有便利的交通工具顯得更為重要。但對(duì)大多數(shù)從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政工作人員來(lái)說(shuō)還是一個(gè)奢望，不僅影響了工作效率和質(zhì)量，也影響了社會(huì)救助政策在基層的全面貫徹落實(shí)。

三、構(gòu)建新型農(nóng)村社會(huì)救助體系的政策建議

三門(mén)峽市農(nóng)村社會(huì)救助體系運(yùn)行中存在的問(wèn)題，在我國(guó)許多地方都不同程度地存在著。這些問(wèn)題直接影響到農(nóng)村社會(huì)救助的質(zhì)量與效率，也影響到黨的惠民政策在廣大農(nóng)村的貫徹落實(shí)。盡快構(gòu)建功能完善、銜接配套、和諧高效、保障有力、公平正義的新型農(nóng)村社會(huì)救助體系，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下時(shí)代賦予我們的歷史使命。

1.加快立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助法制化。法制化是做好農(nóng)村社會(huì)救助工作的“定海神針”。要充分發(fā)揮新型農(nóng)村社會(huì)救助體系在維護(hù)社會(huì)公平、構(gòu)建和諧社會(huì)中的基石作用，就應(yīng)加快《農(nóng)村社會(huì)救助法》的擬定與出臺(tái)步伐，盡快以法律的形式對(duì)農(nóng)村社會(huì)救助的實(shí)施主體、原則、對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、條件、資金來(lái)源、監(jiān)管機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任，以及具體操作程序等方面的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范，從根本上解決農(nóng)村社會(huì)救助工作中出現(xiàn)的隨意性、多變性及政策連續(xù)性不強(qiáng)等弊端。同時(shí)應(yīng)逐步健全配套法規(guī)和實(shí)施辦法，以及各個(gè)項(xiàng)目的規(guī)章制度和專(zhuān)項(xiàng)救助項(xiàng)目建設(shè)，盡快彌補(bǔ)一些社會(huì)救助項(xiàng)目的空白，從而形成農(nóng)村社會(huì)救助工作有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)的法制環(huán)境和長(zhǎng)效機(jī)制。

2.完善制度設(shè)計(jì)，提高農(nóng)村社會(huì)救助實(shí)效。根據(jù)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的具體問(wèn)題，提出以下建議：在住房救助方面，建議取消農(nóng)村危房改造撥款，建立農(nóng)村危房改造基金，實(shí)施分類(lèi)救助或補(bǔ)助。對(duì)絕對(duì)貧困又無(wú)處籌錢(qián)的危房戶，由政府出面為其免費(fèi)建房，消除農(nóng)村危房改造盲點(diǎn)；對(duì)相對(duì)貧困建房實(shí)力不足的危房戶，由政府給予一定數(shù)額的建房補(bǔ)貼，幫其渡過(guò)難關(guān)；對(duì)暫時(shí)困難、有償還能力的危房戶，由政府給予一定數(shù)額的建房借款，分期償還，滾動(dòng)使用，以幫助更多的危房戶擺脫困境。在醫(yī)療救助方面，針對(duì)絕對(duì)貧困戶即使接受救助仍住不起醫(yī)院、看不起病的實(shí)際情況，建議加大對(duì)絕對(duì)貧困戶中絕重癥病患者的救助力度，讓他們感受到生存的希望和黨與政府的關(guān)懷。對(duì)無(wú)錢(qián)住院的慢性重癥病人，也應(yīng)制定相應(yīng)的救助政策，讓他們能享受到最基本的醫(yī)療條件。在最低社會(huì)保障方面，建議糾正目前普遍以地域人口比例平均分配低保指標(biāo)的做法，對(duì)城郊村、富裕村大幅度減少低保指標(biāo)，對(duì)貧困村、特困村大幅度增加低保指標(biāo)，同時(shí)建立救助對(duì)象的正常進(jìn)入與退出機(jī)制，最大限度地把有限資金用于真正貧困的農(nóng)戶。對(duì)未納入救助的低保邊緣戶，在享受教育、醫(yī)療、住房等專(zhuān)項(xiàng)救助時(shí)也給予與低保戶基本等同的救助政策，以免形成“懸崖效應(yīng)”而帶來(lái)新的社會(huì)不公。在救助方式方面，各級(jí)政府應(yīng)安排專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)鼓勵(lì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)工作者為救助對(duì)象提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等方面的專(zhuān)業(yè)服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)救助工作方式由傳統(tǒng)的、單一的物質(zhì)救助，向物質(zhì)保障、生活幫扶、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升相結(jié)合的專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化、發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。此外，在制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)救助制度，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助在制度和政策、救助標(biāo)準(zhǔn)、資金保障等方面的一體化。同時(shí)還應(yīng)建立對(duì)生活必需品物價(jià)上漲的應(yīng)急救助機(jī)制，制定對(duì)貧困者勤勞致富和提高再生產(chǎn)能力的激勵(lì)措施，在確保救助對(duì)象生活水平不因物價(jià)上漲而降低的同時(shí)，促其從根本上擺脫貧困。

3.拓寬籌資渠道，增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)救助保障能力。一是應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮各級(jí)政府在救助資金投入方面的主渠道作用，建立農(nóng)村社會(huì)救助投入正常增長(zhǎng)機(jī)制，逐步提高救助資金投入在財(cái)政支出中的比重。二是應(yīng)科學(xué)界定中央與各級(jí)地方政府的救助責(zé)任，合理確定投入比例。對(duì)于地方財(cái)政確實(shí)困難、無(wú)力足額列支救助資金的地區(qū)，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大支持力度。三是應(yīng)建立救助資金及時(shí)撥付機(jī)制。建議中央和省、市級(jí)財(cái)政根據(jù)上年農(nóng)村社會(huì)救助資金實(shí)際發(fā)生額，按月或按季度提前撥付到縣（市）財(cái)政，以確保農(nóng)村社會(huì)救助發(fā)放的連續(xù)性。四是應(yīng)建立多元化農(nóng)村社會(huì)救助機(jī)制。充分運(yùn)用財(cái)政、稅收、政策激勵(lì)等措施，鼓勵(lì)單位和個(gè)人等社會(huì)力量通過(guò)捐贈(zèng)、設(shè)立幫扶項(xiàng)目、創(chuàng)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)、提供志愿服務(wù)等方式參與農(nóng)村社會(huì)救助，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)救助主體多元化，以構(gòu)建功能完善、保障有力的新型農(nóng)村社會(huì)救助體系。

4.做實(shí)臨時(shí)救助，消除農(nóng)村社會(huì)救助盲點(diǎn)。一是應(yīng)健全臨時(shí)救助資金籌集機(jī)制。國(guó)務(wù)院在2014年10月3日發(fā)布的《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》中明確，臨時(shí)救助制度實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制。對(duì)于豫西等中西部經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、財(cái)政實(shí)力相對(duì)較弱的縣（市）來(lái)說(shuō)，即使他們想全面負(fù)起責(zé)任也會(huì)因財(cái)力不足而使中央的統(tǒng)一部署落空，而使臨時(shí)救助繼續(xù)成為“盲點(diǎn)”。為此，在新一輪財(cái)稅體制改革中，應(yīng)給中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、尤其是縣級(jí)財(cái)政賦予更多的、與其承擔(dān)職能相符的財(cái)力，確保其將臨時(shí)救助足額列入財(cái)政預(yù)算；在此基礎(chǔ)上履行臨時(shí)救助職責(zé)仍有困難的，中央和省級(jí)財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。二是應(yīng)從政府作用、個(gè)人權(quán)利、家庭責(zé)任、社會(huì)參與等方面，多角度宣傳臨時(shí)救助的功能定位和制度特點(diǎn)，引導(dǎo)社會(huì)公眾理解、支持臨時(shí)救助工作。三是應(yīng)構(gòu)筑臨時(shí)救助申辦綠色通道。建立“一門(mén)受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)大廳、辦事大廳、公共服務(wù)中心等，設(shè)立統(tǒng)一的社會(huì)救助申請(qǐng)受理窗口，方便群眾求助。根據(jù)部門(mén)職責(zé)建立受理、分辦、轉(zhuǎn)辦、結(jié)果反饋流程，明確辦理時(shí)限和要求，跟蹤辦理結(jié)果，建立社會(huì)救助熱線，敞開(kāi)臨時(shí)救助申辦渠道，確保臨時(shí)救助政策落到實(shí)處。

5.理順管理體制，凝聚農(nóng)村社會(huì)救助合力。一是應(yīng)成立農(nóng)村社會(huì)救助工作政府綜合協(xié)調(diào)組織，將各部門(mén)的救助資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，使有限的救助資源發(fā)揮最大的效益。二是應(yīng)建立部門(mén)聯(lián)動(dòng)、社會(huì)參與的多邊救助機(jī)制，以有效整合各種社會(huì)救助資源，形成強(qiáng)大的整體推進(jìn)合力。三是應(yīng)進(jìn)一步整合基層社會(huì)救助力量，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中成立鄉(xiāng)級(jí)公共服務(wù)中心，建立統(tǒng)一的服務(wù)工作平臺(tái)，并依托這一平臺(tái)搞好農(nóng)村社會(huì)救助的受理、審核、審批、公示、資金發(fā)放等基層社會(huì)救助服務(wù)工作，減少資金撥付中間環(huán)節(jié)，有效防止資金被挪用、擠占、截留現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)救助項(xiàng)目互補(bǔ)和救助合力的最大化。

6.健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)救助功能。一是應(yīng)建立健全政府監(jiān)督制約機(jī)制，成立由財(cái)政、審計(jì)、民政等部門(mén)參加的農(nóng)村社會(huì)救助監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)所轄各級(jí)、各救助部門(mén)的工作效率、工作質(zhì)量、資金管理等方面進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查，使監(jiān)督工作貫穿社會(huì)救助工作的全過(guò)程。二是應(yīng)建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，加大行政問(wèn)責(zé)力度，對(duì)因責(zé)任不落實(shí)、相互推諉、處置不及時(shí)等造成嚴(yán)重后果的單位和個(gè)人，要依紀(jì)依法追究責(zé)任。三是應(yīng)加強(qiáng)基層監(jiān)管力量。在配強(qiáng)基層工作人員、強(qiáng)化基層監(jiān)督的同時(shí)，公開(kāi)向本鄉(xiāng)鎮(zhèn)和所轄各村招聘一批熱心于社會(huì)救助事業(yè)的人員加入到救助監(jiān)督隊(duì)伍中來(lái)，共同打造農(nóng)村社會(huì)救助“陽(yáng)光工程”。四是應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。建立公開(kāi)透明的農(nóng)村社會(huì)救助工作運(yùn)行機(jī)制和統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺(tái)，使群眾和媒體通過(guò)相關(guān)平臺(tái)能深入了解農(nóng)村社會(huì)救助工作，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，形成社會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合的監(jiān)督制約機(jī)制，從而使農(nóng)村社會(huì)救助功能得以最大限度和最高效率地發(fā)揮。

7.搭建信息平臺(tái)，提升農(nóng)村社會(huì)救助效率。為各部門(mén)救助工作搭建一個(gè)信息共享平臺(tái)，是提高農(nóng)村社會(huì)救助效率的關(guān)鍵之舉。針對(duì)當(dāng)前各部門(mén)“信息孤島”問(wèn)題，一是應(yīng)由地方政府牽頭，建立農(nóng)村社會(huì)救助管理部門(mén)之間的信息共享平臺(tái)，充分利用已有資源，盡快構(gòu)建救助管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)民政與銀行、房產(chǎn)、衛(wèi)生、教育、保險(xiǎn)、公積金、工商、稅務(wù)、公安、車(chē)管所等部門(mén)之間的信息共享。依法完善跨部門(mén)、多層次、信息共享的農(nóng)村社會(huì)救助申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)機(jī)制，提高審核甄別能力，形成民政救助快速反應(yīng)機(jī)制。二是應(yīng)加強(qiáng)救助體系自身信息系統(tǒng)建設(shè)。通過(guò)信息系統(tǒng)的技術(shù)支撐，搭建市、縣、鄉(xiāng)、村一體化的農(nóng)村社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)，建立健全資源信息庫(kù)，由救助專(zhuān)干及時(shí)、準(zhǔn)確、動(dòng)態(tài)地匯集各類(lèi)困難群眾信息，真正實(shí)現(xiàn)資源共享、救助規(guī)范、數(shù)據(jù)一致，提升農(nóng)村社會(huì)救助的準(zhǔn)確性和時(shí)效性。三是應(yīng)建立救助對(duì)象需求與公益慈善組織、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的救助資源對(duì)接機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府救助與社會(huì)幫扶的有機(jī)結(jié)合，做到因情施救、各有側(cè)重、相互補(bǔ)充，從而使農(nóng)村社會(huì)救助工作效率不斷得以提升。

8.強(qiáng)化基層建設(shè)，確保農(nóng)村社會(huì)救助質(zhì)量。一是應(yīng)明確基層專(zhuān)職救助工作人員。凡在機(jī)構(gòu)改革中撤銷(xiāo)民政所并入鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)社保所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應(yīng)配足專(zhuān)人從事農(nóng)村社會(huì)救助工作，確保救助人員有充裕的時(shí)間和精力全面掌握轄區(qū)所有應(yīng)救助對(duì)象的基本情況，做到應(yīng)保盡保，應(yīng)退盡退，促使有限的救助資源發(fā)揮最大效益。二是應(yīng)足額安排基層救助工作經(jīng)費(fèi)。鑒于救助工作任務(wù)越重的地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后，辦公經(jīng)費(fèi)越難保障的現(xiàn)狀，建議在救助經(jīng)費(fèi)的安排上，由縣級(jí)財(cái)政拿大頭，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政拿小頭，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難不能足額安排的，上級(jí)財(cái)政應(yīng)給予適當(dāng)補(bǔ)助。三是應(yīng)配備便于工作的交通設(shè)備，確保救助工作人員用較少的時(shí)間為困難群眾辦較多的事。四是應(yīng)開(kāi)展救助工作人員專(zhuān)業(yè)知識(shí)、法律法規(guī)及技能的教育和培訓(xùn)，逐步提高救助隊(duì)伍整體素質(zhì)及規(guī)范管理和優(yōu)質(zhì)服務(wù)水平，提高辦事效率與質(zhì)量，確保農(nóng)村社會(huì)救助政策在基層的全面貫徹落實(shí)。

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【責(zé)任編輯寇明風(fēng)】

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672- 9544（2016）03- 0090- 07

〔收稿日期〕2016-01-05

〔作者簡(jiǎn)介〕李少民，所長(zhǎng)，副研究員，研究方向?yàn)樨?cái)政政策理論與實(shí)踐。