安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作現(xiàn)狀與問(wèn)題

戴曉峰（安徽省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，合肥　230071）

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安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作現(xiàn)狀與問(wèn)題

戴曉峰（安徽省環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站，合肥230071）

2012年以來(lái)，國(guó)家環(huán)保部、財(cái)政部聯(lián)合開展國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與考核工作，考核結(jié)果為每年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金調(diào)節(jié)提供技術(shù)支持。目前安徽省有6個(gè)縣域納入考核名單，屬于大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)的水土保持功能類型。本文就安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作的開展情況與存在的問(wèn)題進(jìn)行分析。

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；縣域生態(tài)環(huán)境；質(zhì)量考核

國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是指承擔(dān)水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙和生物多樣性維護(hù)等重要生態(tài)功能，關(guān)系全國(guó)或較大范圍區(qū)域的生態(tài)安全，需要以生態(tài)主導(dǎo)、保護(hù)優(yōu)先、嚴(yán)格準(zhǔn)入、限制開發(fā)，在國(guó)土空間開發(fā)中限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域［1］。為了維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2008年中央財(cái)政啟動(dòng)了國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付［2］。2010年11月財(cái)政部印發(fā)了《2010年國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付管理辦法》（財(cái)預(yù)［2010］487號(hào)），標(biāo)志著生態(tài)功能區(qū)的激勵(lì)和約束機(jī)制開始建立。截止到2014年，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金累計(jì)達(dá)到2004億元，享受轉(zhuǎn)移支付涉及山西、河北等23個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的512個(gè)縣（區(qū)、市）。

為進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效考核，環(huán)保部、財(cái)政部于2009年聯(lián)合開展國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)與考核工作。經(jīng)過(guò)3年的研究和試點(diǎn)考核，從2012年起對(duì)享受轉(zhuǎn)移支付的縣域進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)績(jī)效評(píng)估［3］，考核結(jié)果作為中央對(duì)地方國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金分配的重要依據(jù)。

1　安徽省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)現(xiàn)狀

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部制定的 《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核名單》中，我省的潛山縣、太湖縣、岳西縣、金寨縣、霍山縣和石臺(tái)縣6個(gè)縣屬于大別山水土保持生態(tài)功能區(qū)的水土保持功能類型。地理范圍大致位于大別山以北，江淮分水嶺南面，地勢(shì)呈階梯狀分布。6縣總面積為13458km2，占安徽省國(guó)土總面積的9.60%。這些縣區(qū)地處偏遠(yuǎn)山區(qū)或者革命老區(qū)。在實(shí)施生態(tài)轉(zhuǎn)移支付之前，經(jīng)濟(jì)落后，家底薄，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力差距明顯，縣區(qū)監(jiān)測(cè)能力薄弱，嚴(yán)重制約了考核工作的開展。經(jīng)過(guò)這幾年的持續(xù)努力，全省考核組織工作不斷強(qiáng)化，環(huán)境監(jiān)管能力明顯提升，數(shù)據(jù)報(bào)告質(zhì)量逐年提高。

2　統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，高度重視

考核工作開始啟動(dòng)時(shí)，地方政府及其相關(guān)部門對(duì)國(guó)家下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金認(rèn)識(shí)不清，把此項(xiàng)資金當(dāng)作其他財(cái)政劃撥收入，未將錢用在刀刃上。安徽省環(huán)保廳和財(cái)政廳利用全省縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作會(huì)議、部門通氣會(huì)議及現(xiàn)場(chǎng)檢查等機(jī)會(huì)，廣泛宣傳政策，改變了地方政府認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。原先各縣政府只重視轉(zhuǎn)移支付資金在民生保障與政府基本公共服務(wù)上的支出，現(xiàn)在更為重視生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)上的投入。全省共獲得中央財(cái)政撥付的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)從2012年的3.15億元提高到2015年的3.92億元，而生態(tài)建設(shè)支出與環(huán)境保護(hù)支出所占比例由61.2%提高到73.5%，占比大幅提升。同時(shí)各縣將環(huán)境保護(hù)工作納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直相關(guān)部門的績(jī)效考核內(nèi)容，實(shí)行“一票否決”。

3　強(qiáng)化制度，規(guī)范考核

為了更好地推動(dòng)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作的規(guī)范化，結(jié)合安徽省實(shí)際，先后制定并出臺(tái)了一系列規(guī)范性文件。省環(huán)保廳和財(cái)政廳聯(lián)合制定了 《安徽省國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況與考核工作組織情況有機(jī)結(jié)合，考核評(píng)估結(jié)果直接影響財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配比例；轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域環(huán)境監(jiān)測(cè)工作的通知》［4］、《關(guān)于做好國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)考核縣環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的通知》等一系列文件，對(duì)監(jiān)測(cè)工作的開展、監(jiān)測(cè)能力建設(shè)、監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)保障等提出了具體要求。通過(guò)幾年努力，全省從組織管理、材料準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)審核和報(bào)告上報(bào)等方面形成了一套完整的規(guī)章制度，考核工作進(jìn)一步規(guī)范。

4　強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)，健全機(jī)制

縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作考核對(duì)象是各級(jí)政府，涉及多個(gè)部門，需要各部門的支持和配合。我省各縣政府每年召開專題會(huì)議，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，分管副縣任副組長(zhǎng)，縣政府辦、發(fā)改委、民政、財(cái)政、國(guó)土、住建、農(nóng)委、水利、林業(yè)、環(huán)保、統(tǒng)計(jì)、氣象等部門主要負(fù)責(zé)同志任領(lǐng)導(dǎo)小組成員，并抽調(diào)專人負(fù)責(zé)此項(xiàng)考核工作。同時(shí)根據(jù)各縣實(shí)際情況制定每年的《考核工作實(shí)施方案》，對(duì)考核工作的進(jìn)程安排、任務(wù)分工及要求進(jìn)行了詳細(xì)部署和明確要求；財(cái)政部門逐步加大支持力度，各縣都為考核工作安排了專項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)，并且將考核工作經(jīng)費(fèi)納入了財(cái)政預(yù)算，建立了長(zhǎng)效保障機(jī)制。目前，全省有5個(gè)考核縣的專項(xiàng)監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)超過(guò)百萬(wàn)元，緩解了日常監(jiān)測(cè)工作的經(jīng)費(fèi)不足的問(wèn)題。相關(guān)部門各司其職，認(rèn)真開展各項(xiàng)指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)和填報(bào)。全省形成了由被考核縣政府—縣環(huán)保局—省監(jiān)測(cè)站—省廳監(jiān)測(cè)處的逐級(jí)報(bào)送、審核的工作模式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋，考核機(jī)制日趨健全。

5　狠抓建設(shè)，加強(qiáng)能力

考核工作對(duì)縣區(qū)環(huán)境監(jiān)測(cè)工作提出了較高的要求，起先這些縣監(jiān)測(cè)能力相對(duì)薄弱，人員、設(shè)備及場(chǎng)地均很缺乏，無(wú)法保質(zhì)保量完成考核要求的日常監(jiān)測(cè)工作。針對(duì)這一問(wèn)題，安徽省加大了對(duì)考核縣區(qū)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的政策傾斜和投入力度，日常監(jiān)測(cè)由原先的委托監(jiān)測(cè)，逐步達(dá)到獨(dú)立完成所有日常監(jiān)測(cè)任務(wù)的能力［5］。2015年，6個(gè)考核縣環(huán)境保護(hù)支出約1.26億元，占轉(zhuǎn)移支付資金的1/3。至2015年底，6個(gè)考核縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站按照國(guó)家環(huán)境監(jiān)測(cè)三級(jí)站標(biāo)準(zhǔn)新建或擴(kuò)建了實(shí)驗(yàn)室，同時(shí)引進(jìn)了一批專業(yè)技術(shù)人才。太湖、岳西、霍山3個(gè)考核縣已率先通過(guò)了標(biāo)準(zhǔn)化驗(yàn)收；6個(gè)縣監(jiān)測(cè)站均獲得計(jì)量認(rèn)證證書；6個(gè)縣均已建成大氣自動(dòng)監(jiān)測(cè)站和污水處理廠，并正式投入運(yùn)行；有5個(gè)考核縣建立并投入運(yùn)行生活垃圾集中處理廠，石臺(tái)縣的正在建設(shè)中。各縣重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)也得到進(jìn)一步加強(qiáng)，基本能夠獨(dú)立承擔(dān)并滿足考核的日常監(jiān)測(cè)工作要求。通過(guò)合理布局大氣、地表水、地下水和土壤等的監(jiān)測(cè)點(diǎn)位（斷面），按照規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)開展監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，客觀、準(zhǔn)確反映環(huán)境質(zhì)量狀況。

6　現(xiàn)場(chǎng)核查，完善體系

為了推動(dòng)考核工作進(jìn)展，掌握考核縣的實(shí)際情況，根據(jù)國(guó)家有關(guān)考核的技術(shù)規(guī)范及工作方案要求，每年組織省環(huán)保廳、財(cái)政廳對(duì)6個(gè)考核縣開展省級(jí)現(xiàn)場(chǎng)核查工作。結(jié)合審核工作中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題，明確重點(diǎn)核查的目標(biāo)，帶著問(wèn)題現(xiàn)場(chǎng)辦公：①宣貫保護(hù)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的重要意義，督促縣級(jí)政府用好轉(zhuǎn)移支付資金；②通過(guò)實(shí)地檢查監(jiān)測(cè)點(diǎn)位（斷面）、污染源排放情況和監(jiān)測(cè)能力等情況對(duì)環(huán)境狀況指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證；③現(xiàn)場(chǎng)勘查，利用GPS定位觀測(cè)、衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段對(duì)自然生態(tài)指標(biāo)進(jìn)行核實(shí)。通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核查，切實(shí)解決工作推進(jìn)中碰到的不少問(wèn)題，推動(dòng)各縣政府切實(shí)承擔(dān)保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的職責(zé)，數(shù)據(jù)填報(bào)質(zhì)量也不斷提升。

7　嚴(yán)把審核，提高質(zhì)量

組織專人對(duì)照考核工作實(shí)施方案和細(xì)則要求，審核上報(bào)數(shù)據(jù)，對(duì)于不按規(guī)范填報(bào)、沒有數(shù)據(jù)變化說(shuō)明、未提供佐證材料和照片的上報(bào)材料一律退回重新上報(bào)，嚴(yán)抓考核工作各項(xiàng)技術(shù)要求不放松。要求各相關(guān)部門在提供數(shù)據(jù)時(shí)，對(duì)數(shù)據(jù)變化情況作以說(shuō)明，同時(shí)加蓋單位公章。另一方面嚴(yán)格時(shí)間節(jié)點(diǎn)，根據(jù)考核自查上報(bào)時(shí)間節(jié)點(diǎn)要求，制定部門上報(bào)時(shí)間進(jìn)度要求，確保最終考核自查工作嚴(yán)格遵守《考核工作實(shí)施方案》所規(guī)定的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。

重點(diǎn)抓住考核工作質(zhì)量要求不放松，認(rèn)真落實(shí)各個(gè)環(huán)節(jié)的技術(shù)審核：①做好技術(shù)培訓(xùn)工作，提高考核人員工作水平。安徽省每年組織各縣技術(shù)人員集中進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，指導(dǎo)各考核縣進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)和數(shù)據(jù)填報(bào)，同時(shí)多次安排各縣技術(shù)人員一同參加總站組織的專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。②落實(shí)跟蹤指導(dǎo)工作，努力將問(wèn)題消滅在工作過(guò)程中。省站針對(duì)各縣技術(shù)咨詢和提問(wèn)，利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)予以回復(fù)；收集匯總疑點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，及時(shí)向總站領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示匯報(bào)；整理軟件使用過(guò)程中遇到問(wèn)題，與軟件公司設(shè)計(jì)專家保持交流溝通；及時(shí)向省廳通報(bào)各縣數(shù)據(jù)報(bào)送情況，使領(lǐng)導(dǎo)第一時(shí)間了解到縣域考核工作的進(jìn)展情況。通過(guò)嚴(yán)把數(shù)據(jù)審核關(guān)，原先報(bào)表及資料完整性、數(shù)據(jù)邏輯性、數(shù)據(jù)合理性等出現(xiàn)的問(wèn)題，現(xiàn)在已經(jīng)明顯減少，上報(bào)國(guó)家數(shù)據(jù)審核一次通過(guò)率達(dá)到100%。

8　問(wèn)題與建議

縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作是環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的生動(dòng)實(shí)踐。由于我國(guó)生態(tài)環(huán)境類型多樣化，涉及的問(wèn)題比較多，需要逐步完善和解決。主要涵蓋這幾個(gè)方面：①如何保證考核數(shù)據(jù)的質(zhì)量。環(huán)境監(jiān)測(cè)是考核工作中重要環(huán)節(jié)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)控。著重對(duì)樣品采集、數(shù)據(jù)記錄和存檔、報(bào)告三級(jí)審核等環(huán)節(jié)加強(qiáng)檢查，特別要求每次監(jiān)測(cè)采樣要同時(shí)記錄GPS航跡及采樣影像資料。②如何改變以單純追求GDP的政績(jī)觀，將考核結(jié)果納入地方政府的政績(jī)考核體系中，作為考核、評(píng)價(jià)干部政績(jī)的硬指標(biāo)和選拔任用干部的重要依據(jù)，從而提升縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核的地位［6］。

［1］環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部，關(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見［Z］.環(huán)發(fā)［2013］16號(hào).

［2］錢 震，蔣火華，劉海江.關(guān)于國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核中現(xiàn)場(chǎng)核查的思考［J］．環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2012，37（5）：34～36.

［3］環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核辦法》［Z］．環(huán)發(fā)［2011］18號(hào).

［4］環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)測(cè)司.《中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站.國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量考核工作手冊(cè)》［M］.北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2012.

［5］夏新.淺談強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系建設(shè)［J］．環(huán)境監(jiān)測(cè)管理與技術(shù)，201，24（1）：1～4.

［6］李國(guó)平，汪海洲，劉 倩.《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的雙重目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)》［J］．西北大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，44（1）：151～155.

戴曉峰（1980-），男，工程師，碩士，環(huán)境工程專業(yè)，主要從事生態(tài)監(jiān)測(cè)工作。

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