南水北調(diào)干線工程建設(shè)用地手續(xù)辦理問題及對(duì)策分析

王其同, 孫延寧

(1.南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司,山東濟(jì)南 250013；2.山東省水利科學(xué)研究院,山東濟(jì)南 250014)

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南水北調(diào)干線工程建設(shè)用地手續(xù)辦理問題及對(duì)策分析

王其同1, 孫延寧2

(1.南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司,山東濟(jì)南 250013；2.山東省水利科學(xué)研究院,山東濟(jì)南 250014)

摘要用地手續(xù)辦理是我國土地管理中的法律規(guī)定，也是工程建設(shè)、竣工驗(yàn)收和征遷安置驗(yàn)收的前提條件，更是落實(shí)和明晰工程項(xiàng)目用地所有權(quán)的重要條件。該研究多角度系統(tǒng)分析了南水北調(diào)干線工程建設(shè)用地手續(xù)辦理存在的問題，包括政策法規(guī)的銜接和落實(shí)問題，技術(shù)程序方面的繁鎖耗時(shí)，以及工程實(shí)施過程中的諸多影響因素，有針對(duì)性地從政策、技術(shù)和實(shí)施管理3個(gè)層面提出了解決相應(yīng)問題的對(duì)策。

關(guān)鍵詞南水北調(diào)；用地手續(xù)；問題；對(duì)策

截至目前，南水北調(diào)干線工程已基本建設(shè)完成，干線工程總長超過2 000 km，永久占地，臨時(shí)用地，搬遷安置人口超過20萬，涉及北京、天津、河北、山東、江蘇、河南、湖北等7個(gè)省市。干線征遷工作涉及面廣、政策性強(qiáng)、實(shí)施情況復(fù)雜。但在工程建設(shè)和征遷實(shí)施過程中，工程建設(shè)用地手續(xù)辦理困難問題尤為突出：一方面，已開工項(xiàng)目的永久用地手續(xù)難以辦理；另一方面，部分新開工的控制性項(xiàng)目甚至連先行用地手續(xù)也難以辦理，嚴(yán)重制約和影響到工程建設(shè)的順利進(jìn)行。筆者從政策法規(guī)、技術(shù)程序、工程實(shí)施過程3個(gè)層面分析了南水北調(diào)干線工程建設(shè)用地手續(xù)辦理存在的問題，并從各個(gè)層面提出了針對(duì)性的解決對(duì)策。

1南水北調(diào)干線工程建設(shè)用地手續(xù)辦理問題分析

1.1政策層面問題

1.1.1耕地占補(bǔ)平衡。按照土地管理法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，對(duì)于耕地采取“占一畝，補(bǔ)一畝”的原則進(jìn)行補(bǔ)充，沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)按照各省規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)。對(duì)于耕地開墾費(fèi)，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定的耕地開墾費(fèi)下限標(biāo)準(zhǔn)的70%收取，但在各省具體實(shí)施中阻力較大：一方面，各省耕地占補(bǔ)平衡后備資源十分緊缺；另一方面，工程計(jì)列的耕地開墾費(fèi)不足，致使占補(bǔ)平衡不能落實(shí)，影響了用地手續(xù)組卷工作。

從江蘇、山東等省的情況看，即使國家批準(zhǔn)調(diào)概，將耕地開墾費(fèi)調(diào)至市場價(jià)格(超過30萬元/hm2)，由于地方耕地后備資源不足，地方發(fā)展依賴性較高，也不能有效地落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。因此，南水北調(diào)東中線工程征地報(bào)批需要解決的首要問題，是國家有關(guān)部門充分重視各省后備資源實(shí)際，從國家層面對(duì)工程的耕地占補(bǔ)平衡提出切實(shí)可行的解決方案。

1.1.2征地補(bǔ)償政策。隨著我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，國家不斷出臺(tái)新的征地政策，客觀上增加了南水北調(diào)工程的征地難度。

1.1.2.1土地補(bǔ)償。南水北調(diào)工程點(diǎn)多、線長、面廣，征地工作既涉及干渠沿線城市、農(nóng)村，又涉及丹江口水庫淹沒區(qū)和移民安置區(qū)，情況十分復(fù)雜。因補(bǔ)償政策、設(shè)計(jì)規(guī)范、農(nóng)村與城市差別、補(bǔ)償投資概算審批時(shí)間不同等原因，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也存在差異。以農(nóng)村集體土地類別中最有代表性的水澆地為例，已審批項(xiàng)目東線平均37.5萬元/hm2，中線平均39.0萬元/hm2，而沿線各省同地同價(jià)政策規(guī)定的平均水平約為54.0萬元/hm2。城市規(guī)劃區(qū)范圍的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則更高，差異性也更大。

1.1.2.2臨時(shí)用地復(fù)墾。由于南水北調(diào)工程的特殊性，為保證工程建設(shè)目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)，臨時(shí)用地手續(xù)辦理常常采取超常規(guī)的辦法進(jìn)行，與國家現(xiàn)行的政策規(guī)定存在一定的差異。如河北省政府有關(guān)文件規(guī)定，南水北調(diào)工程臨時(shí)用地協(xié)議由建設(shè)單位(實(shí)際通常是現(xiàn)場建管單位)與當(dāng)?shù)卮寮?jí)經(jīng)濟(jì)組織簽訂，土地補(bǔ)償費(fèi)兌付給村集體和農(nóng)民個(gè)人后交付施工單位開展工程建設(shè)；工程建設(shè)完成后，經(jīng)地方政府組織完成復(fù)墾合格后退還村集體和農(nóng)民個(gè)人。山東和江蘇等省也采取類似超常規(guī)辦法實(shí)行，臨時(shí)用地復(fù)墾方案編報(bào)及用地手續(xù)報(bào)批等程序在工程開工后陸續(xù)補(bǔ)辦。

1.1.2.3被征地農(nóng)民社會(huì)保障。2006年《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院第471號(hào)令)規(guī)定水利水電工程執(zhí)行前期補(bǔ)償、補(bǔ)助，后期扶持的可持續(xù)發(fā)展政策，并沒有規(guī)定要求繳納必須被征地農(nóng)民社會(huì)保障金。2007年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、國土資源部《關(guān)于切實(shí)做好被征地農(nóng)民社會(huì)保障工作有關(guān)問題的通知》(勞社部發(fā)〔2007〕14號(hào))則規(guī)定被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用不落實(shí)的，一律不予報(bào)批征地。目前，我國的高速公路、鐵路等辦理征地手續(xù)時(shí)都按規(guī)定繳納了被征地農(nóng)民社會(huì)保障金，南水北調(diào)工程由于初設(shè)批復(fù)時(shí)就沒有社會(huì)保障資金，所以在辦理征地手續(xù)時(shí)遇到很大困難[1]。

1.2技術(shù)層面問題

1.2.1征地紅線圖設(shè)計(jì)欠缺，影響勘界技術(shù)成果形成。南水北調(diào)工程由于工期緊，征地紅線圖設(shè)計(jì)單位往往按照土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀圖進(jìn)行設(shè)計(jì)，而土地規(guī)劃現(xiàn)狀圖一般5年調(diào)整完善一次，在征地實(shí)施過程中常常出現(xiàn)征地紅線圖設(shè)計(jì)與土地現(xiàn)狀不一致的情況，這就必須進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)整征地優(yōu)化設(shè)計(jì)。如果現(xiàn)場調(diào)整優(yōu)化設(shè)計(jì)帶來征地位置、范圍、面積發(fā)生較大變化，將會(huì)使用地預(yù)審、林地可研、壓礦調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害評(píng)估等前期工作部分失效或者全部推倒重來，由于這些工作需要一定的審批程序、審批周期，將會(huì)極大影響征地手續(xù)辦理工作進(jìn)度[2]。

1.2.2用地組卷工作反復(fù)多，難以一次性完成。南水北調(diào)工程建設(shè)過程中由于漏項(xiàng)或者設(shè)計(jì)變更常常導(dǎo)致新增建設(shè)用地的現(xiàn)象在所難免，所以建設(shè)用地組卷很難一次性完成。征地工作不斷出臺(tái)新的政策，要求征地報(bào)件不斷修改，往往一宗征地報(bào)卷尚未通過省級(jí)審查完成，又出臺(tái)了新的征地政策，導(dǎo)致必須對(duì)尚未上報(bào)的征地報(bào)卷進(jìn)行修改。建設(shè)用地報(bào)批程序改變太快、報(bào)件要求數(shù)量多、材料復(fù)雜也使征地手續(xù)辦理起來較為繁瑣。

1.3實(shí)施層面問題

1.3.1征地工作組織與協(xié)調(diào)方面存在欠缺。南水北調(diào)工程征地要求各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)，縣為基礎(chǔ)，各級(jí)南水北調(diào)辦事機(jī)構(gòu)是具體實(shí)施的機(jī)構(gòu)，而用地主體是項(xiàng)目法人[3]。很多情況下項(xiàng)目法人認(rèn)為他們只承擔(dān)工程建設(shè)管理任務(wù)，征地及環(huán)境保障與己無關(guān)，各級(jí)政府和辦事機(jī)構(gòu)則不認(rèn)同，他們想更多地參與工程建設(shè)，在這一點(diǎn)上兩者觀點(diǎn)不一，導(dǎo)致征地工作配合上銜接不夠。

1.3.2勘測定界工作受諸多因素影響。農(nóng)民人均土地占有量較少，被征地農(nóng)民對(duì)土地依賴程度較高，對(duì)土地的補(bǔ)償期望很高，從而導(dǎo)致征地工作實(shí)施起來難度很大。歷史遺留的權(quán)屬、邊界爭議較多，在實(shí)施勘測定界外業(yè)時(shí)容易誘發(fā)相關(guān)問題集中爆發(fā)出來。許多地方由于群眾宣傳教育工作沒做好，再加上以往農(nóng)民征地補(bǔ)償資金常常出現(xiàn)被截留的現(xiàn)象，群眾擔(dān)心同樣情況再次發(fā)生，常常出現(xiàn)阻礙征地工作正常進(jìn)行的情況。

2對(duì)策與建議

2.1政策層面

2.1.1提高南水北調(diào)工程征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行同地同價(jià)政策?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》從2006年7月頒布實(shí)施，而近幾年為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅猛的態(tài)勢，國家對(duì)政策調(diào)整力度加大，征地補(bǔ)償從2009年陸續(xù)開始實(shí)施同地同價(jià)的區(qū)片地價(jià)政策，辦理征地手續(xù)組卷時(shí)要求征地按區(qū)片價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，建議對(duì)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》進(jìn)行修訂，改征地補(bǔ)償按16倍地均產(chǎn)值補(bǔ)償為執(zhí)行區(qū)片綜合地價(jià)政策，使水利水電工程征地補(bǔ)償與國家土地政策接軌。鑒于大中型水利水電工程征地和移民安置集中，修訂條例時(shí)應(yīng)補(bǔ)充制定比其他工程更為優(yōu)惠的政策規(guī)定，如采取項(xiàng)目扶持的方式扶持水利水電工程移民，真正落實(shí)“同地同價(jià)”和體現(xiàn)以人為本。

2.1.2明確南水北調(diào)工程被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策。將《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中“后期扶持”修改為“被征地農(nóng)民社會(huì)保障”，明確大中型水利水電工程實(shí)行被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策，將南水北調(diào)工程被征地農(nóng)民納入社保范圍，明確社會(huì)保障金來源。辦理征地手續(xù)時(shí)，由建設(shè)單位將被征地農(nóng)民社會(huì)保障金交省級(jí)勞動(dòng)保障部門，由各級(jí)勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)落實(shí)，并向國土資源部門出具被征地農(nóng)民社會(huì)保障落實(shí)證明。

2.1.3制訂臨時(shí)用地復(fù)墾政策。初設(shè)批復(fù)確定臨時(shí)用地復(fù)墾規(guī)劃方案和投資后，由縣級(jí)包干使用。明確相關(guān)各方責(zé)任：縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)組織相關(guān)各方進(jìn)行設(shè)計(jì)，縣級(jí)南水北調(diào)辦事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施，縣級(jí)國土資源部門予以初步驗(yàn)收，復(fù)墾效果由縣級(jí)人民政府負(fù)總責(zé)。臨時(shí)用地復(fù)墾方案由省級(jí)審查通過，最終驗(yàn)收由省國土資源主管部門驗(yàn)收，不再強(qiáng)制性要求復(fù)墾方案與征地手續(xù)報(bào)批掛鉤。

2.2技術(shù)層面

2.2.1強(qiáng)化規(guī)劃管理，節(jié)約用地。由于南水北調(diào)工程占地規(guī)模較大，因此務(wù)必將節(jié)約用地的理念貫徹到規(guī)劃設(shè)計(jì)中去。一是在可行性研究階段，要吸收土地管理相關(guān)專業(yè)的人才參與南水北調(diào)項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行選址選線，并專門對(duì)工程項(xiàng)目占地的必要性、占補(bǔ)平衡的可行性等進(jìn)行充分論證和細(xì)化設(shè)計(jì)，方案比選時(shí)要將占地規(guī)模作為衡量方案優(yōu)劣的重要指標(biāo)；二是在初步設(shè)計(jì)階段，要進(jìn)一步對(duì)工程占地進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，盡量減少占地；三是在審查時(shí)，要有國土資源管理行業(yè)的專家參與，由國土資源行業(yè)專家對(duì)工程占地情況進(jìn)行專題審查，避免不合理占地。通過以上舉措，可達(dá)到節(jié)約用地、保護(hù)耕地的目的，并且可以減輕后期辦理征地手續(xù)的負(fù)擔(dān)和難度。

2.2.2加強(qiáng)設(shè)計(jì)管理，提高設(shè)計(jì)深度。南水北調(diào)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)單位編制的初步設(shè)計(jì)報(bào)告經(jīng)國家審查批復(fù)后，是實(shí)施階段征地移民任務(wù)與投資包干的基礎(chǔ)，為提高規(guī)劃設(shè)計(jì)的深度和精度，應(yīng)采取以下措施：一是優(yōu)化設(shè)計(jì)、節(jié)約用地，對(duì)于工程變更引起的新增建設(shè)用地，要貫徹優(yōu)化設(shè)計(jì)、節(jié)約用地的設(shè)計(jì)理念，能夠通過優(yōu)化設(shè)計(jì)解決的，盡量通過設(shè)計(jì)優(yōu)化消化；二是加強(qiáng)南水北調(diào)工程設(shè)計(jì)合同管理，合同條款中強(qiáng)化規(guī)劃設(shè)計(jì)單位責(zé)任并落實(shí)獎(jiǎng)罰措施，促使設(shè)計(jì)單位提高設(shè)計(jì)質(zhì)量；三是早作安排，為設(shè)計(jì)單位留出充足的設(shè)計(jì)工作周期；四是搞好南水北調(diào)工程設(shè)計(jì)、施工組織設(shè)計(jì)與征地移民設(shè)計(jì)等上下游專業(yè)的銜接，提高設(shè)計(jì)準(zhǔn)確性；五是實(shí)物指標(biāo)調(diào)查要準(zhǔn)確、實(shí)事求是，盡量避免設(shè)計(jì)掉、漏項(xiàng)問題的發(fā)生；六是征地移民投資概算編制時(shí)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、類別應(yīng)參考被征地位置土地利用現(xiàn)狀圖的地類、面積，附著物所采用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要切合實(shí)際，盡量按照國家、省、市頒布的最新標(biāo)準(zhǔn)，提高概算編制精度。

2.3實(shí)施層面

2.3.1堅(jiān)持政府主導(dǎo)地位。土地審批的效率是各級(jí)南水北調(diào)辦事機(jī)構(gòu)比較關(guān)注的的問題，要提高效率最重要的一條就是要變“坐等審批”為“主動(dòng)爭取”。目前，相關(guān)法律、政策規(guī)定的土地審批的前置條件很多，比如法律規(guī)定占用林地、草原的項(xiàng)目，申報(bào)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用土地征收時(shí)需提供林業(yè)、草原主管部門批準(zhǔn)或許可的手續(xù)；國家規(guī)定征地必須要制定被征地農(nóng)民社會(huì)保障措施，社保費(fèi)用不落實(shí)的不得批準(zhǔn)征地。這些工作都需要地方政府、各級(jí)南水北調(diào)辦事機(jī)構(gòu)、各相關(guān)部門的支持和配合。

2.3.2加強(qiáng)工程建設(shè)用地管理。一是加強(qiáng)工程永久用地的管理，二是加強(qiáng)臨時(shí)用地的管理。對(duì)于工程永久用地的管理，要按照工程需要，及時(shí)交付建設(shè)用地，及時(shí)辦理用地組卷手續(xù)，保障工程合法用地。對(duì)于工程臨時(shí)用地，加強(qiáng)臨時(shí)用地交付、使用、復(fù)墾、退還的管理，確保工程建設(shè)完成后，及時(shí)順利地交付給當(dāng)?shù)厝罕姟?/p>

2.3.3完善用地手續(xù)辦理機(jī)制。

2.3.3.1國土資源主管部門提前介入。要做好南水北調(diào)工程建設(shè)用地手續(xù)辦理工作，南水北調(diào)用地單位應(yīng)提前就南水北調(diào)開工項(xiàng)目和用地情況跟國土資源主管部門溝通，并建議國土資源主管部門提前介入，提早熟悉南水北調(diào)項(xiàng)目占地規(guī)模和需辦理用地手續(xù)的工程情況。

2.3.3.2建立南水北調(diào)建設(shè)用地報(bào)批跟蹤服務(wù)制度。一方面南水北調(diào)用地單位應(yīng)明確專人負(fù)責(zé)用地手續(xù)辦理全過程的工作，積極向國土資源主管部門匯報(bào)工程征地進(jìn)展情況以及用地報(bào)批中存在的困難和問題；另一方面國土資源主管部門應(yīng)主動(dòng)做好服務(wù)，對(duì)南水北調(diào)建設(shè)用地手續(xù)辦理實(shí)行跟蹤服務(wù)，確保南水北調(diào)工程用地及時(shí)報(bào)批。

2.3.3.3重視臨時(shí)用地復(fù)墾。隨著國家臨時(shí)用地法律法規(guī)的完善，土地復(fù)墾方案逐步從法律和行政管理程序上得到強(qiáng)制性的保證。南水北調(diào)各設(shè)計(jì)單元工程、臨時(shí)用地復(fù)墾初步設(shè)計(jì)與國家新出臺(tái)相關(guān)政策技術(shù)要求相比，從設(shè)計(jì)深度、實(shí)施程序上都有需要進(jìn)一步完善的地方。一是組織初步設(shè)計(jì)審核時(shí)要明確提出臨時(shí)用地設(shè)計(jì)質(zhì)量要求，加強(qiáng)勘界、施工、移民3個(gè)專業(yè)的協(xié)同合作，設(shè)計(jì)單位在地質(zhì)地形勘察和地表附屬物調(diào)查的基礎(chǔ)上，將主體工程施工組織設(shè)計(jì)方案與臨時(shí)用地方案及土地復(fù)墾方案三者結(jié)合起來通盤考慮，最大限度減少棄土和取土。二是完善工作機(jī)制,制定南水北調(diào)工程臨時(shí)用地管理辦法,明確用地協(xié)議的簽訂程序與責(zé)任、復(fù)墾義務(wù)、臨時(shí)用地使用監(jiān)管、違規(guī)使用等內(nèi)容。

2.3.3.4提高用地組卷工作效率和質(zhì)量。改善圖件制印技術(shù)裝備，提高圖件圖表質(zhì)量；加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，提高業(yè)務(wù)技能和工作效率高；從規(guī)劃、計(jì)劃、壓覆礦產(chǎn)資源調(diào)查、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)性評(píng)估等報(bào)批前期工作入手，加快用地報(bào)批速度。嚴(yán)格審查把關(guān)，對(duì)符合申報(bào)條件、資料齊備、報(bào)件規(guī)范、內(nèi)容真實(shí)的，要及時(shí)受理，及時(shí)報(bào)批。切實(shí)避免因文書不規(guī)范、內(nèi)容不齊備、圖件不清晰、文字不簡練、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等程序性原因?qū)е峦思?/p>

3結(jié)語

南水北調(diào)工程建設(shè)用地手續(xù)辦理程序性強(qiáng)、環(huán)節(jié)多、難度大，通過認(rèn)真總結(jié)南水北調(diào)工程建設(shè)用地手續(xù)辦理現(xiàn)狀及存在的問題，深入分析探討其成因，從項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)、審查、批復(fù)、實(shí)施等各個(gè)階段各個(gè)程序提出了一系列政策、技術(shù)、實(shí)施方面的對(duì)策、建議和措施，使征地手續(xù)的辦理更加簡明、高效。

參考文獻(xiàn)

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基金項(xiàng)目山東省省級(jí)水利科技及技術(shù)推廣項(xiàng)目(SDSLKY201404)。

作者簡介王其同(1982- )，男，山東梁山人，工程師，碩士，從事工程建設(shè)征遷安置與移民管理、區(qū)域經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等研究。

收稿日期2016-04-23

中圖分類號(hào)F 301.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)0517-6611(2016)15-210-03

The Problems and Countermeasures Analysis of the South-to-north Water Transfer Project Construction Land Use Formalities

WANG Qi-tong1, SUN Yan-ning2

(1. Shandong Trunk Line of the South-to-north Water Tranfer Project Co. Ltd., Jinan, Shandong 250013; 2. Shandong Province Water Conservancy Science Research Institute, Jinan, Shandong 250014)

AbstractLand use formalities is the law of land management in China, and is the premise condition of project construction, completion acceptance and resettlement acceptance, also is the important conditon for implementation of land ownership and clear project. It is important to implement and clarify the ownership of land for construction projects. Existing problems in land use formalities in the south-to-north water transfer project trunk line were analyzed from several perspectives, including convergence and implementation of policies and regulations, cumbersome and time-consuming of technical procedures, influencing factors in project implementation process. Accordingly, corresponding countermeasures were put forward from aspects of policy, technique and management.

Key wordsThe south-to-north water transfer project; Land use formalities; Problems; Countermeasures