淺論國有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓的發(fā)展

龐進佳（南寧市國土資源出讓服務(wù)中心，廣西南寧530021）

淺論國有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓的發(fā)展

龐進佳（南寧市國土資源出讓服務(wù)中心，廣西南寧530021）

“招拍掛”制度對我國土地市場產(chǎn)生了深遠的影響，一方面“招拍掛”制度規(guī)范了國有土地使用權(quán)的出讓行為，從長遠上看有利于建立一個公開，公平，公正的土地市場；另一方面，有人認為“招拍掛”制度導(dǎo)致地方政府過度依賴“土地財政”，是房價高漲的主因之一。如何看待？本文對國有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓的發(fā)展進行了詳細的闡述。

國有建設(shè)用地使用權(quán)；“招拍掛”；出讓

1 前言

在當(dāng)下我國國有建設(shè)用地使用權(quán)有償公開出讓具有三種形式“招標、拍賣、掛牌”，簡稱“招拍掛”?！罢信膾臁敝贫葘ξ覈恋厥袌霎a(chǎn)生了深遠的影響，一方面招拍掛制度規(guī)范了國有土地使用權(quán)的出讓行為，從長遠上看有利于建立一個公開、公平、公正的土地市場；另一方面，有人認為“招拍掛”制度導(dǎo)致地方政府過度依賴“土地財政”，是房價高漲的主因之一。如何看待“招拍掛”，需要對其進行深入研究。

2 “招拍掛”出讓的政策歷程

（1）1999年5月6日印發(fā)的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，對于豪華住宅、娛樂、旅游以及商業(yè)等一些經(jīng)營性用地，一定要進行拍賣、招標。

（2）2002年7月1日生效的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》（國土部11號令）：對于商品住宅、娛樂、旅游以及商業(yè)等一些經(jīng)營性用地，一定要進行拍賣、招標。

（3）2004年3月31日，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)的國土資發(fā)[2004]71號《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，要求2002年7月1日《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實施后，除按國家有關(guān)政策規(guī)定屬于歷史遺留問題等之外，商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地供應(yīng)必須嚴格按規(guī)定采用招標拍賣掛牌方式，2004年8月31日前應(yīng)完成關(guān)于《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》實施前的歷史遺留問題的界定和處理?！?·31土地大限”由此得來。

（4）2004年12月24日出臺的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)［2004］28號）要求，除按現(xiàn)行規(guī)定必須實行招標、拍賣、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。

（5）2006年8月31日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）規(guī)定，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。

（6）2007年10月1日生效的《物權(quán)法》規(guī)定：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。

（7）2007年11月1日出臺的《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（國土部39號令）：工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。

（8）國有建設(shè)用地使用權(quán)實行“招拍掛”后，北京、上海、廣州等一線城市的天價“地王”頻現(xiàn)，房地產(chǎn)價格也隨之快速上漲，國務(wù)院先后于2005年出臺“國八條”、2010年出臺“國十條”、2011年出臺“新國八條”等措施，調(diào)控房地產(chǎn)市場，穩(wěn)定住房價格，同時也提出土地供應(yīng)探索和采用“綜合評標”、“一次競價”、“雙向競價”“限房價、競地價”等“招拍掛”出讓方式，抑制居住用地出讓價格非理性上漲。

3 “招拍掛”出讓制度的優(yōu)點

（1）實施“招拍掛”出讓制度，有利于規(guī)范土地市場，促進公平競爭。“招拍掛”出讓制度的推行，使土地供應(yīng)的信息公開化、供地程序規(guī)劃化、參與競買多樣化、監(jiān)督全面化，進一步規(guī)范了土地市場的建設(shè)，避免了以往通過行政手段配置土地資源的不科學(xué)性，防止了由于不公開、不透明、“暗箱操作”而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。政府制定的“招拍掛”的出讓計劃，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、電視等傳媒方式進行公示，保證了信息的公開性；國土部39號令規(guī)定“招拍掛”出讓不能設(shè)置影響公平、公正的競買條件，個人、企業(yè)法人和其他組織均可以參與競買，保證了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的機會均等，保證了土地市場的公平性。企業(yè)在同一時間獲得信息，并可在規(guī)定時間內(nèi)獲取出讓文件、現(xiàn)場踏勘、集中答疑，避免了由于信息不對稱而造成不公平競爭。

（2）實施“招拍掛”出讓制度，有利于遏制腐敗現(xiàn)象。土地是全社會寶貴的公共資源，要達到最優(yōu)利用必須通過市場手段進行配置，而且配置過程必須受到全社會監(jiān)督。實行國有建設(shè)用地使用權(quán)“招拍掛”出讓制度，正是建立土地市場的競爭機制方式，通過公開、公平、更加陽光的市場競爭，并引入政府監(jiān)督部門以及社會公眾的全面監(jiān)督，使土地的真實價值得到體現(xiàn)，從源頭上有效的遏制以往采取行政手段配置土地資源中出現(xiàn)的“權(quán)力尋租”等腐敗現(xiàn)象。

（3）實施“招拍掛”出讓制度，有利于房產(chǎn)開發(fā)企業(yè)綜合實力的提高。土地通過“招拍掛”出讓，那些沒有足夠?qū)嵙?，只靠尋租等不正?dāng)方式拿到國有建設(shè)用地的開發(fā)企業(yè)將逐漸淡出市場，而那些有競爭力、能夠進行規(guī)?；?、專業(yè)化開發(fā)、能將土地價值發(fā)揮最大化的房地產(chǎn)企業(yè)將能夠更加合理地獲取土地，得到更好的發(fā)展。通過公開、公平、公正的市場進爭，大力推進了房地產(chǎn)市場的“優(yōu)勝劣汰”，進一步提高了房地產(chǎn)企業(yè)的綜合實力，也促使房地產(chǎn)企業(yè)為廣大人民群眾提供了更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品。對于外地開發(fā)企業(yè)來說，由于規(guī)范了土地市場，沒有了準入條件的限制，進行跨地域房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營就沒有了障礙，這必將有力促進全國房地產(chǎn)市場的規(guī)范化發(fā)展。

（4）實施“招拍掛”出讓制度，有利于提高土地開發(fā)效率。按“招拍掛”出讓的相關(guān)要求，開發(fā)商競得土地后，必須按簽訂出讓合同約定的時間，在交地起1年內(nèi)開工，開工后3年內(nèi)竣工，約定了房地產(chǎn)開發(fā)的時限。由于實施了土地的儲備制度，政府要將生地轉(zhuǎn)化為熟地后才能進行“招拍掛”，征拆問題已妥善得到解決，土地的前期開發(fā)工作也已經(jīng)基本完成，周邊的市政建設(shè)也基本完善，水、電、燃氣、通訊等配套設(shè)施也基本到位，開發(fā)商繳完出讓金辦理土地證后只要按規(guī)劃條件要求做好項目設(shè)計并得到許可后就可順利開工了，可以專心提高建筑品質(zhì)和服務(wù)，大大縮短了房地產(chǎn)開發(fā)周期。因此土地利用的高效率也成為必然。

4 現(xiàn)行的“招拍掛”出讓方式存在不足

（1）“價高者得”的競價規(guī)則過于單一。當(dāng)前“招拍掛”出讓倡導(dǎo)的是“價高者得”的公開出讓模式，越來越多人認為，把商品房土地供應(yīng)完全市場化，在土地供需矛盾、房地產(chǎn)需求旺盛以及各種資金推動等因素的一系列的作用下，土地的成交價格大幅上漲，甚至非理性的上漲，作為商品房的成本組成，土地價格的大幅上漲也促使了商品房價格的飛漲。如房價的增長幅度遠遠超過了國民經(jīng)濟的發(fā)展速度和普通老百姓的收入增長速度，必將會加重普通老百姓在購房方面的負擔(dān)，減少其在其他方面的開支，加大了形成“房地產(chǎn)泡沫”的風(fēng)險，對國民經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

（2）“定向招拍掛”、“虛假招拍掛”衍生新的腐敗可能?！墩袠伺馁u掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》雖然規(guī)定了不能設(shè)置影響公平、公正的競買條件，但并沒有作詳細具體的界定，在實際操作中，往往會根據(jù)地方政府招商引資的要求，按與政府簽訂投資協(xié)議的企業(yè)量身設(shè)定競買資格條件，并在競買前要進行資格審核，從而出現(xiàn)“定向招拍掛”，甚至僅是履行程序形式的“虛假招拍掛”，導(dǎo)致土地市場出現(xiàn)了新的不公平，也有可能衍生新的腐敗。

（3）巨額的土地使用權(quán)出讓收入給地方政府帶來了巨額的預(yù)算外財政收入，導(dǎo)致地方政府過度依賴“土地財政”的現(xiàn)象。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2011年我國土地出讓金的收入超過3.15萬億元，此后三年的數(shù)據(jù)則分別是28886億元、41250億元和42940億元，2015年在經(jīng)濟下行壓力下，全國出讓金雖有所下降，但還是達到了32547億元。許多地方的土地使用權(quán)出讓金收入已占到財政收入的50%以上。這就使許多地方的城市建設(shè)資金就是依靠土地使用權(quán)出讓收入，過度供地、提前供地、土地抵押融資現(xiàn)象較為嚴重，為土地市場的健康穩(wěn)定發(fā)展埋下了巨大隱患，也加大了地方政府的財政風(fēng)險。

（4）“招拍掛”出讓制度還給我國的經(jīng)濟健康發(fā)展造成了其他一些不利影響。①由于“招拍掛”制度放寬了房地產(chǎn)行業(yè)的準入條件，這就吸引了大量資金從實體經(jīng)濟的其他領(lǐng)域流向房地產(chǎn)行業(yè)，造就了房地產(chǎn)行業(yè)的極度繁榮，很多企業(yè)不安心、也不甘心從事其他的實體經(jīng)濟發(fā)展；②工業(yè)用地也實行了“招拍掛”，很大程度地造成了工業(yè)用地價格的飆升，也加重了工業(yè)企業(yè)發(fā)展的負擔(dān)，造成許多中小企業(yè)拿不到地，企業(yè)發(fā)展缺乏后勁；③地價房價的快速上漲造成房地產(chǎn)市場投機泛濫、炒房盛行，一方面出現(xiàn)大量住房閑置的現(xiàn)象，而另一個方面普通老百姓買不起住房，從而加大了引發(fā)金融危機的風(fēng)險。

5 “招拍掛”出讓方式的完善

（1）探索綜合評標的方法，改進競價規(guī)則。“價高者得”的競價規(guī)則，在市場經(jīng)濟中對于資源的優(yōu)化配置把價格的高、低作為一個尺度，這就促使了土地價格的上漲，即具有非理性的特點，建議把“價高者得”轉(zhuǎn)向“質(zhì)優(yōu)者得”。

（2）2015年8月國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》（國辦發(fā)[2015]63號），要求整合土地使用權(quán)出讓等市場，建立統(tǒng)一的公共資源平臺。通過平臺的整合，推進“招拍掛”網(wǎng)上交易，進一步規(guī)范完善“招拍掛”出讓的實施操作。

（3）進一步加強監(jiān)管。十八大后，新一屆的中央政府沒有出臺新的房地產(chǎn)調(diào)控措施，而是明確了政府主要是做好低收入人群的住房保障，中高收入人群的住房改善留給市場。因此，做好土地市場的監(jiān)管尤為重要，不但要做好土地“招拍掛”供應(yīng)時的監(jiān)管，還要做好供后監(jiān)管。

6 結(jié)束語

任何一種制度都不會是完美的，不可能解決所有問題。“招拍掛”出讓模式解決了土地資源配置中暗箱操作問題，促進了土地市場的規(guī)范與公平，但自身的不足還需隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷完善。

[1]張志元，張 燕.國有土地使用權(quán)招拍掛出讓制度的績效分析[J].技術(shù)經(jīng)濟，2015，26（03）：76～79.

[2]潘 輝.國有土地使用權(quán)“招拍掛”的法律適用[J].中國土地，2013（06）：26～29.

[3]李海燕.國有土地使用權(quán)“招拍掛”出讓方式改進研究[J].福建建設(shè)科技，2014（05）：73～74.

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2095-2066（2016）05-0099-02

2015-12-10