煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制探討

牛永剛（中煤科工集團(tuán)重慶研究院有限公司，重慶　400037）

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煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制探討

牛永剛（中煤科工集團(tuán)重慶研究院有限公司，重慶400037）

生態(tài)環(huán)境恢復(fù)是指對(duì)被損害生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行恢復(fù)，達(dá)到接近于干擾之前自然情況的操作工程，生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制指針對(duì)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的相關(guān)行為作出補(bǔ)償。本文明確了煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任主體，確定了煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象劃分，基于煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行了闡述，并從不同角度對(duì)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償給出了一些建議，希望本文的分析可以為同行的研究提供一些借鑒。

煤礦區(qū)；生態(tài)環(huán)境恢復(fù)；補(bǔ)償機(jī)制

煤炭資源開(kāi)采造成了植被、土地及大氣等生態(tài)環(huán)境的破壞，當(dāng)?shù)鼐用竦纳姝h(huán)境也受到了嚴(yán)重影響。生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)理論為人們治理修復(fù)生態(tài)環(huán)境提供了全新的思路，我國(guó)的相關(guān)學(xué)者也在這方面做出了大量研究和分析，充分借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，獲得了一些成果。然而當(dāng)前的研究都是按照原有的方法對(duì)修復(fù)責(zé)任主體進(jìn)行劃分，筆者認(rèn)為，為了更好的治理生態(tài)環(huán)境，還應(yīng)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。下面就讓我們一同對(duì)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制展開(kāi)分析。

1　煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任主體

①煤炭生產(chǎn)企業(yè)。按照“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則，煤炭生產(chǎn)企業(yè)直接開(kāi)發(fā)利用，并對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重的污染與破壞，所以，煤炭生產(chǎn)企業(yè)是煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作的直接責(zé)任主體；②政府。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的生態(tài)環(huán)境方面遺留了大量問(wèn)題，這些問(wèn)題很難找到責(zé)任人，這些問(wèn)題的責(zé)任應(yīng)該由政府來(lái)負(fù)擔(dān)，在生態(tài)環(huán)境恢復(fù)方面政府應(yīng)該成立專項(xiàng)恢復(fù)治理小組，并基于已經(jīng)報(bào)廢或者即將報(bào)廢的煤礦，提出生態(tài)環(huán)境恢復(fù)與治理的方案，并對(duì)方案實(shí)施過(guò)程進(jìn)行組織；③煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償責(zé)任主體應(yīng)是煤炭生產(chǎn)企業(yè)、中央與地方政府、煤炭消費(fèi)者以及消費(fèi)企業(yè)等在煤炭資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的受益者。

2　煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象劃分

為了更好的修復(fù)生態(tài)環(huán)境，應(yīng)該按照單個(gè)煤炭開(kāi)采者是否具備修復(fù)生態(tài)環(huán)境的能力，對(duì)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)膶?duì)象進(jìn)行劃分，將其分為開(kāi)采者自己可修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境以及開(kāi)采者自己難以修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境兩種不同類型。

2.1開(kāi)采者自己可修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境

煤炭開(kāi)采者自己可修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境，實(shí)際上是指在煤礦區(qū)自身的責(zé)任范圍內(nèi)，企業(yè)可以對(duì)由于生產(chǎn)而破壞的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)，這里所說(shuō)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)主要包括采空區(qū)土地和采煤沉陷區(qū)土地的復(fù)墾和恢復(fù)、水土流失治理、地表沉陷治理、景觀恢復(fù)投資以及廢棄物占地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)等方面內(nèi)容。

2.2開(kāi)采者自己難以修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境

煤炭開(kāi)采者自己難以修復(fù)治理的生態(tài)環(huán)境，實(shí)際上是指依靠企業(yè)自身力量不能完成的生態(tài)環(huán)境治理與修復(fù)，或者企業(yè)的治理效益明顯小于整體上的治理效益，同時(shí)責(zé)任人不明確的環(huán)境治理與修復(fù)也歸于這類。如森林資源的“異地營(yíng)造坑木林”，水資源的“引黃入晉”，區(qū)域固體廢物污染、水污染、大氣污染以及土地沙漠化的治理等。

3　煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建

我國(guó)學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)該對(duì) “誰(shuí)補(bǔ)償”、“補(bǔ)償多少”以及“如何補(bǔ)償”三方面問(wèn)題進(jìn)行解決。

3.1明確生態(tài)環(huán)境恢復(fù)責(zé)任主體

當(dāng)前我們通常按照“新、舊賬”的方式進(jìn)行分治，劃分出煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償對(duì)象的不同類型，最終確定煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的責(zé)任主體。有關(guān)“舊賬”主要有兩種情況：①受益者明確的廢棄礦山，這種礦區(qū)可以按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)治理”的原則進(jìn)行治理；②受益人不明確的廢棄礦山，這類礦區(qū)環(huán)境主要有政府來(lái)治理。而對(duì)于新礦山，則應(yīng)對(duì)其補(bǔ)償對(duì)象類型進(jìn)行劃分，上文已經(jīng)提到，這里不做贅述。

3.2明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

從理論的角度來(lái)看，礦山生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定，主要應(yīng)按照兩種方法進(jìn)行：①損失補(bǔ)償法，所謂損失補(bǔ)償是指以煤炭資源開(kāi)發(fā)造成當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境價(jià)值的損失，將其作為確定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的主要依據(jù)；②重置成本法，所謂重置成本使之將受到損害的環(huán)境質(zhì)量恢復(fù)到?jīng)]有受到損害之前的環(huán)境質(zhì)量，這一過(guò)程所需要的成本，將其作為恢復(fù)和治理環(huán)境、進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹匾罁?jù)。從理論上來(lái)看，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該將生態(tài)損失價(jià)值作為主要標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橛?jì)算過(guò)程中存在一定難度，因此多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，最終生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)該以生態(tài)環(huán)境重置成本作為主要依據(jù)。

3.3生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金的運(yùn)作方式

為了進(jìn)一步保證生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中煤炭開(kāi)采者可以切實(shí)履行修復(fù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，應(yīng)該引入保證金制度。對(duì)企業(yè)修復(fù)治理工作進(jìn)行驗(yàn)收，保證驗(yàn)收合格以后，將其交納的保證金以及相應(yīng)利息返還給企業(yè)，如果企業(yè)的修復(fù)治理工作不合格，或者企業(yè)逾期沒(méi)有治理，則保證金不給予返還。保證金征收主要由政府利用稅費(fèi)征收的形式形成生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金，礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作沒(méi)有達(dá)標(biāo)企業(yè)，將其交納的保證金利用招投標(biāo)的方式，將基金最優(yōu)配置于生態(tài)環(huán)境修復(fù)治理工作中，此外，還要引入修復(fù)治理驗(yàn)收制度，對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作進(jìn)行嚴(yán)格的質(zhì)量驗(yàn)收。

4　有關(guān)補(bǔ)償政策的建議

4.1加大生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)的轉(zhuǎn)移支付力度

增加國(guó)家在政策上對(duì)資源省份的傾斜，特別是對(duì)于那些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期為國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出過(guò)巨大貢獻(xiàn)的老礦區(qū)、老工業(yè)基地和一些已經(jīng)閉坑的老礦區(qū)給予政策上的傾斜，為生態(tài)環(huán)境的治理與恢復(fù)提供專項(xiàng)財(cái)政撥款、財(cái)政貼息等政策。政府直接預(yù)算支持和各種專項(xiàng)補(bǔ)貼以及必要的政策支持，會(huì)成為資源型產(chǎn)業(yè)得到繼續(xù)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

4.2實(shí)施區(qū)域間、上下游產(chǎn)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償

①應(yīng)制定出基于煤炭生產(chǎn)地與消費(fèi)地的生態(tài)補(bǔ)償政策，充分利用東部向西部提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付或援助資金的方式，對(duì)西部地區(qū)進(jìn)行變相的補(bǔ)償；②制定出基于煤炭生產(chǎn)企業(yè)與消費(fèi)企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償政策，在煤炭?jī)r(jià)格中適當(dāng)增加一部分補(bǔ)償性費(fèi)用，或者針對(duì)煤炭消費(fèi)企業(yè)征收有關(guān)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償?shù)亩愘M(fèi)，并將這些稅費(fèi)納入到煤炭企業(yè)的環(huán)境補(bǔ)償工作中。

4.3征收生態(tài)環(huán)境稅

對(duì)于參與環(huán)境資源開(kāi)發(fā)、利用的單位及個(gè)人，嚴(yán)格按照污染程度及破壞程度的不同對(duì)生態(tài)環(huán)境稅進(jìn)行征收。可以適當(dāng)為資源型城市給與稅收返還，返還的稅收應(yīng)應(yīng)用于資源開(kāi)采環(huán)境治理工作中。建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境稅，并給予生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)資金之間建立起固定的渠道，這樣一來(lái)，不僅可以統(tǒng)籌解決生態(tài)保護(hù)和建設(shè)資金的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投入的規(guī)范化、社會(huì)化和市場(chǎng)化，同時(shí)還能消除部門重疊收費(fèi)、交叉收費(fèi)資金使用效益低的現(xiàn)象。

4.4積極引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段

①引入排污交易制度。當(dāng)前排污許可制度還沒(méi)有在我國(guó)得到全面實(shí)施，同時(shí)排污權(quán)交易也還處于試點(diǎn)階段，這種情況下應(yīng)該盡快完善排污交易制度，充分利用市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)煤礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行保護(hù)和改善。②引入配額交易制度。配額交易是指充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)展開(kāi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，著名的《京都議定書》就是配額交易的一個(gè)重要實(shí)施途徑，CDM是發(fā)達(dá)國(guó)家為發(fā)展中國(guó)家提供資金和技術(shù)，以減少溫室氣體的排放，這樣一來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家就可以增加等量的排放權(quán)，與此同時(shí)為項(xiàng)目所在發(fā)展中國(guó)家提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。我國(guó)煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償工作可以充分借鑒這一機(jī)制，引入配額交易制度，由發(fā)達(dá)地區(qū)為落后地區(qū)提供經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。

5　結(jié)語(yǔ)

綜上所述，煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償實(shí)際上就是對(duì)由于煤炭資源開(kāi)采而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的一系列破壞、污染等行為，由于這些破壞和污染造成生態(tài)環(huán)境功能下降，對(duì)其進(jìn)行的補(bǔ)償、恢復(fù)及綜合治理等活動(dòng)。煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制可以對(duì)煤炭資源開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整，是一種有效的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，該項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施不僅可以為煤礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理工作提供政策上的支持和經(jīng)濟(jì)上的保障，與此同時(shí)還對(duì)煤礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境治理工作起到了非常大的積極作用，對(duì)于人口、經(jīng)濟(jì)、資源及環(huán)境之間的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要的推進(jìn)型作用，充分保證了煤炭工業(yè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

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2016-3-8

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2095-2066（2016）11-0029-02