共治與自治互動(dòng)：基層社會(huì)治理法治化的路徑整合

○ 李鴻淵

社會(huì)建設(shè)與管理

共治與自治互動(dòng)：基層社會(huì)治理法治化的路徑整合

○ 李鴻淵

黨的十八屆三中全會(huì)決定指出，改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。十八屆四中全會(huì)提出推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，支持各類社會(huì)主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體規(guī)章等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。2014年市委1號(hào)課題發(fā)布“1+6”文件，提出“關(guān)于完善居民區(qū)治理體系加強(qiáng)基層建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)”，松江區(qū)委制訂了具體落實(shí)的“1+10”文件，從這個(gè)意義上而言，對(duì)今后社區(qū)自治工作提出了新的要求。社區(qū)共治與自治是社區(qū)治理的兩個(gè)方面，二者的良性互動(dòng)的前提是基層社會(huì)治理的法制化。松江區(qū)方松街道松云水苑開(kāi)展社區(qū)治理實(shí)踐證明，破解基層治理難題的關(guān)鍵是形成依法治理為核心的系統(tǒng)治理體系，其中提升基層社會(huì)共治與自治的良性互動(dòng)是破解基層社會(huì)管理難題的根本之策。

一、當(dāng)前社區(qū)共治與自治互動(dòng)的困境分析

社區(qū)自治主要指居民自治，社區(qū)共治主要指社區(qū)共治，二者依托的主體和資源各不相同。隨著社區(qū)服務(wù)管理功能的不斷增強(qiáng)，社區(qū)自治與共治聯(lián)動(dòng)是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)發(fā)展的必然趨勢(shì)，然而當(dāng)前由于社會(huì)體制機(jī)構(gòu)的弊端，社區(qū)自治陷入委托——代理的困境、自主權(quán)的困境和社區(qū)黨政關(guān)系等困境之中。實(shí)際上代理困境無(wú)處不在，街道（社區(qū)）居委會(huì)、業(yè)委會(huì)無(wú)一例外，作為個(gè)體的居民無(wú)時(shí)不處在被代理和無(wú)視狀態(tài)。因此，只有認(rèn)識(shí)到二者一致協(xié)同與沖突失衡，才能更好地界定和整合基層社會(huì)不同治理模式。

1.社區(qū)治理中的沖突與失衡

社區(qū)治理主體有社區(qū)（街道）、居民委員會(huì)、業(yè)委會(huì)和居民自治組織等，社區(qū)（街道）是社區(qū)治理的行政主導(dǎo)方，是具有行政權(quán)力和各類資源的共治，業(yè)委會(huì)等自治組織是典型的自組織，是社區(qū)自治的內(nèi)推力，但是不掌握任何資源，而居民委員會(huì)是基層共治和自治的組織橋梁和紐帶。理想的的結(jié)構(gòu)是社區(qū)（街道）是主導(dǎo)，居委會(huì)建設(shè)是支撐，居民自治是基礎(chǔ)。但是實(shí)際上社區(qū)自治與共治中經(jīng)常面臨沖突，既有利益需求的沖突，也有權(quán)力邊界的沖突。

2.社區(qū)治理中的困境表現(xiàn)

所謂治理，是個(gè)人和機(jī)構(gòu)共同管理的諸多方式的總和，它是相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們統(tǒng)一或認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排。治理是否有效，重要標(biāo)準(zhǔn)就是能否解決社區(qū)居民面臨的各種難題。有效治理不是沒(méi)有問(wèn)題，或者預(yù)先解決好一切難題，其關(guān)鍵在于能夠提供反映問(wèn)題、解決問(wèn)題的制度通道。

基層社會(huì)治理日益復(fù)雜，解決問(wèn)題和服務(wù)群眾的制度和資源瓶頸日益凸顯，筆者曾參加過(guò)居委會(huì)的議事會(huì)，就大家關(guān)注的綠化被毀、停車難問(wèn)題等進(jìn)行協(xié)商。會(huì)議是在居民區(qū)黨支部和居委會(huì)主持下進(jìn)行，業(yè)委會(huì)、社區(qū)志愿者，居民代表等組成，由于參與面有限和資源的缺乏，可以看到現(xiàn)實(shí)中社區(qū)治理面臨種種無(wú)解困境，制度設(shè)計(jì)紛紛落空。

3.治理困境的成因分析

社區(qū)發(fā)展需要內(nèi)推力和外拉力的共同協(xié)調(diào)配合，并以內(nèi)推力為主。社區(qū)自治是內(nèi)推力，然而長(zhǎng)期以來(lái)社區(qū)自治被虛化和弱化，社區(qū)發(fā)展的內(nèi)推力顯得尤為不足。一是社區(qū)治理體制不順，頂層設(shè)計(jì)缺乏。城市管理事務(wù)下移，街道層層分解，居委會(huì)不堪重負(fù)，繼而導(dǎo)致居委自治能力不強(qiáng)。其原因是頂層設(shè)計(jì)不明確，居委會(huì)自身身份模糊，居委會(huì)減負(fù)效果不明顯，成為政府的眼和腿。二是治理主體責(zé)任不清，功能發(fā)揮受限。社區(qū)治理主體相互交叉，治理主體多元，但是居民有了問(wèn)題還是會(huì)碰到踢皮球，反而會(huì)撇開(kāi)社區(qū)治理體系尋找媒體提供幫助。根源在于責(zé)任主體不明確，條塊關(guān)系不順，基層社會(huì)的社會(huì)矛盾化解功能衰退，矛盾不得不上交。三是社會(huì)組織發(fā)展緩慢，公共服務(wù)短板。由于社會(huì)組織發(fā)育遲緩，社工人才嚴(yán)重短缺，以及志愿精神不足等，居民自治缺乏社會(huì)組織依托。居委會(huì)一旦專注于自治決策事項(xiàng)，居民的服務(wù)需求則會(huì)落空。四是社區(qū)居民主動(dòng)參與意識(shí)淡薄，缺乏內(nèi)在動(dòng)力。社區(qū)參與程度不高，社區(qū)意識(shí)低下。由于社會(huì)的原子化、交往的虛擬化、居住的陌生化，在社區(qū)建設(shè)活動(dòng)中，參與者大多是老年人和待業(yè)在家人員，大量的社區(qū)居民和駐區(qū)單位缺乏主動(dòng)參與社區(qū)事務(wù)的責(zé)任意識(shí)，大多數(shù)上班族仍游離于社區(qū)活動(dòng)之外，參與群體的單一性制約了社區(qū)建設(shè)和發(fā)展。

二、松云水苑的社區(qū)共治與自治的實(shí)踐探索

基層治理法治化化，指在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將基層的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各項(xiàng)工作納入法治的運(yùn)行軌道，使政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的所有活動(dòng)都有法可依，有章可循，和諧有序。松江區(qū)方松街道松云水苑是松江新城有名的“民工小區(qū)”，也是松江茸城論壇的議論對(duì)象。從共治與自治良性互動(dòng)的角度看，松云水苑居委會(huì)在街道和居民之間穿針引線，巧妙解決了復(fù)雜的社區(qū)治理難題，其背后的邏輯就是社區(qū)共治與自治的良性互動(dòng)，整合社區(qū)治理資源，發(fā)揮基層社會(huì)化解社會(huì)矛盾的體制效能。

1.依法治理，完善居民共同的自治規(guī)則

依法治理是前提，共治與自治都需要建在大家共同認(rèn)可的規(guī)則上，這樣才不會(huì)亂了章法，也避免了一事一議，無(wú)章可循。松云水苑居委會(huì)在《社區(qū)居民自治指南》手冊(cè)基礎(chǔ)上，以流程圖來(lái)指導(dǎo)居民自治工作。2011年松云水苑作為松江區(qū)“群租整治”的試點(diǎn)小區(qū)，以“四位一體”為核心，居民代表為骨干的小區(qū)“議事園”發(fā)揮了有效的自治作用，通過(guò)了“全體業(yè)主大會(huì)關(guān)于群租整治的決議”，修訂了《小區(qū)管理規(guī)約》，“決議和規(guī)約”作為小區(qū)的憲法，緊緊依托居民自治為抓手，有效突破了瓶頸，為打贏整治“群租”戰(zhàn)役提供了行之有效的“法律”依據(jù)。居民的參與熱情勢(shì)不可擋，小區(qū)也已甩掉“民工水苑”臟、亂、差的帽子，呈現(xiàn)出小區(qū)管理有序、社團(tuán)和諧相處、居民快樂(lè)生活的新氣象。

2.民主治理，建立松云居民議事園平臺(tái)

涉及居民利益的事項(xiàng)要讓居民議，大家參與協(xié)商來(lái)解決?！八稍谱h事園”是小區(qū)民主議事的平臺(tái)，居委會(huì)從每個(gè)租賃戶中選派一名代表納入“議事園”，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)，宣傳政策法規(guī)，商議小區(qū)事務(wù)等形式，增強(qiáng)他們自我管理的意識(shí)，并引導(dǎo)他們做好同戶室人員的宣傳思想工作。松云水苑居民區(qū)通過(guò)搭好“議事園”平臺(tái)，讓社區(qū)群眾參與社區(qū)自治，居民自己出想法、出技術(shù)、出制度，使困擾已久的群租問(wèn)題迎刃而解。居民通過(guò)建QQ群，對(duì)小區(qū)活動(dòng)開(kāi)展、建設(shè)管理以及維修基金的使用的知情權(quán)心存疑惑，通過(guò)議事園會(huì)議制定了一系列決議張貼在各樓道讓居民知情明了，如針對(duì)業(yè)主裝潢敲承重墻的現(xiàn)象出臺(tái)了《小區(qū)裝潢與違章搭建交付文明保證金的辦法》；針對(duì)租戶高空拋物、破壞門禁、拆取消防設(shè)施等現(xiàn)象，出臺(tái)了《防“群租”對(duì)租戶收取文明保證金的決議》；針對(duì)部分出租房業(yè)主不按時(shí)繳納物業(yè)費(fèi)的問(wèn)題，出臺(tái)了《關(guān)于租戶代繳物業(yè)費(fèi)的決議》；按照自治指南的要求，為了規(guī)范會(huì)議召開(kāi)流程，出臺(tái)了《業(yè)主大會(huì)召開(kāi)具體程序和責(zé)任分工的決議》。從通知會(huì)議到解釋說(shuō)明，從培訓(xùn)到上門征詢，從收集統(tǒng)計(jì)到查漏補(bǔ)缺一直到形成決議都從制度上進(jìn)行了規(guī)范。這些“自治”決議，立足“透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，通過(guò)問(wèn)題找原因”，收到了很好的治理效果，也讓居民知道小區(qū)正在做些什么，居民應(yīng)該享受的權(quán)益和應(yīng)盡的義務(wù)是什么。

3.共同治理，搭建聯(lián)席會(huì)的共治載體

基層社會(huì)治理中，黨和政府的主導(dǎo)始終是關(guān)鍵。堅(jiān)持群眾當(dāng)家作主，組織群眾有序參與，必須有合適的組織和活動(dòng)平臺(tái)。搭建“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議”平臺(tái)，當(dāng)居民有訴求時(shí)，先要召開(kāi)“居民區(qū)事務(wù)聯(lián)席會(huì)議”，提出訴求者，相關(guān)居民代表，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司及“自治工作團(tuán)組”相關(guān)負(fù)責(zé)人都要出席，他們討論并決定是否就此訴求召開(kāi)相應(yīng)“聽(tīng)證會(huì)”或“協(xié)調(diào)會(huì)”。在聽(tīng)證（協(xié)調(diào)）會(huì)上，訴求者可提出更詳細(xì)的意圖或方案。會(huì)后，“自治工作團(tuán)組”會(huì)把會(huì)議內(nèi)容傳達(dá)給每戶居民，征詢意見(jiàn)，以實(shí)現(xiàn)全民參與。堅(jiān)持以群眾需求為導(dǎo)向，在不同層面搭建更富包容性、開(kāi)放性和靈活性的自治平臺(tái)和載體，合理設(shè)置自治內(nèi)容，聚焦小區(qū)綜合管理、公共服務(wù)項(xiàng)目等大多數(shù)群眾關(guān)切的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，使群眾自治更具針對(duì)性和吸引力。小區(qū)外來(lái)人員居住區(qū)安全中存在的問(wèn)題，很大原因是居民自我服務(wù)、自我管理的意識(shí)不強(qiáng)。因此，我們強(qiáng)化黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司“三位一體”的動(dòng)能，緊緊抓住20%的關(guān)鍵業(yè)主和租賃戶，在小區(qū)公共事務(wù)的決策上發(fā)揮其80%的主導(dǎo)作用。以居委會(huì)為主體，形成由居委會(huì)（宣傳發(fā)動(dòng)）、警務(wù)室（依法執(zhí)法）、物業(yè)公司（服務(wù)管理）組成的安全跨界核心力量，明確分工，落實(shí)職責(zé)，定期召開(kāi)碰頭會(huì)，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題及時(shí)尋求解決的途徑。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)作，長(zhǎng)期困擾居民的土方車亂停問(wèn)題得到了妥善的解決。

4.居民自治，培養(yǎng)社區(qū)居民自治骨干

群眾自治工作的關(guān)鍵是要抓住社區(qū)黨員、群眾中的積極分子、骨干力量和群眾團(tuán)隊(duì)帶頭人，然后通過(guò)他們?nèi)F(tuán)結(jié)凝聚更多的群眾參與。不僅鼓勵(lì)黨員參加社區(qū)建設(shè)，成為群眾自治工作的核心力量，同時(shí)社區(qū)黨組織不斷挖掘群眾自治帶頭人，在社區(qū)文化、社區(qū)維穩(wěn)、社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)現(xiàn)和培育了一些“社區(qū)領(lǐng)袖”，通過(guò)發(fā)揮他們的“明星效應(yīng)”，帶動(dòng)和凝聚了一大批居民群眾，推動(dòng)了自治工作的健康發(fā)展。太極拳、舞蹈隊(duì)等團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人都是社區(qū)文體活動(dòng)陣營(yíng)中名副其實(shí)的“社區(qū)領(lǐng)袖”。 在樓組長(zhǎng)、在冊(cè)黨員、教師代表中選出熱心公益事業(yè)的居民，成立了“臨時(shí)業(yè)主代表小組”，彌補(bǔ)了由于業(yè)委會(huì)尚未成立而存在的解決小區(qū)事務(wù)的空缺。同時(shí)，與8位大學(xué)城教師代表建立網(wǎng)上信箱，互通信息，定期牽頭召開(kāi)教師和物業(yè)公司座談會(huì)，共同獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，形成了良好的溝通機(jī)制。

5.團(tuán)隊(duì)自治，大力培育社區(qū)自治隊(duì)伍

有效的自治需要組織的有效參與，社區(qū)團(tuán)隊(duì)則是居民組織參與的中間橋梁。松云水苑居民區(qū)設(shè)立5個(gè)自治團(tuán)組，包括文明創(chuàng)建、綜合治理、環(huán)保護(hù)綠、文體教育和關(guān)愛(ài)互助等團(tuán)組。“自治工作團(tuán)組”成員皆由居民組成。居委會(huì)借助社區(qū)網(wǎng)絡(luò)招募、居民自薦和互薦等方式，吸納了相關(guān)居民加入其中。根據(jù)居民興趣和社區(qū)需求，在5個(gè)團(tuán)組下，又設(shè)立了近20個(gè)小團(tuán)隊(duì)，如環(huán)保護(hù)綠自治工作團(tuán)組中，就有愛(ài)綠護(hù)綠服務(wù)隊(duì)、清潔家園服務(wù)隊(duì)、垃圾分類服務(wù)隊(duì)和擁抱自然低碳俱樂(lè)部等不同小組。自治團(tuán)組獨(dú)立“運(yùn)作”，定期召開(kāi)例會(huì)，交流工作，商討下一階段活動(dòng)。什么時(shí)間搞什么活動(dòng)，并不需要通過(guò)居委會(huì)。自治團(tuán)組是居委會(huì)開(kāi)展工作的延伸和助手，原先不少由居委會(huì)承擔(dān)的事，都“賦權(quán)”給了自治團(tuán)組，這也激發(fā)了居民的參與熱情。

三、用自治與共治聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)治理法治化的制度協(xié)同

1.三位一體，厘清基層社會(huì)治理主體的權(quán)責(zé)邊界

十八屆四中全會(huì)提出了多層次多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用，發(fā)揮人民團(tuán)體和社會(huì)組織在法治社會(huì)中的作用，推進(jìn)基層治理法治化等內(nèi)容。社會(huì)治理是以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對(duì)國(guó)家治理中的社會(huì)問(wèn)題，完善社會(huì)福利，保障改善民生，化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)公平，推動(dòng)社會(huì)有序和諧發(fā)展的過(guò)程。創(chuàng)新社會(huì)治理體制需要完善制度，形成一個(gè)多元主體的社會(huì)治理體系。有了良好的社會(huì)治理體系，才能不斷提升社會(huì)治理水平，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，就是要發(fā)揮主導(dǎo)作用，推進(jìn)法治政府和服務(wù)政府建設(shè)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，真正服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾；改進(jìn)社會(huì)治理方式，運(yùn)用法治思維和法治方式治理社會(huì)。對(duì)于社會(huì)來(lái)說(shuō)，就是要提高自我管理、依法自治的能力和水平，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)各種利益機(jī)制的和諧穩(wěn)定。

2.協(xié)商治理，搭建自治共治交融互動(dòng)新格局

堅(jiān)持民主協(xié)商，在社會(huì)治理中引導(dǎo)各方力量共商共治、民主決策。社區(qū)公共事務(wù)具有復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性特征，任何一個(gè)組織不可能包攬社區(qū)公共事務(wù)。在一個(gè)功能健全的社區(qū)里面，有效治理社區(qū)公共事務(wù)需要各類組織的功能分化。政府組織承擔(dān)行政管理功能；社會(huì)中介組織承擔(dān)公益性、專業(yè)性服務(wù)功能；社區(qū)自治組織承擔(dān)居民權(quán)益表達(dá)與維護(hù)功能；居民小社團(tuán)履行互助功能。因此，社區(qū)是政府、社會(huì)組織、居民及其他組織的中間橋梁。以上現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)表明，政府組織和其它組織、居民個(gè)人的關(guān)系將不再是單純的管理和被管理的關(guān)系，而是通過(guò)建立合作關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)的公共目標(biāo)。社區(qū)事務(wù)，只要與之有關(guān)，所有的社區(qū)組織、居民個(gè)人都可以參與到協(xié)商、決策、執(zhí)行或監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)。提升社區(qū)治理水平，借助于西方合作主義的理論，探索多元主體共同參與的社區(qū)共治，形成社區(qū)共治與居民自治交融互動(dòng)的新格局。

3.文化引領(lǐng)，營(yíng)造基層社會(huì)依法治理的氛圍

倡導(dǎo)理性價(jià)值，積極培育現(xiàn)代公民文化，在自治組織與居民利益互動(dòng)平衡中培養(yǎng)公民意識(shí)。一是培育居民參與的寬容感。避免參與中的過(guò)激行為，引導(dǎo)大家盡可能地在制度內(nèi)表達(dá)自己的利益訴求，而不是采用極端的行為，對(duì)一些問(wèn)題的解決給予必要的包容，包括對(duì)解決問(wèn)題所需要的程序和時(shí)間，以及對(duì)處理結(jié)果的服從；二是培養(yǎng)居民參與中的道德感。要引導(dǎo)居民在自治行為中遵守法律的規(guī)定，不侵犯其他人的合法權(quán)益，在維權(quán)的同時(shí)不對(duì)社會(huì)造成不必要的負(fù)擔(dān)；三是培養(yǎng)居民參與的責(zé)任感。要對(duì)居民自治主體意識(shí)形成行為進(jìn)行引導(dǎo)和教育，及時(shí)疏導(dǎo)公民的情緒，讓居民在合法有序的適度自治參與中充分表達(dá)利益訴求，通過(guò)尊重居民的正當(dāng)權(quán)益提升其對(duì)社會(huì)的責(zé)任感。

總之，社區(qū)自治與共治良性互動(dòng)的目的是通過(guò)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”，調(diào)動(dòng)基層社會(huì)不同主體參與社會(huì)治理的積極性，在法治規(guī)則下形成社區(qū)治理的活力和合力，真正有效解決社區(qū)民生問(wèn)題，為化解基層社會(huì)矛盾提供制度化的法治解決通道，讓治理更加科學(xué)和有效。

（作者單位：中共上海市松江區(qū)委黨校）

（責(zé)任編輯 張敏）