中國(guó)政府公共服務(wù)職能定位演變的歷史邏輯
——基于歷史制度主義的分析視角

曾旭

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

中國(guó)政府公共服務(wù)職能定位演變的歷史邏輯
——基于歷史制度主義的分析視角

曾旭

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

我國(guó)政府公共服務(wù)職能的歷史演變經(jīng)歷了三個(gè)階段，1949年～1978年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代為第一個(gè)階段，改革開放至2002年公共服務(wù)首次被界定為政府基本職能期間為第二個(gè)階段，此后為第三個(gè)階段。從歷史制度主義的角度看，我國(guó)政府公共服務(wù)職能的演變受到宏觀制度環(huán)境、各政治變量序列結(jié)構(gòu)以及行為主體的影響；同時(shí)，我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變過(guò)程中出現(xiàn)了路徑依賴現(xiàn)象和變革路徑依賴的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

公共服務(wù)職能；歷史制度主義；路徑依賴；關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)

一、前言與文獻(xiàn)回顧

公共服務(wù)是政府為滿足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)及廣大人民群眾的公共需求所提供的公眾性、公益性公共產(chǎn)品或服務(wù)行為的總和。公共服務(wù)作為專用名詞，21世紀(jì)初才進(jìn)入中國(guó)人的話語(yǔ)范疇。然而，作為政治發(fā)展與改革開放的重要內(nèi)容，新中國(guó)社會(huì)事業(yè)的建立與發(fā)展，事實(shí)上就是中國(guó)特色公共服務(wù)的形成與變革過(guò)程［1］。近年來(lái)，公共服務(wù)問(wèn)題日益引起人們的廣泛關(guān)注，2015年 《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》再次體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)發(fā)展基本公共服務(wù)的重視，公共服務(wù)職能在政府職能中占據(jù)著越來(lái)越重要的地位。受始于20世紀(jì)80、90年代的公共服務(wù)體制改革的影響，公共服務(wù)成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)進(jìn)入學(xué)術(shù)視野。就其研究?jī)?nèi)容及視角而言，主要以政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)或財(cái)政學(xué)的視野闡述其存在的問(wèn)題、改革目標(biāo)、供給模式等。而關(guān)注建國(guó)以來(lái)我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變歷程的研究則較少，已有的少數(shù)研究結(jié)果也存在模糊公共服務(wù)職能演變和政府職能轉(zhuǎn)變之差異的缺陷。

20世紀(jì)80年代，詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森發(fā)表的 《新制度主義：政治生活中的組織因素》一文拉開了新制度主義政治學(xué)序幕。經(jīng)過(guò)30多年的發(fā)展完善， 新制度主義進(jìn)入各研究領(lǐng)域，成為最具解釋力的理論分析范式之一。作為新制度主義流派中最早具有方法論意義且產(chǎn)生重大影響的歷史制度主義最注重動(dòng)態(tài)發(fā)展的時(shí)間性及歷史維度［2］，越來(lái)越多人將歷史制度主義作為分析框架，從時(shí)間及歷史的維度來(lái)研究公共管理領(lǐng)域的問(wèn)題。

馬烽以歷史制度主義為視角，分析中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)大背景下的地方行政體制改革，闡述了歷史制度主義關(guān)于制度變遷的主要觀點(diǎn)，并從這些觀點(diǎn)出發(fā)，對(duì)中國(guó)地方行政體制改革提出了建議［3］，但在中國(guó)地方行政體制改革過(guò)程中哪些環(huán)節(jié)契合了歷史制度主義的制度變遷理論，作者并未做進(jìn)一步探究。呂普生以歷史制度主義為分析框架，從背景制度結(jié)構(gòu)、制度——變量結(jié)構(gòu)、制度——行為結(jié)構(gòu)等維度分析了中國(guó)行政審批制度的結(jié)構(gòu)性變遷；從制度變遷的路徑依賴性、歷史否決點(diǎn)等維度分析中國(guó)行政審批制度的歷史性變遷［4］。朱家德、胡海青從制度的深層結(jié)構(gòu)、制度自身以及行動(dòng)者三個(gè)維度入手，以歷史制度主義為框架分析了建國(guó)以來(lái)我國(guó)高校畢業(yè)生就業(yè)政策60多年的變遷邏輯［5］。王大海、唐德龍采用歷史制度主義分析范式對(duì)1949年以來(lái)中國(guó)慈善事業(yè)的歷史沿革與政策演變進(jìn)行學(xué)理分析，分析了中國(guó)慈善事業(yè)的宏觀制度結(jié)構(gòu)、各政治變量之間排列方式，以及政治行動(dòng)者、相關(guān)行為主體與慈善事業(yè)制度的互相影響，并考察了重大政治事件與中國(guó)慈善事業(yè)的因果關(guān)系［6］。李子江、楊志基于歷史制度主義的分析范式對(duì)我國(guó)高考加分政策的產(chǎn)生、發(fā)展和現(xiàn)狀進(jìn)行了制度分析，探究了其演變背后的制度原因［7］。韓鵬云將我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度結(jié)構(gòu)演變和變遷歷程納入歷史制度主義的分析方式，探究了其歷史沿革和路徑變遷［8］。張西勇、王繼武利用歷史制度主義的分析框架，對(duì)城市街道辦事處制度的歷史沿革與政策演變進(jìn)行探究［9］。徐書業(yè)、郭裕湘則用歷史制度主義的分析框架對(duì)新中國(guó)民族教育政策演變進(jìn)行了制度分析［10］。

本文擬在已有的文獻(xiàn)基礎(chǔ)上以公共服務(wù)職能作為核心變量，將我國(guó)政府公共服務(wù)職能的演變納入歷史制度主義的分析范式，在一個(gè)放大的歷史視角中進(jìn)行理論分析，以期為公共服務(wù)職能的進(jìn)一步推進(jìn)提供理論支撐。

二、歷史制度主義的理論分析框架

歷史制度主義重視 “制度”，將制度界定為“嵌入政體或政治經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例”［2］。通過(guò)批判傳統(tǒng)的宏觀理論和微觀理性選擇范式，歷史制度主義試圖從中層理論的角度重構(gòu)政治科學(xué)，“即通過(guò)中間層次的制度來(lái)聯(lián)結(jié)宏觀層面上的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景和微觀層面上的政治行為”［11］。作為一種新興的理論分析范式，歷史制度主義的制度生成理論、路徑依賴?yán)碚撆c制度變遷理論具有較強(qiáng)的說(shuō)服力。其具有四個(gè)特征： 第一，歷史制度主義傾向于在相對(duì)廣泛的意義上來(lái)界定制度與個(gè)人行為之間的相互關(guān)系。第二，強(qiáng)調(diào)在制度運(yùn)作和產(chǎn)生過(guò)程中權(quán)力的非對(duì)稱性。第三，在分析制度的建立和發(fā)展過(guò)程中強(qiáng)調(diào)路徑依賴和意外后果。第四，關(guān)注將制度分析和能夠產(chǎn)生某種政治后果的其他因素整合起來(lái)進(jìn)行研究［2］。從四個(gè)特征可以看出，其注重宏觀和微觀層面銜接互動(dòng)，從中觀層面看待制度的形成和變遷。在制度與行為互動(dòng)模式上，歷史制度主義常常同時(shí)使用 “算計(jì)路徑”和 “文化路徑”來(lái)具體闡明制度與行動(dòng)的相互關(guān)系，在前者，制度影響個(gè)體的行為通過(guò)對(duì)其期望的改變而實(shí)現(xiàn)；在后者，制度為解釋和行動(dòng)提供了道德或認(rèn)知模板，行為的關(guān)涉主體不僅受理性和偏好的驅(qū)使， 又受到符號(hào)、教義和慣例構(gòu)成的制度世界的塑造［12］。在結(jié)構(gòu)觀上，它既重視現(xiàn)有政治制度對(duì)公共政策的影響及互動(dòng)關(guān)系的構(gòu)成，又強(qiáng)調(diào)影響政治結(jié)果的各政治變量之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系或變量之間的排列方式；在歷史觀上，其既注重在歷史軌跡中尋找過(guò)去政策選擇對(duì)現(xiàn)在政策方案的影響，又借用 “路徑依賴”和制度斷裂時(shí)期的 “關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”強(qiáng)調(diào)制度變遷中斷裂和生成的特性?？傊鋰L試運(yùn)用放大的歷史視角來(lái)追尋影響時(shí)間進(jìn)程的結(jié)構(gòu)性和歷史性因果關(guān)聯(lián)。

本文認(rèn)為應(yīng)該運(yùn)用歷史制度主義為分析框架，分析中國(guó)公共服務(wù)制度的宏觀制度結(jié)構(gòu)、各政治變量之間排列方式，以及政治行動(dòng)者、相關(guān)行為主體與公共服務(wù)制度的相互影響。同時(shí)，從歷史變遷的角度，通過(guò)中國(guó)公共服務(wù)制度的變遷軌跡，發(fā)現(xiàn)其“路徑依賴”現(xiàn)象，以及關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的制度斷裂，來(lái)解釋我國(guó)政府公共服務(wù)制度演變的歷史邏輯。

三、我國(guó)政府公共服務(wù)職能定位的結(jié)構(gòu)變遷

“變遷”是指制度創(chuàng)立、變更及隨著時(shí)間變化而被打破的方式［13］。結(jié)構(gòu)變遷是指決定經(jīng)濟(jì)績(jī)效的制度框架被打破重新建立起新制度框架的過(guò)程。建國(guó)以來(lái)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的統(tǒng)治型政府到改革開放之后的發(fā)展型政府，再到近年的服務(wù)型政府，公共服務(wù)職能在我國(guó)政府中占據(jù)越來(lái)越重要的地位。與此相對(duì)應(yīng)，我國(guó)公共服務(wù)的歷史演變也經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段 （1949-1978）：改革開放前約30年，在公有制基礎(chǔ)上建立起蘇聯(lián)式的公共服務(wù)體制。第二階段 （1978～2002）：改革開放之初，面對(duì)公共事業(yè)被嚴(yán)重破壞，公共服務(wù)嚴(yán)重短缺的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，我國(guó)政府把恢復(fù)教育與衛(wèi)生制度作為恢復(fù)公共服務(wù)的突破口。第三階段 （2002至今）：在“以人為本”和 “科學(xué)發(fā)展”的新理念指導(dǎo)下，政府試圖建立一個(gè)更具普遍性和全面性的公共服務(wù)體系［8］。從歷史制度主義分析范式來(lái)看，我國(guó)政府公共服務(wù)職能的結(jié)構(gòu)變遷受到宏觀制度環(huán)境、各政治變量之間排列方式的影響。同時(shí)中央政府、地方政府及公民個(gè)體作為相關(guān)行為主體對(duì)公共服務(wù)職能的演變也有較大影響。正是在多種因素的影響和相互作用下，公共服務(wù)職能隨著時(shí)代的變化而變化。

（一）背景與制度：國(guó)家宏觀制度環(huán)境對(duì)我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變的主導(dǎo)作用

一般說(shuō)來(lái)，歷史制度主義流派學(xué)者都關(guān)注宏觀制度環(huán)境如何影響制度結(jié)構(gòu)和制度選擇。所謂宏觀制度環(huán)境主要指政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)的基本規(guī)則。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代我國(guó)政府公共服務(wù)職能的定位首先取決于高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制，其直接造就了人民公社政社合一、黨政不分的組織特征，中國(guó)建立起了一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單、平均主義和國(guó)家包辦 （配給制）的公共服務(wù)體系。此時(shí)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)仍然較為嚴(yán)峻，社會(huì)仍舊動(dòng)蕩，為建立一個(gè)安全的國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境，政府對(duì)社會(huì)實(shí)行全面治理。隨著改革開放的時(shí)代轉(zhuǎn)變，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展理念促成這一時(shí)期政府逐漸演變?yōu)?“發(fā)展型政府”。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的雙重需要，20世紀(jì)80～90年代，我國(guó)政府逐步推動(dòng)了公共服務(wù)體系改革。這一時(shí)期的公共服務(wù)的供給效率和服務(wù)質(zhì)量較改革開放之前大大提高。進(jìn)入21世紀(jì)后，公共服務(wù)職能成為了各級(jí)政府工作的重要組成部分，2002年，中共十六大報(bào)告明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)要求，首次界定了政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能，并突出強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在2005年的 《政府工作報(bào)告》中，又明確提出了 “建設(shè)服務(wù)型政府”的要求。此后，公共服務(wù)職能在政府職能中占據(jù)越來(lái)越大的比重。

（二）變量與制度：各政治變量對(duì)我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變的嵌入性影響

歷史制度主義學(xué)派對(duì) “嵌入性”的分析著眼于強(qiáng)調(diào)制度的關(guān)聯(lián)性特征， 其確定了研究對(duì)象 （因變量）后，鎖定一定歷史時(shí)期內(nèi)一組影響因素，探求這組因素如何互動(dòng)對(duì)因變量造成影響［14］。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“單位制度”“戶籍制度”“集體福利制度”“共產(chǎn)主義”等變量嵌入我國(guó)公共服務(wù)體系，促成政府和集體對(duì)公共服務(wù)實(shí)行全面供給，政府力量滲透在公民生活的各方各面。改革開放后，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”“發(fā)展型政府”“公共服務(wù)社會(huì)化”“公共服務(wù)市場(chǎng)化”“國(guó)企改革”等變量組合開始替代舊有因素成為影響新制度選擇的重要序列結(jié)構(gòu)。而隨著 “和諧社會(huì)”理念的提出，“關(guān)注民生”“基本公共服務(wù)均等化”“服務(wù)型政府”等變量嵌入到新世紀(jì)政府公共服務(wù)體系中，促使公共服務(wù)更多地關(guān)注公民需求，而不是服務(wù)于國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)需要。公共服務(wù)職能作為政府職能的一部分，公共服務(wù)本身也是一個(gè)制度組合，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等多個(gè)方面，這個(gè)組合中的每個(gè)組成部分并不一定都隨著歷史時(shí)段更替發(fā)生徹底的斷裂，這往往取決于公共服務(wù)體系中各政治變量嵌入制度選擇的權(quán)重之比及重要性的程度。

（三）行為與制度：行為主體與我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變的互動(dòng)

行為與制度的互動(dòng)推動(dòng)著制度的變遷。公共服務(wù)與其相關(guān)的對(duì)象：中央政府、地方政府、公民之間的互動(dòng)推動(dòng)其職能的轉(zhuǎn)變。在公共服務(wù)職能的變遷中，中央政府代表國(guó)家的利益，為維護(hù)自身政權(quán)的合法性，保持國(guó)家的公正和穩(wěn)定及整體經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，在每個(gè)制度環(huán)境變化的節(jié)點(diǎn)上，中央政府主導(dǎo)型強(qiáng)制性制度供給發(fā)揮主導(dǎo)作用推動(dòng)了制度的變遷，其優(yōu)勢(shì)在于改革成本最小化，周期短而效果顯著。20世紀(jì)80、90年代，我國(guó)政府逐步推動(dòng)了公共服務(wù)改革，推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化、社會(huì)化、地方化。90年代初，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革特別是國(guó)企改革的深入推進(jìn)，中國(guó)政府開始探索建立新型的公共服務(wù)體系。為應(yīng)對(duì)90年代中后期國(guó)企改革產(chǎn)生的大量城市貧困問(wèn)題，中國(guó)政府又建立起城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。同時(shí)在衛(wèi)生、教育和住房領(lǐng)域推行公共服務(wù)市場(chǎng)化改革?！笆晃逡?guī)劃綱要”和《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，先后將 “基本公共服務(wù)均等化”作為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的核心目標(biāo)提上了政府工作日程。2012年7月，針對(duì)基本公共服務(wù)專門出臺(tái)了 《國(guó)家基本公共服務(wù)體系 “十二五”規(guī)劃》?？梢?，政府是我國(guó)公共服務(wù)職能演變的主要推動(dòng)者。社會(huì)的劇烈變革為政治精英們實(shí)施新理念和新計(jì)劃創(chuàng)造了條件和機(jī)會(huì)，他們會(huì)努力推進(jìn)并達(dá)成制度的變革。我國(guó)高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)公共服務(wù)職能在政府職能中的重要性越來(lái)越重視，朱镕基總理在九屆全國(guó)人大五次會(huì)議上作的 《政府工作報(bào)告》中指出，要切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。2004年2月，溫家寶總理明確提出，公共服務(wù)就是 “提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布信息等，為公眾生活和參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化等活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件?！惫褡鳛楣卜?wù)的受益者，其在公共服務(wù)職能演變過(guò)程中處于比較被動(dòng)的地位，但公民意識(shí)的崛起讓公民逐漸敢于表達(dá)自身對(duì)于公共服務(wù)的需求，公民與政府的互動(dòng)也在一定程度上推動(dòng)了我們政府公共服務(wù)職能的演變。

四、我國(guó)政府公共服務(wù)職能定位的歷史變遷

歷史制度主義者從獨(dú)特的視角密切關(guān)注歷史變遷，我國(guó)政府公共服務(wù)職能定位的歷史變遷首先在于其路徑依賴性，在打破正常的制度延續(xù)期之后出現(xiàn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)上的制度斷裂期，而斷裂之后，制度將進(jìn)一步進(jìn)行再變遷和再創(chuàng)新。

（一）報(bào)酬遞增及自我強(qiáng)化：我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變的路徑依賴

歷史制度主義從經(jīng)濟(jì)學(xué)中借用了 “路徑依賴”概念以闡釋制度正常延續(xù)期的特性，主要指 “一旦進(jìn)入某種制度模式之后， 沿著同一條路深入下去的可能性會(huì)增大，其原因在于，這一制度模式提供了相對(duì)于其他制度之下更大的收益。”［11］其主要體現(xiàn)為制度變遷的報(bào)酬遞增性及自我強(qiáng)化趨勢(shì)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成、以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍身份為基礎(chǔ)的公共服務(wù)供給模式，持續(xù)地影響到改革開放后中國(guó)公共服務(wù)體系的改革與發(fā)展路徑。盡管公共服務(wù)二元化，城鄉(xiāng)差異明顯，但若要改變這一局面，則需先改革戶籍制度等其他制度，制度變革的成本過(guò)大致使公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變出現(xiàn)路徑依賴現(xiàn)象。這種路徑依賴現(xiàn)象對(duì)政府而言可以大量減少物質(zhì)和組織成本，政府出于經(jīng)濟(jì)理性不斷強(qiáng)化路徑依賴特性。改革開放之后，我國(guó)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，公共服務(wù)職能的發(fā)展讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。進(jìn)入21世紀(jì)后，隨著發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變，中央政府不斷要求各級(jí)政府強(qiáng)化公共服務(wù)職能，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，保障和改善民生。然而，在地方政府現(xiàn)實(shí)的行為取向和職能定位中，公共服務(wù)仍居于經(jīng)濟(jì)建設(shè)之下。制度變遷一旦邁入某一路徑，它的既定方向就會(huì)在以后的發(fā)展中不斷自我強(qiáng)化，沿著這條路徑不斷發(fā)展下去，最后鎖定效率低下狀態(tài)，但因公共服務(wù)職能定位的變化影響整個(gè)政府的投入與產(chǎn)出，涉及群眾切身利益，由此，打破這種效率低下狀態(tài)的斷裂期及新的制度關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)必然要出現(xiàn)。

（二）關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)：我國(guó)政府公共服務(wù)職能的制度斷裂

在歷史制度主義看來(lái)， 制度變遷過(guò)程總體分為“正常時(shí)期”及制度斷裂 “關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”時(shí)期，正常時(shí)期的環(huán)境與制度安排保持平衡，而制度斷裂期間，平衡被打破，新的制度變遷有可能實(shí)現(xiàn)。1978年改革開放及2002年中共十六大報(bào)告對(duì)政府基本職能的界定就是兩個(gè)典型的 “關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”。改革開放后，“市場(chǎng)”取代了 “計(jì)劃”，國(guó)家以 “經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，行政管理體制改革，農(nóng)村實(shí)行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”，城市實(shí)行國(guó)企改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的公共服務(wù)體系逐漸瓦解，舊制度出現(xiàn)了斷裂而進(jìn)入新時(shí)期。但歷史制度主義認(rèn)為制度斷裂走入新的正常期有可能出現(xiàn)意外后果，即：“盡管制度穩(wěn)定之后很難發(fā)生大的改變， 但是環(huán)境和條件的變化又有可能使得制度的功能發(fā)生扭曲或改變。”［14］如，1992年，中央政府開始試點(diǎn)建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但由于缺少國(guó)家財(cái)政投入的支持，導(dǎo)致籌資水平和保障水平過(guò)低，最終變成了一種個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老，因此農(nóng)民參保積極性并不高，所起到的社會(huì)保障功能十分有限。1998年，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)陷入了全國(guó)性停滯整頓狀態(tài)。2002年中共十六大報(bào)告首次界定了政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四項(xiàng)基本職能，并強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。此后提出建設(shè) “服務(wù)型政府”，政府致力于構(gòu)建覆蓋全民的公共服務(wù)體系，以及建設(shè)廉潔、公正、透明、責(zé)任政府，全面增強(qiáng)公共服務(wù)能力，有效回應(yīng)公共服務(wù)需求，為人民群眾提供良好的公共服務(wù)。這是促使公共服務(wù)職能定位發(fā)生轉(zhuǎn)變的另一個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文采用歷史制度主義的分析視角，敘述并分析1949年以來(lái)我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變的歷史邏輯。公共服務(wù)職能作為政府職能之一，其演變與政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，公共服務(wù)職能受制于國(guó)家宏觀制度環(huán)境，即 “制度的深層結(jié)構(gòu)”，影響我國(guó)政府公共服務(wù)職能演變的深層結(jié)構(gòu)包括計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制，同時(shí)還受到變量序列結(jié)構(gòu)的約束及行為主體互動(dòng)的影響。我國(guó)公共服務(wù)職能定位的演變存在路徑依賴現(xiàn)象，但也出現(xiàn)促使制度斷裂、變革路徑依賴的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，促使公共服務(wù)職能受到越來(lái)越多重視。

歷史制度主義作為一種理論研究范式， 將各種政治、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)因素在其變遷過(guò)程中的博弈及其對(duì)制度變遷的影響，清晰地展現(xiàn)在歷史演進(jìn)過(guò)程之中，更好地發(fā)現(xiàn)了制度變遷規(guī)律，具有較強(qiáng)的解釋力，但其本身也存在著一些缺陷，比如有可能陷入歷史的 “敘述”而在深度分析上不夠深入。自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多領(lǐng)域制度形式一直處于變化中， 如何完善歷史制度主義作為研究范式以分析各領(lǐng)域制度變遷，以便更好地分析問(wèn)題、解釋原因、提出建議是未來(lái)需要努力的方向［8］。

［1］姜曉萍.中國(guó)公共服務(wù)30年制度變遷與發(fā)展趨勢(shì)［J］.四川大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2009（1）：29-35.

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［8］韓鵬云.我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度的結(jié)構(gòu)與歷史性變遷——一個(gè)歷史制度主義的分析范式［J］.學(xué)術(shù)界，2011（5）.

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［14］何俊志.結(jié)構(gòu)、歷史與行為——?dú)v史制度主義的分析范式［J］.國(guó)外社會(huì)科學(xué)，2002（5）.

［責(zé)任編輯：姜卉］

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1671-6183（2016）09-0038-05

2016-08-08

曾旭 （1990-），女，湖南長(zhǎng)沙人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2014級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生；研究方向：公共政策、公共部門人力資源管理。