“政策治國”的挑戰(zhàn)

一些學者在分析中國快速發(fā)展的時候，將政策歸結為根本原因。政策在中國的重要性是毋庸置疑，但“政策治國”是有前提條件的。

首先決策者要掌握全面的信息；其次政策執(zhí)行者有很強的執(zhí)行力，愿意服從政策；最后政策對象具有較高的同質性，相互差別不大。當這三個條件都完備的時候，政策就能取得設計的效果。

這三個條件是很難同時滿足的，所以在中國又出現(xiàn)了“政策實驗”、“因地制宜”、“鼓勵創(chuàng)新”等措施，以改善政策僵化。

隨著社會利益和觀念的多元化，“政策治國”會遇到越來越多的約束和挑戰(zhàn)，不僅會影響到政策目標的實現(xiàn)，而且會導致整個體制運行績效的滑坡。一些政策的負面后果已經(jīng)開始出現(xiàn)，典型的如購房政策的反復調整，引起市場恐慌，乃至離婚高潮；土地政策的執(zhí)行，造成農(nóng)民土地被強制性剝奪，產(chǎn)生“無地農(nóng)民”現(xiàn)象以及大量信訪事件。幾乎每一項政策在執(zhí)行過程中都會產(chǎn)生一些意想不到的后果。這充分說明“政策治國”的環(huán)境在發(fā)生實質性變化。

就政策過程而言，決策者、執(zhí)行者以及政策對象也在發(fā)生重大變化。首先是決策者的公信力和權威性在下降。這一方面是因為社會權利意識與質疑意識的增強，另一方面在于決策缺乏科學性民主化，或者是“拍腦門決策”或者是“紙上談兵”。政策效果越差，決策者的權威性就越低，反復出現(xiàn)，就形成了惡性循環(huán)。

另外，決策群體的條條分割嚴重。中國的絕大多數(shù)政策都是由作為條條的職能部門制訂，然后主要由作為塊塊的地方政府執(zhí)行。各個職能部門出于各種原因，決策過程相對封閉，或者只考慮單一的政策目的，或者只重視本部門職能的實現(xiàn)，雖然提高了執(zhí)行力，但忽視了政策的廣泛影響。

政策執(zhí)行者利益訴求也在強化。執(zhí)行者是由各種激勵機制推動和規(guī)范的。目前的問題是執(zhí)行者自我利益過度物質化，超出了激勵機制的能力，提高了政策執(zhí)行的成本。

最后，政策對象越來越多樣性。社會正在快速分化，不同社會群體對于政策的反應不僅有差別，而且會因為政策的實施產(chǎn)生新的相互矛盾，從而限制政策設計目標的實現(xiàn)。

既然社會環(huán)境、政策要素都在發(fā)生著重大變化，那么就應該改革現(xiàn)有的過度重視“政策治國”的思維和行為定式，真正走向“依法治國”。改革是一個系統(tǒng)過程，涉及多種因素。目前最重要的要做好以下三個工作：

要建立決策信息統(tǒng)一平臺。在中央層面統(tǒng)一各個職能部門掌握的數(shù)據(jù)，形成統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，為科學決策提供客觀真實的信息，避免不同部門的政策矛盾，提高決策協(xié)同性。

要提高政策的原則性，擴大執(zhí)行的自主性。政策不是規(guī)定，而是規(guī)范與引導，要給予執(zhí)行者更大的自主性，使之能在政策的整體框架下發(fā)揮更大的積極性與創(chuàng)造性。

要改善政策評估，不僅重程序，更要重結果。這樣才能避免政策執(zhí)行過程中的形式主義以及“以政策落實政策”現(xiàn)象。