大學章程對高校處分權(quán)應(yīng)然規(guī)定之思考

于志娜，劉紹芹，王曉雙

（黑龍江八一農(nóng)墾大學思政部，黑龍江 大慶 163319）

大學章程對高校處分權(quán)應(yīng)然規(guī)定之思考

于志娜，劉紹芹，王曉雙

（黑龍江八一農(nóng)墾大學思政部，黑龍江 大慶 163319）

大學章程作為高?！皯椃ā保瑧?yīng)發(fā)揮其在高校規(guī)章制度中的統(tǒng)領(lǐng)作用，對事關(guān)學生重大利益的處分權(quán)問題作出規(guī)定?！巴怀鰧W生權(quán)利保護、健全救濟機制”也是《高等學校章程制定暫行辦法》的明確規(guī)定。然而分析近年教育部審核通過的高校大學章程不難發(fā)現(xiàn)，該問題在大部分章程中被簡單化了。因此，就大學章程應(yīng)該對學生處分權(quán)做出哪些規(guī)定，提出了5個原則性思考，以期對學生權(quán)益保護的理論和實踐提供參考。

大學章程；高校處分權(quán)；原則

一、大學章程對學生處分權(quán)規(guī)定的現(xiàn)狀

作為高校的“根本大法”，章程必然是高校內(nèi)部治理、協(xié)調(diào)成員權(quán)利的最高綱領(lǐng)，大學章程如何規(guī)定學生處分權(quán)問題在我國當下備受矚目。自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布以來，2010年《關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》、2011年教育部《辦法》）等均對大學章程制定的原則、程序作出明確規(guī)定，與此相適應(yīng)，有關(guān)學生權(quán)利、學生處分權(quán)問題也逐漸走向清晰化。截至2015年6月30日，全國112所“211工程”高校章程全部核準發(fā)布。從辦學層次和學科類型看，這些高校的大學章程具有一定的代表性和社會認知度[1]。本文重點關(guān)注了2013年8月至2015年6月期間在教育部網(wǎng)站公布的80余個大學章程，通過對這些高校章程的文本分析可以發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)高校章程只是對學生權(quán)利、學生會、學生代表大會的權(quán)利做了概括性規(guī)定，而所規(guī)定內(nèi)容則與《辦法》所要求的“學生代表大會組成、產(chǎn)生規(guī)則明確,以議事程序清晰、健全學生權(quán)益的救濟機制”的要求存在差距。對學生處分權(quán)問題做出直接規(guī)定的大學章程可謂鳳毛麟角，大部分高校章程對學生權(quán)利只是做了概括性規(guī)定，只有少部分學校賦予了學生對處分權(quán)有表達異議和提出申訴的權(quán)利，但對申訴權(quán)這一救濟途徑的具體問題也沒有充分規(guī)定。例如《中國政法大學章程》第五十條規(guī)定：對有違法、違規(guī)、違紀行為的學生，學校給予的紀律處分，應(yīng)當與行為的性質(zhì)和過錯的嚴重程度相適應(yīng)。第五十二條規(guī)定：學校建立學生權(quán)利保護機制，維護學生合法權(quán)益?！侗本┐髮W章程》第二十一條第八款規(guī)定：對學校給予的處理或者處分有異議，向?qū)W?；蛘呓逃姓块T提出申訴?！都执髮W大學章程》第五十一條第八款規(guī)定：學生可以對紀律處分和涉及自身利益的相關(guān)決定表達異議和提出申訴。第五十四條規(guī)定：學校建立學生權(quán)利保護機制，維護學生合法權(quán)益。

二、大學章程對高校處分權(quán)充分規(guī)定的必要性

大學章程對學生處分權(quán)規(guī)定充分寫入大學章程是有必要的。

（一）基于法院審判結(jié)果的分析

高校處分權(quán)是高校依據(jù)《中國人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）享有的自主管理權(quán)的重要內(nèi)容之一。根據(jù)教育部《普通高等學校學生管理規(guī)定》（以下簡稱《學生管理規(guī)定》）第六十一條的規(guī)定：高校處分權(quán)種類包括警告、嚴重警告、記過、留校察看、勒令退學、開除學籍6種。近年，學生因不服高校處分結(jié)果而將其告上法院的案例層出不窮，其中以勒令退學、開除學籍而引發(fā)的校生糾紛最為引人注目。此類案件在法院審判實踐中處理結(jié)果如下：以不屬于法院受案范圍為由駁回起訴；撤銷高校處分決定；裁定暫停執(zhí)行；判決維持校方?jīng)Q定、駁回原告訴訟請求等。對全國各地該類案件處理結(jié)果分析不難發(fā)現(xiàn)：撤銷高校處分決定、判決原告勝訴的案例比重最大。出現(xiàn)這一現(xiàn)象，歸因如下：

首先，國家教育法律法規(guī)規(guī)定模糊?！督逃ā贰秾W生管理規(guī)定》這兩個規(guī)范性文件都將學校處分和對學生人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的侵犯區(qū)分處理，對學校給予學生的處分只賦予申訴權(quán)，但又未明確申訴機構(gòu)的性質(zhì)、地位、人員組成、權(quán)利義務(wù)、處理規(guī)則。這必然導致高校行使處分權(quán)時沒有清晰的法律依據(jù)。

其次，高校規(guī)章制度違法，缺乏內(nèi)在統(tǒng)一性。學校規(guī)章制度作為一種自治規(guī)則，本應(yīng)是對法律規(guī)范的補充或完善，但現(xiàn)實中一些高校缺乏統(tǒng)一規(guī)劃規(guī)章制度的意識,尤其涉及學生權(quán)利的規(guī)章制度內(nèi)容常有沖突，缺乏連貫性、統(tǒng)一性，更有甚者還與法律行政法規(guī)相抵觸[2]。

再次，高校做出處分決定違反程序正當原則。程序正當作為一個重要的法治觀念與憲法原則因其所包含的公平、正義在全世界范圍內(nèi)都被普遍接受。然而高校法治化進程深受我國傳統(tǒng)的“重實體，輕程序”法律觀念的影響，違紀處分制度也不例外。通過分析審判實踐案例可知，相當一部分高校行使處分權(quán)時對程序問題不重視，對學生的處分結(jié)果沒有書面通知和送達程序，直接通知學生開除學籍，這種不遵守正當程序的處分行為在校生糾紛處理中較為常見。

綜上，國家法律法規(guī)對高校處分權(quán)行使在實體權(quán)利和程序范圍內(nèi)缺乏清晰規(guī)定固然是客觀情況，但高校內(nèi)部缺乏“基本準則”，不能對學生處分問題形成一個科學、合法、規(guī)范的指導無疑也是高校頻頻敗訴的重要原因。

（二）基于大學章程性質(zhì)的分析

根據(jù)《教育法》《高等教育法》的相關(guān)規(guī)定，無論從制訂與修改程序、還是規(guī)定事項內(nèi)容上看，章程在大學規(guī)章制度體系中都具有最高的效力等級，它是連接國家高等教育法律法規(guī)與各高校規(guī)章制度的橋梁和紐帶，是大學的“憲法”，學校的一切規(guī)章制度都應(yīng)源于章程。

誠然，如果說章程是大學的“憲法”，學生則相當于大學的“公民”。因此對學生權(quán)利、義務(wù)和利益的調(diào)整和規(guī)范必然是大學章程的主要內(nèi)容。“章程應(yīng)當體現(xiàn)以人為本的辦學理念，健全學生權(quán)益的救濟機制，突出對學生權(quán)益、地位的確認與保護，明確學校受理學生申訴的機構(gòu)與程序”，這是教育部《高等學校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）第十五條的明確規(guī)定。如前述，缺乏合法、科學、規(guī)范的高校“基本準則”是解決高校處分權(quán)問題的關(guān)鍵所在，顯然，這個“基本準則”理應(yīng)是大學章程，它“上承國家教育法律法規(guī)，下啟學校規(guī)章制度”，其內(nèi)容的嚴肅性、權(quán)威性足以發(fā)揮對高校其他規(guī)章制度的統(tǒng)領(lǐng)作用，也起著消除規(guī)章制度間沖突悖亂問題的重要作用，必然是規(guī)定學生處分權(quán)問題最具法律效力的治校總綱。

三、大學章程對處分權(quán)規(guī)定應(yīng)堅持的幾個原則

章程作為高校憲法，在學生處分權(quán)問題上應(yīng)該發(fā)揮對其他高校規(guī)章制度統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)的作用。結(jié)合當前高校學生處分問題實際，以下幾個原則性問題亟待充分規(guī)定在大學章程中。

（一）預(yù)防勝于救濟原則

從傳統(tǒng)倫理意義上講，學校與學生之間有著特殊的倫理關(guān)系：學生因母校給與的學識和為人之道，對其懷有一種無法替代的崇敬和感激，這種關(guān)系決定了校生糾紛性質(zhì)的特殊性，也正是這種特殊性，就使得單純依靠行使處分權(quán)所產(chǎn)生的效果顯得僵化冷漠。因為處分本身具有被動性和消極性，尤其是開除學籍類的處分會對學生人生產(chǎn)生重大影響，因此相較于事后救濟，在章程中構(gòu)建預(yù)警機制，避免學生違紀行為發(fā)生,是一種更有意義的救濟，既可以節(jié)省解決糾紛的成本，又有利于和諧校園建設(shè)，也更符合高等教育的目的。

預(yù)警機制構(gòu)建要主體明確、責任清晰、內(nèi)容系統(tǒng)。一是學校要加強對學生遵章守紀意識的培養(yǎng)，對學生可能違紀的環(huán)節(jié)構(gòu)建多方協(xié)調(diào)機制，利用批評教育或考察等方式，建立處分之前的緩沖機制。二是學生、教務(wù)工作部門要提高對違紀信息的搜集處理能力，對學生違紀過程有動態(tài)的掌握，以防微杜漸。三是學生群體自身要加強在校期間統(tǒng)籌規(guī)劃的意識，做好課堂內(nèi)外統(tǒng)籌、學程內(nèi)容統(tǒng)籌、利益追求與道德修養(yǎng)統(tǒng)籌等?？傊ㄟ^學校，學生、教務(wù)工作部門和學生群體的多方努力及上下聯(lián)動，有效預(yù)防學生違紀行為的發(fā)生。

（二）遵循程序正當原則

大學章程作為學校管理的依據(jù)，本身蘊含著程序正義的理念，在事關(guān)學生重大利益的處分權(quán)問題上尤其應(yīng)遵循程序正當原則，嚴格按照調(diào)查、告知、聽證、決定、送達和備案等程序行使處分權(quán)。對決定、送達和備案等程序，大學章程制定及完善時可以參照現(xiàn)行法律。對學生進行處分的調(diào)查，不能單純依賴學生個人的陳述，對如何利用書證、物證、證人證言、視聽資料等做出適當?shù)奶幏忠獙懭胝鲁?。告知?yīng)當明確采用書面形式,且告知內(nèi)容應(yīng)該明確處分的理由和法律依據(jù)，時效要明確。

（三）以人為本原則

《高等學校章程制定暫行辦法》明確要求大學章程要體現(xiàn)以人為本的辦學理念。以人為本是馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展的基本觀點在教育事業(yè)工作中的具體體現(xiàn)。教育事業(yè)的根本目的在于培養(yǎng)人、教育人。對學生而言，實施紀律處分畢竟是一種特殊的教育方式，對其心理、前途都會產(chǎn)生較大的影響，因此高校在行使處分權(quán)時必須充分尊重和關(guān)愛學生，維護學生的合法權(quán)益，才能彰顯高校教育的終極功能[3]。因此在以人為本的原則指導下，高校應(yīng)做到在行使處分的過程中，學生有對相關(guān)規(guī)定的制定參與權(quán)、內(nèi)容知情權(quán)，處分調(diào)查時有陳述辯解權(quán)，處分后有決定知情權(quán)、對處分異議的申辯權(quán)，必要時還應(yīng)享有學校對處分學生在心理等方面的人文關(guān)懷權(quán)。

（四）比例原則

從某種意義上說，高校是以公法主體的身份依據(jù)國家賦予的公法職能提供教育服務(wù)并進行管理的行政主體。為此，高校應(yīng)明確對違紀學生實施處分是出于管理的需要,但管理的目標是培養(yǎng)合格人才,因此在實施處分時,應(yīng)堅持比例原則。一要定性準確，對學生的行為性質(zhì)進行準確判斷，這是確定學生是否應(yīng)當受到處分以及給予何種處分的前提；二要處分恰當，對學生違紀行為的情節(jié)、手段、后果等要有客觀的評價，確保與所受處分程度相適應(yīng)。

（五）完善校內(nèi)救濟途徑原則

“沒有救濟就沒有權(quán)利，救濟機制是充分享有權(quán)利的事后保障?！睂W生對學校的紀律處分不服，通常有兩種救濟途徑：一是在高校內(nèi)部申訴，二是提起行政復議或行政訴訟。后者需有國家專門法律法規(guī)規(guī)定，因此對校內(nèi)救濟制度的完善是大學章程的應(yīng)然使命。校內(nèi)救濟制度本文探討兩類：一類是申訴制度，應(yīng)設(shè)立專門的學生權(quán)利申訴委員會，有確定的人員組成、人數(shù)及職責，明晰申訴的程序、條件范圍及工作時效[4]；第二類是建立和完善學生處分聽證制度，即在高校做出處分決定前，要召開聽證會，允許學生進行辯解和陳述，必要時可以聘請代理人，這樣既能給與學生表達自我見解、提供自我辯護的機會,也可使校方有途徑聽取更全面的意見,在最大化的民主環(huán)境下,保障學生的正當權(quán)益。

[1]于志娜等.高校法律文化建設(shè)研究——結(jié)構(gòu)論視角[J].黑龍江高教研究，2015，（06）.

[2]游慧怡.大學章程關(guān)于學生權(quán)利的規(guī)定[J].教育教學論壇，2016，（02）.

[3]單正義.學生違紀處分程序創(chuàng)新機制研究[J].教育論壇，2012，（02）.

[4]于志娜等.開除學籍處分權(quán)與大學生受教育權(quán)沖突的平衡思考[J].東北農(nóng)業(yè)大學學報（哲學社會科學版），2012，（06）.

〔責任編輯：衛(wèi)宇坤〕

G649.22

A

1002-2341（2016）05-0136-03

2016－06－28

黑龍江省高等教育教學改革項目“大學章程視閾下高校處分權(quán)與學生受教育權(quán)沖突研究”階段性成果，項目編號：2014011147；黑龍江省哲學社會科學項目“社會主義核心價值體系視閾下的高校法律文化建設(shè)研究”階段性成果，項目編號：12E006

于志娜（1981-），女，黑龍江明水人，講師，碩士，主要從事大學生思想政治教育和高校學生法律問題研究。