大慶市社區(qū)治理體制改革的實(shí)踐與思考

《社區(qū)治理體制改革》課題組

（大慶市民政局，黑龍江 大慶 163311）

·社會建設(shè)·

大慶市社區(qū)治理體制改革的實(shí)踐與思考

《社區(qū)治理體制改革》課題組

（大慶市民政局，黑龍江 大慶 163311）

以強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)和自治功能為目標(biāo)，以減少基層社會管理層級為突破，以創(chuàng)新社區(qū)管理體制為重點(diǎn)，突出“溫暖、規(guī)范、便捷、守信”的理念，努力建設(shè)“管理有序、功能完備、服務(wù)便利、文明祥和”的新型社區(qū)。

社區(qū)治理；體制改革；居民自治

黨的十八大提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。大慶市社區(qū)治理體制改革的中心任務(wù)就是由社區(qū)管理向社區(qū)治理轉(zhuǎn)變，減少管理層級，推行扁平化，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效整合，進(jìn)一步提高服務(wù)質(zhì)量，推動大慶市社區(qū)建設(shè)邁上新的高度。

一、體制改革的必然性和可行性

（一）必然性

深化社區(qū)體制改革是適應(yīng)我國社區(qū)治理模式變革的必然要求。社區(qū)治理與之前的社會管理相比，具有自己的獨(dú)特性，主要表現(xiàn)在：從治理主體看，要從單一化成為多元化；從治理過程看，要從突出行政控制到社區(qū)居民共同參與；從治理結(jié)構(gòu)看，要從垂直科層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)互動結(jié)構(gòu)。因此，如何有效改變政府管理職能，充分發(fā)揮社區(qū)作用，調(diào)動多元社會主體與社區(qū)管理的積極性，就成為社區(qū)治理改革必須面對的重大問題。在這樣的背景下，大慶市開始思考如何進(jìn)行社區(qū)體制改革，以期通過前期探索，為全國社區(qū)體制改革提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（二）可行性

大慶市進(jìn)行的社區(qū)體制改革基于兩方面考慮：一方面，社區(qū)體制改革是對我國社區(qū)治理模式改革大趨勢的順應(yīng)；另一方面，以發(fā)達(dá)國家探索成型的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，結(jié)合我國的實(shí)際進(jìn)行。此外，國內(nèi)其他地區(qū)先期進(jìn)行的社區(qū)治理體制改革也為大慶提供了充分的參考和借鑒。

二、社區(qū)治理的國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

（一）國際經(jīng)驗(yàn)

各個(gè)國家因?yàn)榫唧w情況不同，社區(qū)管理模式差別很大。在眾多的管理模式中，較為突出的有以新加坡為代表的行政主導(dǎo)型模式、以日本為代表的混和型模式、以美國為代表的社區(qū)自治型模式和以北歐為代表的社區(qū)城市化管理模式。四種模式反映著政府和社區(qū)行為的緊密或松散程度。

1.美國模式。美國社區(qū)治理是公民社會的自我自理，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)在社區(qū)治理中的作用只是局限于協(xié)助，政府基本不直接干預(yù)社區(qū)內(nèi)部公共事務(wù)。所以，美國社區(qū)治理主要不是依賴于政府行為，而是依賴于社區(qū)公民、公共服務(wù)企業(yè)以及公共服務(wù)組織的自由和平等的參與。

2.日本模式。以地域?yàn)橹行?，類似于我國的街道辦事處。地域中心是政府的行政管理機(jī)構(gòu)，地域中心由政府撥款。社區(qū)管理在政府的指導(dǎo)監(jiān)督下進(jìn)行，體現(xiàn)為民服務(wù)的意識。此外，日本社區(qū)居民還自發(fā)建立了一個(gè)團(tuán)體服務(wù)制度——住區(qū)協(xié)議會制度，這種制度的最大特點(diǎn)是居民自愿加人并直接參與民主管理，使政府能聽到居民的呼聲，使政府的計(jì)劃更符合當(dāng)?shù)氐貐^(qū)的實(shí)際。

3.新加坡模式。政府直接對社區(qū)進(jìn)行管理，社區(qū)內(nèi)設(shè)公民咨詢委員會、社區(qū)中心管理委員會和居民委員會3個(gè)組織。政府對社區(qū)管理進(jìn)行直接和具體的干預(yù)，社區(qū)居民民主參與意識淡薄。該模式的最大弊端是管理社區(qū)成本過高，容易形成機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，造成大量社區(qū)資源的流失和浪費(fèi)。

4.北歐“社區(qū)城市化”管理。20世紀(jì)后期，北歐國家普遍進(jìn)行了地方政府自治改革，其特點(diǎn)是擴(kuò)大了城市社區(qū)化的版圖，加強(qiáng)了社區(qū)自治機(jī)構(gòu)的權(quán)力，進(jìn)一步增加了社區(qū)的自治職能，真正形成了所謂的“社區(qū)城市化、城市社區(qū)化”的自治管理模式。

總體來說，歐、美、日等國的社區(qū)管理模式有這樣幾個(gè)共同特點(diǎn)：社區(qū)組織體系完整，層級分明，條分縷析，指導(dǎo)和實(shí)施、操作層相互之間權(quán)責(zé)明確。大慶市在進(jìn)行社區(qū)治理體制改革中始終思考社區(qū)治理中行政和社區(qū)自身力量之間如何擺放，以及如何培育和構(gòu)建社區(qū)民間團(tuán)體組織的問題，力圖使正式和非正式組織或團(tuán)體能在一個(gè)特定或超特定社區(qū)發(fā)揮更好的功能和作用。

（二）國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)

2010年7月，安徽省銅陵市在銅官山區(qū)啟動了“區(qū)直管社區(qū)”的綜合體制改革，把原10個(gè)街道和61個(gè)社區(qū)整合為23個(gè)社區(qū)居委會，實(shí)行了區(qū)直接服務(wù)社區(qū)體制，變“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理為“市—區(qū)—社區(qū)”三級服務(wù)，建立起了以社區(qū)黨工委為核心，以社區(qū)居委會、社區(qū)公共服務(wù)中心、社會組織為支撐的“一個(gè)核心三個(gè)體系”組織架構(gòu)。2011年7月，銅官山區(qū)被民政部列為“全國社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)”。

2010年2月，貴州省在省會城市貴陽市啟動了城市基層管理體制改革試點(diǎn)工作，撤銷街道黨工委和街道辦事處，成立社區(qū)黨委和社區(qū)服務(wù)中心，變“市—區(qū)—街道—社區(qū)”四級管理為“市—區(qū)—社區(qū)”三級管理，構(gòu)建起了“一委一會一中心”（社區(qū)黨委、居民議事會、社區(qū)服務(wù)中心）的組織架構(gòu)。2010年10月，貴陽市被列為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點(diǎn)城市。這兩個(gè)城市的改革給大慶市接下來深入進(jìn)行社區(qū)治理體制改革提供了極為重要的參考和借鑒。

三、社區(qū)治理體制改革的具體實(shí)踐

（一）改革前概況

大慶市轄五區(qū)四縣和一個(gè)國家級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，總面積2.1萬平方公里，人口320萬人，其中市區(qū)面積5107平方公里，人口170萬人。2001年，大慶市啟動社區(qū)建設(shè)工作，歷經(jīng)整合資源、夯實(shí)基礎(chǔ)，完善功能、發(fā)揮作用、創(chuàng)建和諧、提升水平等階段。截至改革前，市區(qū)共設(shè)立街道29個(gè)，成立社區(qū)200個(gè)。經(jīng)過10多年的發(fā)展，大慶市社區(qū)建設(shè)工作先后獲得“全國社區(qū)建設(shè)示范市”“全省和諧社區(qū)建設(shè)示范市”等榮譽(yù)稱號。

（二）改革思路

大慶市委、市政府把深化社區(qū)體制改革作為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理的重要舉措，以強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)和自治功能為目標(biāo)，以減少基層社會管理層級為路徑，以創(chuàng)新社區(qū)管理體制為重點(diǎn)，突出“溫暖、規(guī)范、便捷、守信”理念，按照因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃、適度超前、以人為本、強(qiáng)化服務(wù)、完善自治，改建結(jié)合、重點(diǎn)突破、逐步完善、突出主體、整合資源、互利共贏的原則，努力建設(shè)“管理有序、功能完備、服務(wù)便利、文明祥和”的新型社區(qū)。

（三）改革概況

2012年9月20日，大慶市委八屆二次全體（擴(kuò)大）會議審議通過了《關(guān)于深化社會管理體制改革的決定》，提出在市區(qū)進(jìn)行基層社會管理體制改革。經(jīng)市委常委辦公會議專題研究，將市區(qū)的29個(gè)街道、200個(gè)社區(qū)整合為70個(gè)新社區(qū)。目前，規(guī)劃建設(shè)的70個(gè)新社區(qū)，除因小區(qū)未開發(fā)或居民未入住的8個(gè)社區(qū)外，其中62個(gè)已正式掛牌運(yùn)行，通過改擴(kuò)建，目前辦公基礎(chǔ)設(shè)施面積達(dá)到2000平方米以上的有55個(gè)。

（四）主要特點(diǎn)及成效

1.減少了管理層級。以地域面積和服務(wù)半徑為主要依據(jù)，統(tǒng)籌兼顧居民認(rèn)同感、治安管理、公共服務(wù)資源配置、城市未來發(fā)展規(guī)劃等因素，按照居住人口2～4萬人的規(guī)模，將市區(qū)的29個(gè)街道和200個(gè)社區(qū)整合為70個(gè)新社區(qū)，使城市社會管理層級由市、區(qū)、街、社四級變?yōu)槭小^(qū)、社三級，節(jié)省了管理成本，提高了服務(wù)效能。

2.建立了新型架構(gòu)。新社區(qū)實(shí)行“一委一站一會”模式，即社區(qū)黨工委、社區(qū)工作站和社區(qū)居民議事會。黨工委是區(qū)委派出機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)黨工委辦公室。工作站是區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)綜合管理中心和公共服務(wù)中心。構(gòu)建起了以黨工委為領(lǐng)導(dǎo)核心、工作站為服務(wù)平臺、議事會為協(xié)商機(jī)構(gòu)、居委會為自治主體、社會組織為有效補(bǔ)充的運(yùn)行架構(gòu)，下移了社會管理重心，強(qiáng)化了服務(wù)功能。

3.實(shí)行“一社多居”。改革現(xiàn)行“一社一居”模式，實(shí)行“一社多居”，即在一個(gè)社區(qū)管理服務(wù)范圍內(nèi)設(shè)置多個(gè)居委會。目前，大慶市62個(gè)社區(qū)共設(shè)立居委會237個(gè)，居委會名稱前不再冠以“社區(qū)”稱謂。居委會作為基層群眾性自治組織，在社區(qū)工作站指導(dǎo)下，依據(jù)《中華人民共和國城市居民委員會組織法》開展工作，不再承擔(dān)行政管理性事務(wù)，擴(kuò)大了居委會自治空間，增強(qiáng)了自治功能。

4.明確了工作職能。新社區(qū)成立后，明確了社區(qū)黨工委辦公室28項(xiàng)工作職責(zé)，修訂完善了社區(qū)黨組織民主生活會等10項(xiàng)制度；明確了社區(qū)公共服務(wù)中心15項(xiàng)工作職責(zé)，將原街道經(jīng)濟(jì)工作規(guī)劃和實(shí)施、對外經(jīng)濟(jì)合作、協(xié)稅護(hù)稅工作歸口到區(qū)政府部門；明確了綜合管理中心職能定位和下沉的城市管理、勞動監(jiān)察、文化稽查、衛(wèi)生監(jiān)督、安全監(jiān)察工作的執(zhí)法權(quán)限。實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化管理。

5.整合了各類資源。改革后將原街道819人、社區(qū)1703人、協(xié)管員2551人全部整合到新社區(qū)；將原街道3.1萬多平方米辦公場所和原社區(qū)34萬平方米辦公和活動場所統(tǒng)一由新社區(qū)安排使用；按照“統(tǒng)一核算，集中管理”的原則，新社區(qū)設(shè)立獨(dú)立賬戶，原街道、社區(qū)辦公和人員經(jīng)費(fèi)不減，實(shí)行預(yù)算制統(tǒng)一管理，由市、區(qū)兩級財(cái)政按比例直接核撥。從各自為戰(zhàn)到整體安排，人力、物力和財(cái)力資源得到了有效整合。

6.推進(jìn)了規(guī)范建設(shè)。在社區(qū)服務(wù)用房建設(shè)上，大慶市提出了打造2000平方米以上社區(qū)服務(wù)綜合體的硬性指標(biāo)，辦公設(shè)施設(shè)有綜合管理廳、公共服務(wù)廳、居民議事廳、綜合辦公室、代表委員聯(lián)絡(luò)室、警務(wù)室；活動設(shè)施設(shè)置圖書閱覽室、文體活動室、健身康復(fù)室、日間照料室和慈善超市等。服務(wù)設(shè)施整體考慮醫(yī)療衛(wèi)生、便民超市、家政服務(wù)、洗浴理發(fā)、老人餐桌等。統(tǒng)一了社區(qū)服務(wù)用房外觀色調(diào)，編制了社區(qū)黨建、公共服務(wù)、綜合管理工作制度和業(yè)務(wù)流程。

7.拓展了服務(wù)功能。在承接原街道職能基礎(chǔ)上，新社區(qū)與企業(yè)合作，在公共服務(wù)中心安裝了繳費(fèi)“一站通”，開展了代繳代辦通信、水、電、煤氣費(fèi)等便民業(yè)務(wù)。通過政策引導(dǎo)，激發(fā)了社會組織參與社區(qū)建設(shè)的積極性。讓胡路區(qū)銀浪社區(qū)率先組建了“社區(qū)社會組織培育中心”，紅崗區(qū)杏南社區(qū)通過社會組織開辦小學(xué)生“四點(diǎn)半”課堂，薩爾圖區(qū)東安社區(qū)引入千和連鎖店，開辦超市和老年人餐桌，滿足了居民多樣化需求，實(shí)現(xiàn)了由被動服務(wù)向主動服務(wù)的轉(zhuǎn)變。

大慶市推進(jìn)社區(qū)體制改革的實(shí)踐，引起省內(nèi)外各地的關(guān)注，多地黨委政府先后組團(tuán)來我市參觀交流；省委明確提出“支持有條件的地區(qū)實(shí)行街道直改社區(qū)，構(gòu)建扁平化管理模式”；國家民政部主辦的《中國社會報(bào)》頭版頭條對此進(jìn)行了報(bào)道；人民日報(bào)社人民論壇雜志社組成專題課題組到大慶進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，產(chǎn)生了很大的社會影響。

四、社區(qū)體制改革存在的問題

一是職能部門配套改革相對滯后。目前，新社區(qū)已經(jīng)運(yùn)行兩年時(shí)間，但一些區(qū)直部門仍然延續(xù)過去“街居制”下的工作模式，從業(yè)務(wù)報(bào)表到審批流程還因循改革前的模式，按照原來的區(qū)—街—社的組織架構(gòu)去安排工作。此外，新社區(qū)的綜合管理工作也遇到瓶頸，一方面部分區(qū)執(zhí)法部門的執(zhí)法職權(quán)和執(zhí)法人員未落到新社區(qū)；另一方面，新社區(qū)尚不具備執(zhí)法主體資格，且專職執(zhí)法人員少，即使將執(zhí)法權(quán)限下放了，新社區(qū)也難以承接，整體工作出現(xiàn)了“短板”。

二是社區(qū)專業(yè)化人才匱乏。社區(qū)組成人員包括公務(wù)員、參公管理人員、事業(yè)編制人員、機(jī)關(guān)工勤人員、人事代理人員、聘用人員、治安員和各類協(xié)管員等。從調(diào)研情況看，社區(qū)組成人員整體學(xué)歷層次較低、專業(yè)化水平較差，特別是占人員總數(shù)51%的各類協(xié)管員，他們大多是“4050”人員，大多高中文化程度。另外，取得助理社工師資格以上的只有168人，僅占社區(qū)組成人員的3.6%。

三是社會組織發(fā)育不充分。目前，大慶市社會組織的發(fā)展還不平衡，雖然登記的社會組織已達(dá)1077家，但多數(shù)集中在學(xué)術(shù)類、教育類、文化類等方面，服務(wù)類、公益類、慈善類、互助類的社會組織不足10%，通過政府購買服務(wù)扶持的社工組織只有“家在東北”社工綜合服務(wù)中心、阿信助老服務(wù)中心、銀齡助老服務(wù)站等十余家。另外，政府向社會組織購買服務(wù)的機(jī)制尚不健全，很大程度上制約了社會組織功能和作用的發(fā)揮。

四是居委會自治作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。實(shí)行“居政分離”后，居委會的自治作用得以回歸。但是長期以來，居委會習(xí)慣于聽上級安排，按指令辦事，導(dǎo)致“去行政化”后，相當(dāng)一部分居委會人員不知道如何開展工作，自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的作用未充分發(fā)揮。

五是系統(tǒng)的綜合信息管理平臺尚未搭建。社區(qū)的低保、社保、醫(yī)保、計(jì)生等多項(xiàng)工作雖然實(shí)行了網(wǎng)絡(luò)化管理，但由于“分路建設(shè)、封閉運(yùn)行、各自為戰(zhàn)”，造成了社區(qū)信息相互割裂，資源不能共享，導(dǎo)致社區(qū)工作人員多頭采集、重復(fù)勞動，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)。

五、對策和建議

按照黨的十八屆三中全會“創(chuàng)新社會治理體制”“確保社會既充滿活力又和諧有序”的要求，結(jié)合大慶市在推進(jìn)基層社會治理體制改革過程中存在的問題，社區(qū)治理體制改革今后應(yīng)做好以下工作。

第一，進(jìn)一步理清職責(zé)明確關(guān)系。一是各級職能部門要結(jié)合各地基層社會管理體制改革的實(shí)際，積極探索適應(yīng)新社區(qū)運(yùn)行的工作方式和方法，合力推進(jìn)“一站兩中心”建設(shè)；二是要出臺相關(guān)文件，進(jìn)一步界定區(qū)直部門和新社區(qū)的執(zhí)法權(quán)限，按照“簡政放權(quán)”的要求，賦予綜合管理和公共服務(wù)中心具體的服務(wù)管理權(quán)限，尤其涉及民生的審批事項(xiàng)要盡可能下放到新社區(qū)，實(shí)現(xiàn)“一站式”辦結(jié)或受理；三是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，開展多種形式的培訓(xùn)，允許對符合執(zhí)法資質(zhì)條件的社區(qū)工作人員，參加各種執(zhí)法資質(zhì)考試，實(shí)現(xiàn)“一人多證”。

第二，加強(qiáng)社區(qū)人才隊(duì)伍建設(shè)。一是建議制定出臺關(guān)于社區(qū)工作人員管理和薪酬待遇的實(shí)施意見，對取得助理社工師以上的社區(qū)工作人員給予職稱補(bǔ)貼，對工作優(yōu)秀的社區(qū)黨（工）委書記提高政治待遇，落實(shí)社區(qū)聘用人員工資待遇自然增長機(jī)制，靠政策吸引留住優(yōu)秀人才；二是支持鼓勵(lì)市、區(qū)直機(jī)關(guān)干部到社區(qū)任職、掛職，新錄用的大學(xué)畢業(yè)生到社區(qū)鍛煉，將社區(qū)工作經(jīng)歷作為干部選拔任用的重要條件，通過基層鍛煉，提升年輕干部的群眾意識；三是采取“請進(jìn)來、走出去”的方式，強(qiáng)化對社區(qū)工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)，拓寬視野，提升素質(zhì)。

第三，大力培育發(fā)展社會組織。一是市級建立社會組織支持發(fā)展中心，發(fā)揮社會組織的孵化器功能，為社會組織開展績效評估、項(xiàng)目培育、人才實(shí)訓(xùn)、創(chuàng)新交流提供平臺，各社區(qū)也要相應(yīng)建立社會組織孵化站點(diǎn)；二是制定各地社工服務(wù)類項(xiàng)目目錄，編制項(xiàng)目資金預(yù)算，建立健全政府扶持社會組織發(fā)展和政府購買社會組織服務(wù)的政策機(jī)制；三是加大政府購買社會組織服務(wù)，著重在社區(qū)服務(wù)、社會福利與救助、青少年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動就業(yè)、社會矯正、殘疾人服務(wù)、人口計(jì)生、婚姻家庭服務(wù)等方面向社會組織購買服務(wù)，使社會組織逐漸成為社會公共服務(wù)事業(yè)的重要載體。

第四，切實(shí)提高居委會自治水平。一是業(yè)務(wù)部門要加強(qiáng)對居委會的指導(dǎo)，按照城市居民委員會組織法，細(xì)化居委會自治職責(zé)，健全居委會日常運(yùn)行機(jī)制；二是逐步提高居委會選舉自愿登記選民比例，推進(jìn)流動人口在居住地參加選舉。探索通過民主評議、項(xiàng)目運(yùn)作，自我解決公共事務(wù)，對政府需要協(xié)助完成的工作，采取政府購買服務(wù)的方式兌現(xiàn)工作經(jīng)費(fèi)；三是制定居委會文體活動方面的管理辦法，明確管理部門基本功能配置，落實(shí)專項(xiàng)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，不斷滿足居民基本文化需求。制定社區(qū)志愿者注冊管理辦法，明確招募和注冊條件、管理和培訓(xùn)措施，推動社區(qū)和居委會志愿服務(wù)工作規(guī)范有序開展。

第五，加強(qiáng)社區(qū)綜合信息平臺建設(shè)。建議由各地業(yè)務(wù)部門統(tǒng)籌研究社區(qū)綜合信息平臺建設(shè)，整合各業(yè)務(wù)部門需求，重點(diǎn)開發(fā)社區(qū)管理、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老醫(yī)療、社區(qū)電商、社區(qū)金融5大模塊。社區(qū)管理將政務(wù)辦理、政務(wù)公開、社區(qū)黨建等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)共享和網(wǎng)上業(yè)務(wù)辦理。社區(qū)服務(wù)包括家政服務(wù)、中介服務(wù)、法律援助等，建立企業(yè)為居民服務(wù)渠道。養(yǎng)老醫(yī)療包括社區(qū)養(yǎng)老、健康小屋、臨終關(guān)懷等，與市級醫(yī)療衛(wèi)生平臺進(jìn)行對接，保障居民健康。社區(qū)電商整合一定區(qū)域內(nèi)的超市、中介機(jī)構(gòu)，為社區(qū)居民提供即時(shí)電子商務(wù)服務(wù)。社區(qū)金融提供社區(qū)水電費(fèi)繳納、一卡通費(fèi)用結(jié)算、個(gè)人存取款、小額貸款等金融服務(wù)，打造社區(qū)級金融服務(wù)體系。

（課題組組長：李淵博 成員：張文喜 曹 志陶永新）

〔責(zé)任編輯：衛(wèi)宇坤〕

C916

A

1002-2341（2016）05-0099-04

2016－08－02

李淵博（1964-），男，黑龍江賓縣人，副局長，高級講師，主要從事民生與社會建設(shè)研究。