建立新型征地補(bǔ)償原則探討

呂 圖　(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

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建立新型征地補(bǔ)償原則探討

呂 圖(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210095)

摘要我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度有失公平，以犧牲農(nóng)民利益為工業(yè)化和城市化進(jìn)行積累，大部分失地農(nóng)民的合法利益受到侵害，生活水平下降，面臨生活困境。該研究借鑒其他國家征地補(bǔ)償制度，立足我國國情，主張公平補(bǔ)償原則，即提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，確保失地農(nóng)民的生活水平不因征地而下降，建議將原來規(guī)定的“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”改為7項(xiàng)補(bǔ)償：①土地補(bǔ)償費(fèi)；②安置補(bǔ)助費(fèi)；③地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；④社會(huì)保障費(fèi)用；⑤生活補(bǔ)助費(fèi)；⑥轉(zhuǎn)崗期間的費(fèi)用補(bǔ)助；⑦其他費(fèi)用。

關(guān)鍵詞公平原則；征地補(bǔ)償；補(bǔ)償范圍

十七屆三中全會(huì)提出完善征地補(bǔ)償機(jī)制，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理的補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會(huì)保障問題。在十八屆三中全會(huì)上，政府再一次要求完善對失地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。然而，我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償機(jī)制存在缺陷。2005～2013年，國家征用土地面積達(dá)14 201.62 km2，大量農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。國家通過土地流轉(zhuǎn)的壟斷地位，從農(nóng)民那里拿走大量資金，轉(zhuǎn)移到城市建設(shè)和工業(yè)體系中[1]。這種靠犧牲農(nóng)民利益為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)行積累的做法，對于社會(huì)的影響是巨大的，不僅導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，而且不利于房地產(chǎn)市場的有序健康發(fā)展。

據(jù)筆者大量走訪遼寧省和山東省失地農(nóng)民，發(fā)現(xiàn)超過60%的農(nóng)民失去土地后生活水平下降，主要面臨就業(yè)困難和生活成本增加的困境。并且，大量失地農(nóng)民成為“三無農(nóng)民”，即“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、低保無份”[2]，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會(huì)保障等方面又享受不到城市居民的待遇，很有可能被城市“邊緣化”，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素[3]。國家現(xiàn)在基本完成了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，工業(yè)體系形成，農(nóng)民的利益理應(yīng)受到更多重視，征地補(bǔ)償機(jī)制改革的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。因此，有必要建立更加完善的征地補(bǔ)償機(jī)制，在征地合理補(bǔ)償與降低成本之間尋求平衡點(diǎn)。該研究立足我國實(shí)際，探討更加合理的征地補(bǔ)償原則，確定該原則下的征地補(bǔ)償范圍，以期為國家征地補(bǔ)償機(jī)制改革提供參考。

1失地農(nóng)民面臨的生活困境

農(nóng)民在失去土地進(jìn)入城市生活后，面臨諸多方面的困境，收入降低，消費(fèi)增加，失地農(nóng)民的生活水平因此大幅度下降。首先是就業(yè)問題。就業(yè)問題直接關(guān)系到失地農(nóng)民的生存與發(fā)展，由于其自身文化水平、技術(shù)水平的限制，就業(yè)競爭力低下，由此導(dǎo)致失地農(nóng)民常常只能選擇技術(shù)水平低、體力勞動(dòng)大、收入較低的職業(yè)，工作不穩(wěn)定，給農(nóng)民造成了較大的生活負(fù)擔(dān)[4]。其次是生活成本增加帶來的負(fù)擔(dān)。原本城市的消費(fèi)水平要高于農(nóng)村，而且他們失去了原本可以通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制造相應(yīng)的生活資料尤其是糧食、蔬菜和部分肉食的土地，子女教育、醫(yī)療、交通方面的成本也提高了，而且增加了一部分農(nóng)村生活不需要的費(fèi)用，例如取暖費(fèi)，這就造成了農(nóng)民在城市中生活成本較農(nóng)村來說大大增加。此外，還有進(jìn)入城市生活過程中的心理壓力。從農(nóng)民向城市居民的身份轉(zhuǎn)化過程中，由于生活習(xí)慣和價(jià)值觀等差異，農(nóng)民可能感覺到不適應(yīng)，也可能受到城市居民的歧視，農(nóng)民會(huì)背負(fù)較大的心理壓力，造成精神上的痛苦；同時(shí)，失地農(nóng)民如果沒有城市戶口，也就無法享受城市居民的社會(huì)保障，面臨的生活困境將會(huì)更加嚴(yán)峻。

2公平補(bǔ)償原則的建立

2.1現(xiàn)有征地補(bǔ)償原則對比當(dāng)今世界各個(gè)國家的征地補(bǔ)償制度中體現(xiàn)的原則主要分為以下3種：完全補(bǔ)償原則、不完全補(bǔ)償原則、相當(dāng)補(bǔ)償原則。

2.1.1完全補(bǔ)償原則。該原則指對被征收人造成的全部損失進(jìn)行補(bǔ)償。這種補(bǔ)償包括直接損失和由此造成的間接損失，例如土地未來收益、環(huán)境損失，甚至包括非經(jīng)濟(jì)上的損失，如心理壓力、生活不適等。補(bǔ)償不僅限于被征收客體，還包括與該客體有直接或間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切經(jīng)濟(jì)上和非經(jīng)濟(jì)上的利益[5]。由于成本過高，這種補(bǔ)償原則一般只存在于城市建設(shè)成熟的發(fā)達(dá)國家。

2.1.2不完全補(bǔ)償原則。該原則強(qiáng)調(diào)所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性，認(rèn)為公共利益可以限制個(gè)人利益，在個(gè)人利益之上，在發(fā)生沖突時(shí)，公共利益優(yōu)先。一般該種補(bǔ)償只包括直接的財(cái)產(chǎn)損失。所以，這種補(bǔ)償成本較低，一般難以使農(nóng)民維持原來的生活水平。大部分發(fā)展中國家均采用這種原則。

2.1.3相當(dāng)補(bǔ)償原則。該原則認(rèn)為由于征收目的的差異性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是靈活的、相對的，因此對于土地征收補(bǔ)償應(yīng)分情況而采用完全補(bǔ)償原則或不完全補(bǔ)償原則。在多數(shù)情況下，本著憲法對財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，對財(cái)產(chǎn)的的征收侵害，給予完全補(bǔ)償，但在特殊情況下，可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償[6]。比如對于財(cái)產(chǎn)所給予的一般性限制。該原則不僅體現(xiàn)了對公民合法財(cái)產(chǎn)的尊重，又兼顧了國家發(fā)展的公共利益的需要，為世界大多數(shù)國家所采用。

2.2公平補(bǔ)償原則雖然我國沒有明確征地補(bǔ)償原則，但是就實(shí)際補(bǔ)償行為來看，我國采用的補(bǔ)償原則是以土地平均產(chǎn)值倍數(shù)作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不完全補(bǔ)償原則[7]。政府基于公共利益，利用土地增值收益的剪刀差得到本屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，雖然在國家發(fā)展初期這種行為促進(jìn)了國家建設(shè)，但是對農(nóng)民來說這是不公平的，也導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大。國家建設(shè)基本成熟，不應(yīng)當(dāng)再以掠奪農(nóng)民的利益作為國家發(fā)展的助推器。城市發(fā)展的成本不應(yīng)當(dāng)僅由農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，而應(yīng)由社會(huì)全體共同承擔(dān)。為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，妥善協(xié)調(diào)國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民個(gè)人之間的關(guān)系，保障農(nóng)民的合法利益，借鑒國外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國國情，筆者認(rèn)為國家有必要建立新型的征地補(bǔ)償原則——公平補(bǔ)償原則。

公平原則意指在民事生活領(lǐng)域，應(yīng)使“各人得其應(yīng)得”的觀念求取最大程度的實(shí)現(xiàn)[8]。公平補(bǔ)償原則強(qiáng)調(diào)的是公平，農(nóng)民的合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｗo(hù)?？紤]到我國正處于社會(huì)主義初級階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展還未成熟，無法達(dá)到發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)償水平。當(dāng)然，我國的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展也是有目共睹的，對于失地農(nóng)民的補(bǔ)償原則作出較大改變的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。社會(huì)發(fā)展和城市建設(shè)不應(yīng)當(dāng)僅是犧牲農(nóng)民的利益換取國家的快速發(fā)展，應(yīng)當(dāng)較多考慮社會(huì)公平和失地農(nóng)民的生活問題，筆者主張?jiān)谠a(bǔ)償基礎(chǔ)上適當(dāng)提升征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，提高失地農(nóng)民的生活水平。因此，這里的公平補(bǔ)償原則應(yīng)當(dāng)按照保證失地農(nóng)民生活水平不降低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，區(qū)別于發(fā)達(dá)國家的完全補(bǔ)償原則、相當(dāng)補(bǔ)償原則和我國之前的不完全補(bǔ)償原則。根據(jù)公平補(bǔ)償原則，補(bǔ)償不僅是財(cái)產(chǎn)的直接損失，而且要充分考慮到失地農(nóng)民就業(yè)困難、收入減少、生活成本增加、社會(huì)保障缺失、心理壓力增大等方面的問題，建議合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，去除最高補(bǔ)償倍數(shù)的規(guī)定，確保失地農(nóng)民的生活水平不因征地而下降。

3公平補(bǔ)償原則的補(bǔ)償范圍

為了貫徹公平補(bǔ)償原則的思想，且使征地補(bǔ)償易于操作，建議將原來規(guī)定的“土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)”改為7項(xiàng)補(bǔ)償：①土地補(bǔ)償費(fèi)；②安置補(bǔ)助費(fèi)；③地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；④社會(huì)保障費(fèi)用；⑤生活補(bǔ)助費(fèi)；⑥轉(zhuǎn)崗期間的費(fèi)用補(bǔ)助；⑦其他費(fèi)用。

3.1土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)我國《土地管理法》規(guī)定征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。顯然，這是一種行政決定機(jī)制，在這種機(jī)制下，征地補(bǔ)償費(fèi)與被征地的市場價(jià)格無關(guān)，無法判斷其是否合理[9]。實(shí)際上，耕地產(chǎn)值已嚴(yán)重偏低，造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。因此，筆者建議去除最高補(bǔ)償倍數(shù)的規(guī)定，使用更加科學(xué)的測算方法，能夠反映土地的真實(shí)價(jià)值(按土地的最高機(jī)會(huì)成本即可能帶來的最高收益計(jì)算)的市場價(jià)格，然后兼顧政府的發(fā)展需求，按一定市場價(jià)格的比例進(jìn)行賠償。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定村集體經(jīng)濟(jì)組織使用和發(fā)放的權(quán)限，確保失地農(nóng)民獲得合理的征地補(bǔ)償。

3.2社會(huì)保障費(fèi)用在國家大部分地區(qū)，失地農(nóng)民享有部分社會(huì)保障，但是其保障標(biāo)準(zhǔn)相對于城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系而言較低，覆蓋面較窄，甚至有些地區(qū)針對失地農(nóng)民沒有任何社會(huì)保障。農(nóng)民失去土地的保障，也失去了農(nóng)村居民的社會(huì)保障，卻又得不到城市居民的社會(huì)保障，處在艱難而又尷尬的位置。如果農(nóng)民失去農(nóng)村居民身份成為城市居民，應(yīng)當(dāng)將失地農(nóng)民納入城市最低生活保障、養(yǎng)老保障、就業(yè)保障和醫(yī)療保障體系中，或者以現(xiàn)金形式給予農(nóng)民補(bǔ)助，讓農(nóng)民生活有保障，使其成為真正的城市居民。針對失地農(nóng)民的社會(huì)保障可以參考國家各地正在探索的典型保障體系模式，例如上海模式、重慶模式和嘉興模式等，根據(jù)自身情況，建立切實(shí)可行的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。

3.3生活補(bǔ)助費(fèi)失地農(nóng)民進(jìn)入城市生活后，他們無法通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)制造相應(yīng)的生活資料，尤其是糧食、蔬菜和部分肉類，并且，子女教育、醫(yī)療、交通方面的成本也提高了，補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)考慮到生活成本的增加。由此，筆者建議增加生活補(bǔ)助費(fèi)，依據(jù)當(dāng)?shù)仄骄鞘邢M(fèi)水平與農(nóng)村消費(fèi)水平之間的差值進(jìn)行計(jì)算，縮小生活成本增加帶來的資金缺口，幫助失地農(nóng)民平穩(wěn)度過征地后短期的生活困境。

3.4轉(zhuǎn)崗期間的費(fèi)用補(bǔ)助失地農(nóng)民就業(yè)難是公認(rèn)的社會(huì)難題。這一難題主要是因?yàn)槭У剞r(nóng)民自身文化水平和技術(shù)水平低下限制了農(nóng)民的就業(yè)范圍[10]，并且處于社會(huì)就業(yè)競爭壓力大的大環(huán)境下，就業(yè)更加困難。在農(nóng)民提高自身文化水平和技術(shù)水平期間，大部分沉積在勞動(dòng)強(qiáng)度大、收入低的低端勞動(dòng)力市場。政府在計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮這期間給予農(nóng)民轉(zhuǎn)崗期間的費(fèi)用補(bǔ)助，幫助失地農(nóng)民渡過難關(guān)，提高就業(yè)競爭力，找到合適的工作。但是，這部分費(fèi)用補(bǔ)助要有針對性、區(qū)別性、重點(diǎn)性，主要針對年齡為18～50周歲的失地農(nóng)民，讓這部分補(bǔ)助真正起到應(yīng)有的效用，鼓勵(lì)農(nóng)民就業(yè)，使農(nóng)民能夠順利就業(yè)，達(dá)到自給自足的水平，爭取減少政府補(bǔ)助總額。

3.5其他費(fèi)用考慮到各個(gè)地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情

況、不同民族的文化差異、個(gè)人因素及其他情況，設(shè)立該項(xiàng)費(fèi)用方便各地方在一定范圍內(nèi)自由調(diào)節(jié)補(bǔ)償款，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行計(jì)算和發(fā)放，對存在特殊困難的家庭，政府可以適當(dāng)增加補(bǔ)償。

4結(jié)論

為了適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求，妥善協(xié)調(diào)和處理國家、農(nóng)村集體和個(gè)人之間的關(guān)系，保障農(nóng)民的合法利益[11]，國家應(yīng)完善征地補(bǔ)償機(jī)制，有必要確立新的征地補(bǔ)償原則——公平補(bǔ)償原則。該原則具體操作應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大補(bǔ)償范圍至土地原有用途損失補(bǔ)償、附著物和青苗損失補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)用、生活補(bǔ)助費(fèi)、轉(zhuǎn)崗期間的費(fèi)用補(bǔ)助和其他費(fèi)用等7項(xiàng)補(bǔ)償，以此保證失地農(nóng)民不因征地而導(dǎo)致生活水平下降。

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Principle of Establishing a New Land Acquisition Compensation

LU Tu

(College of Land Management, Nanjing Agricultural University, Nanjing, Jiangsu 210095)

Key wordsThe principle of fairness; Land compensation; Compensation range

AbstractChina’s current land acquisition compensation system is unfair, at the expense of sacrificing farmers’ interests for the industrialization and urbanization accumulation. The legitimate interests of the majority of landless peasants have been violated with the falling of living standards. Based on the experiences of other countries and the current situation of China, we advocated the principle of fair compensation, which was enhancing compensation standards and expanding the land compensation range to ensure the living standard of land-lost farmers. It was suggestions that the original regulations should be changed to seven compensations: ① land compensation fees; ② resettlement assistance allowance; ③ compensation fees for ground attachments and young crops; ④ social security charges; ⑤ cost of living supplement; ⑥ expense compensation during job transfer; ⑦ other fees.

作者簡介呂圖(1994-)，男，遼寧海城人，本科生，專業(yè)：土地資源管理。

收稿日期2016-02-02

中圖分類號S 27

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號0517-6611(2016)07-236-02