從穩(wěn)定與發(fā)展的視角看農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

林勁松

（中共綿陽(yáng)市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，四川 綿陽(yáng) 621000）

從穩(wěn)定與發(fā)展的視角看農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

林勁松

（中共綿陽(yáng)市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研室，四川 綿陽(yáng) 621000）

促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，但是土地流轉(zhuǎn)需要在正確處理農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上才能順利進(jìn)行。必須清楚誰(shuí)需要土地，之后再?zèng)Q定如何流轉(zhuǎn)。當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)方式多樣，有些還亟需規(guī)范。

農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；村社介入

十八大以來(lái)，全國(guó)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程明顯加快，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)趨勢(shì)明顯，對(duì)我國(guó)堅(jiān)持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向起到了積極的推動(dòng)作用。但據(jù)調(diào)研，不少地方還沒(méi)有處理好農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，有些土地流轉(zhuǎn)方式亟需規(guī)范。

一、當(dāng)前農(nóng)村土地問(wèn)題應(yīng)承擔(dān)的歷史責(zé)任

1978年，安徽小崗村18位村民償試包產(chǎn)到戶，拉開了我國(guó)農(nóng)村土地制度變革的序幕?？梢哉f(shuō)，如果沒(méi)有當(dāng)年的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就沒(méi)有40年來(lái)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。新形勢(shì)下，農(nóng)村的土地問(wèn)題依然承擔(dān)著重要的歷史責(zé)任。

（一）要保證依靠土地獲得生存的人擁有土地

我國(guó)還沒(méi)有全面進(jìn)入小康社會(huì)，年人均純收入低于2300元的還有約7000萬(wàn)人，這部分群體基本依靠土地生存。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，我們必須保證這部分群體擁有土地，否則就可能帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定。依附土地獲得生存的人在不同地區(qū)比例不同，發(fā)達(dá)地區(qū)少一些，而中西部多一些，尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)情況最嚴(yán)重。雖然隨著國(guó)家扶貧攻堅(jiān)政策的實(shí)施這部分群體會(huì)逐漸減少，但是只要還有人依靠土地生存，地方政府在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)時(shí)就不能忽視他們。另外，農(nóng)村還有部分老年群體也在一定程度上依附著土地。現(xiàn)在我國(guó)整體上已經(jīng)進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，農(nóng)村達(dá)到一定年齡的老年人1個(gè)月可以領(lǐng)到70元左右的養(yǎng)老補(bǔ)助金，這些錢按照現(xiàn)在農(nóng)村的生活水平，可能僅夠買米而已。農(nóng)村的老年人如果遇到子女不孝或子女缺乏經(jīng)濟(jì)能力等原因，就還是需要土地獲得“油、鹽、菜”等最基本的生活開支。同樣，這種現(xiàn)象在發(fā)達(dá)地區(qū)較少些，因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)一般還有地區(qū)性的補(bǔ)助，有的地區(qū)農(nóng)民進(jìn)入老年后可以領(lǐng)到600元以上的養(yǎng)老補(bǔ)助，雖然比不上城里老人，但是也基本可以解決日常生活開支，而在中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)要多些，絕大部分老年群體還是需要土地作為生存保障。[1]

（二）要保證依靠土地獲得尊重的人擁有土地

改革開放以來(lái)，農(nóng)村土地一直承擔(dān)著一個(gè)非常重要的歷史使命，即就業(yè)的蓄水功能。當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展好時(shí)，土地就可以釋放很多的勞動(dòng)力進(jìn)入城市就業(yè)；反之，當(dāng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不好時(shí)，很多農(nóng)村勞動(dòng)力又回流到土地。[2]但現(xiàn)在情況有較大變化，即二代農(nóng)民工與一代農(nóng)民工比較對(duì)出賣自己勞動(dòng)力的認(rèn)識(shí)已經(jīng)發(fā)生了本質(zhì)的改變：二代農(nóng)民工開始重視收益比較，也即當(dāng)種地獲得的收入超過(guò)或約等于打工收入的時(shí)候，他們才可能會(huì)在農(nóng)村種地；而當(dāng)種地收入遠(yuǎn)低于打工收入時(shí)，他們則寧可漂泊在城市等待就業(yè)機(jī)會(huì)，而不像過(guò)去一樣返回家鄉(xiāng)，即使有個(gè)別人回到了農(nóng)村，也會(huì)被“年輕要想法賺錢”的農(nóng)村新文化所壓迫。當(dāng)下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)，面臨的就業(yè)壓力很大，政府需要引導(dǎo)一部分人安心于土地而減少社會(huì)總體就業(yè)壓力。政府培養(yǎng)職業(yè)農(nóng)民、鼓勵(lì)二代農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等方面的政策，本質(zhì)上就是希望解決農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定與發(fā)展的問(wèn)題?，F(xiàn)在農(nóng)村已經(jīng)有不少人依靠土地變得富裕起來(lái)，過(guò)得很體面。當(dāng)農(nóng)戶種上10畝果園或者100畝水稻的時(shí)候，同樣可以獲得與城市打工相當(dāng)?shù)氖找?。但同時(shí)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這類人雖然不斷增加，由于受經(jīng)營(yíng)管理水平和資金實(shí)力等因素的限制，還很難擴(kuò)大種植規(guī)模，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還沒(méi)能起到更大的示范作用，還僅僅是滿足于過(guò)上了不必外出打工的安定生活。

（三）要讓能夠引領(lǐng)地方發(fā)展的資本得到土地

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化從發(fā)展方式上講，就是將工業(yè)的發(fā)展模式移植到農(nóng)業(yè)，而且從國(guó)內(nèi)外發(fā)展得比較好的農(nóng)業(yè)看，無(wú)論哪種模式，都需要大量資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等環(huán)節(jié)中，缺少資本投入是很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的。地方要提供合適的土地給資本方，讓資本引領(lǐng)地方發(fā)展。資本的來(lái)源可以多樣化，既可以來(lái)自農(nóng)村內(nèi)部，也可以來(lái)自農(nóng)村外部；既可以技術(shù)入股，也可以技術(shù)入股+跟投。調(diào)研表明，由于有比較收益，資方更愿意搞非主糧種植、經(jīng)濟(jì)作物種植或鄉(xiāng)村旅游開發(fā)。投入主糧種植的資本不時(shí)有轉(zhuǎn)向或跑路現(xiàn)象發(fā)生。鑒于此，地方在引進(jìn)資本時(shí)，并不建議將土地流轉(zhuǎn)給實(shí)力不強(qiáng)的資方搞單純的主糧種植，如果要搞主糧種植，也要流轉(zhuǎn)給有實(shí)力的資方。[3]資本進(jìn)入農(nóng)村以后，只要政府給予恰當(dāng)?shù)囊?guī)劃，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化一般能夠很快形成，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)立竿見影。當(dāng)然地方不能把土地全部低價(jià)流轉(zhuǎn)給資本所有者，對(duì)農(nóng)村來(lái)講，土地是最重要的資源，是農(nóng)民共享發(fā)展成果的籌碼，地方要在保證農(nóng)民利益的前提下才能將土地流轉(zhuǎn)給資方。

簡(jiǎn)言之，農(nóng)村應(yīng)將土地流轉(zhuǎn)給依附土地而獲得生存的人、依靠土地獲得尊重的人以及能夠引領(lǐng)地方發(fā)展的資本這三類群體。顯然后兩類群體對(duì)土地是否能夠成塊從而進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)有著可持續(xù)發(fā)展的基本要求。第一類群體如果土地優(yōu)良，土地成塊對(duì)他們來(lái)說(shuō)也是好事，所以土地流轉(zhuǎn)的方向應(yīng)當(dāng)是在處理好穩(wěn)定與發(fā)展關(guān)系的基礎(chǔ)上，讓這三類群體都能得到成塊的土地。

二、當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的主要模式及利弊

當(dāng)前我國(guó)土地流轉(zhuǎn)常見有的方式有農(nóng)戶協(xié)商模式、自由談判模式、強(qiáng)力推動(dòng)模式和政府補(bǔ)貼模式。從實(shí)踐結(jié)果看，這幾種模式中的政府補(bǔ)貼模式相對(duì)在處理穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系上比另外三種模式要優(yōu)越一些。

（一）農(nóng)戶協(xié)商模式

A農(nóng)戶和B農(nóng)戶根據(jù)各自需要相互協(xié)商，把各自的承包地互換。這種情況在農(nóng)村時(shí)有發(fā)生，利處是可以將單個(gè)農(nóng)戶的碎片土地化零為整，但弊端也較明顯：一是協(xié)商成本較高，先提出交換的農(nóng)戶可能要吃虧，并且因雙方感情不到位，很多時(shí)候不能達(dá)成交易；二是不能擴(kuò)大種植規(guī)模，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展時(shí)期是一種比較好的交換方式，而在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展條件下，不可能成為主流。這種模式穩(wěn)定有余，發(fā)展不足。

（二）自由談判模式

某個(gè)體農(nóng)戶或者公司愿意耕種A農(nóng)戶的土地，與A農(nóng)戶進(jìn)行談判。如果A農(nóng)戶接受了其提出的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，就達(dá)成了一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的協(xié)議。這種模式有利于土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，但弊端是交易成本過(guò)高，如果一個(gè)公司或種植大戶想種植大片土地，就需要和一個(gè)個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行談判，甚至如果出現(xiàn)釘子戶，之前的努力都要付諸東流；另外農(nóng)民的法律意識(shí)相對(duì)比較淡薄，如果出現(xiàn)周邊租金上漲，或者土地收益超過(guò)了他們的預(yù)期，往往會(huì)選擇撕毀合約。目前對(duì)這類毀約事件地方政府、法院等還沒(méi)有比較成熟并方便落實(shí)的措施。這就導(dǎo)致很多資本方不愿意采取這種模式，采取這種模式的通常是在本地有一定家族勢(shì)力使農(nóng)民迫于壓力不敢撕毀合約的人。這種模式也不利于促進(jìn)農(nóng)村的土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）強(qiáng)力推動(dòng)模式

一些地方政府迫于政績(jī)而依靠政府的力量，甚至和地方的灰色勢(shì)力相結(jié)合，強(qiáng)制推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)模式能夠很快將土地流轉(zhuǎn)到資本方，但是政治風(fēng)險(xiǎn)較大。如果資本方能夠有效帶領(lǐng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使廣大農(nóng)民在發(fā)展中得到較多的實(shí)惠，效果也是比較好的。但是如果土地流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)民從發(fā)展中沒(méi)有得到更多實(shí)惠，或者地方根本沒(méi)有得到很好的發(fā)展，就會(huì)引起一系列社會(huì)問(wèn)題。這種模式過(guò)分強(qiáng)調(diào)讓資本方順利得到土地，忽略了必須依附土地而獲得生存的人和與依靠土地而獲得尊重的人，雖然也可能在某種角度講促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但還是更容易破壞農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。這種強(qiáng)力推動(dòng)模式，一般都是以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)的，成功者少，失敗者多。

（四）政府補(bǔ)貼模式

政府對(duì)愿意把土地流轉(zhuǎn)給資本方的農(nóng)戶給予一定的補(bǔ)貼，讓流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶得到更多實(shí)惠，最終實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。例如，某地土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格在600元/畝，這個(gè)價(jià)格可能有個(gè)別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)，在這種情況下，政府每畝再補(bǔ)貼400元，就達(dá)到了1000元/畝，農(nóng)戶看到租金較高附和預(yù)期，就基本都愿意流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)模式的缺點(diǎn)是對(duì)政府的財(cái)政補(bǔ)貼要求較高，在財(cái)政收入比較緊張的廣大農(nóng)村地區(qū)很難具有推廣價(jià)值。但是這種流轉(zhuǎn)模式還是比較好地解決了農(nóng)村發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，既能讓資本方得到土地，又讓農(nóng)民得到了更多實(shí)惠，也許在財(cái)政比較充裕的地區(qū)很值得參考。

三、值得肯定的村社介入新模式[4]

現(xiàn)在越來(lái)越多的地方村社介入到了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一般來(lái)說(shuō)，資本方出于可靠性和可行性也希望村社的參與。村社介入模式的實(shí)現(xiàn)形式比較多樣，例如一些資本方以直接給村社一定的協(xié)調(diào)費(fèi)，讓村社幫助流轉(zhuǎn)土地并負(fù)責(zé)以后的糾紛處理工作。有些地方則成立了土地托管中心，農(nóng)戶們把不耕種的土地委托給托管中心，再經(jīng)過(guò)托管中心統(tǒng)籌后交給資本方經(jīng)營(yíng)。村社介入的模式總體上比較好地解決了農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，使對(duì)土地有各種需求的群體得到了滿足，是值得肯定的土地流轉(zhuǎn)方向。但簡(jiǎn)單的村社介入模式還是難以促成更大地塊的成片經(jīng)營(yíng)，同時(shí)村社介入也需要一定的頂層設(shè)計(jì)。

某地為促進(jìn)當(dāng)?shù)氐耐恋亓鬓D(zhuǎn)，就采取了村社介入的模式。他們以一個(gè)或一個(gè)以上村為單位，將土地“虛擬確權(quán)”。當(dāng)村社農(nóng)戶需要耕種土地的時(shí)候，可按照家庭承包面積提供具體的地塊；而當(dāng)農(nóng)戶不耕種土地時(shí)，只頒發(fā)收益權(quán)證，每年根據(jù)土地份額從全村流轉(zhuǎn)出去的土地收益上獲得相應(yīng)分紅。這個(gè)方案由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定，村社組織負(fù)責(zé)執(zhí)行。具體方案如下：

步驟一：組織確權(quán)，確認(rèn)每個(gè)農(nóng)戶的家庭承包的土地面積。

步驟二：明確愿意自家耕種土地的農(nóng)戶。

步驟三：根據(jù)情況將全村的土地整體上分為兩大塊，一塊擬交給農(nóng)戶自種，一塊準(zhǔn)備尋求資本方耕種。為減少方案實(shí)施的難度，該地區(qū)預(yù)先將優(yōu)等地劃入到自種部分，而將其余的留給資本方。

步驟四：農(nóng)戶自種部分采取重新分配的方式，把愿意自種的農(nóng)戶集中到一起，商量如何按照各自的家庭承包面積分配土地。為減少商量成本，一是采取抓鬮的方式，二是讓群眾優(yōu)先選擇，等群眾把具體地塊選完后，黨員以及村社干部才能選擇剩下的地塊。

步驟五：根據(jù)協(xié)商，農(nóng)戶自種部分五年后再采取步驟四的分配方式調(diào)整一次，如果自種部分有多余的土地可以并給資本方經(jīng)營(yíng)。屆時(shí)，如果農(nóng)戶愿意耕種的面積超過(guò)了現(xiàn)有留存面積，資本方也可以適當(dāng)調(diào)整。

這個(gè)方案在該地區(qū)實(shí)行后，比較好地解決了農(nóng)村穩(wěn)定與發(fā)展的關(guān)系，既讓愿意耕種土地的農(nóng)戶都得到了自己的土地，也引進(jìn)了資本，促進(jìn)了當(dāng)?shù)赝恋氐纳?，有土地流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶也越來(lái)越多。事實(shí)證明，該地區(qū)通過(guò)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入到了一個(gè)良性循環(huán)發(fā)展的階段。

[1]蔣宏坤，韓俊.城鄉(xiāng)一體化的蘇州實(shí)踐與創(chuàng)新[M].北京：中國(guó)發(fā)展出版社，2013:19-45.

[2]林勁松.戶籍制度改革與中小城鎮(zhèn)發(fā)展[J].延邊黨校學(xué)報(bào)，2014，（2）.

[3]舒克龍.創(chuàng)新土地征用制度 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利[J].中共烏魯木齊市委黨校學(xué)報(bào)，2014，（1）.

[4]潘林，常偉.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與新型城鎮(zhèn)化[M].北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2015：132-146.

〔責(zé)任編輯：衛(wèi)宇坤〕

F301.0

A

1002-2341（2016）03-0060-03

2016－03－25

林勁松（1984-）,男，安徽安慶人，副教授，主要從事農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究。