社會(huì)保障：多只“靴子”將落地

王煜

鋪墊或試行已久的延遲退休、大病醫(yī)保全覆蓋等政策有望在今年真正落地，而養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌在今年產(chǎn)生實(shí)質(zhì)進(jìn)展的呼聲也極高。

社會(huì)保障是為民生幸福托底的基石。全國(guó)兩會(huì)期間，各位代表委員對(duì)社會(huì)保障領(lǐng)域的議題暢所欲言貢獻(xiàn)智慧，民眾也對(duì)此高度關(guān)注。今年我們可以看到，鋪墊或試行已久的延遲退休、大病醫(yī)保全覆蓋等政策有望在今年真正落地，而養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌在今年產(chǎn)生實(shí)質(zhì)進(jìn)展的呼聲也極高。

延遲退休終要出臺(tái)

2016年2月16日，西安市2016年春風(fēng)行動(dòng)外來(lái)務(wù)工人員綜合招聘會(huì)舉行，應(yīng)聘者正在看招聘信息。

延遲退休“風(fēng)雨欲來(lái)”了許久，靴子終于要落地了。今年全國(guó)兩會(huì)前夕，人社部部長(zhǎng)尹蔚民表示，今年將拿出延遲退休方案，并向社會(huì)廣泛征求意見(jiàn)。此言一出，之前針對(duì)該政策的一些疑問(wèn)再度成為關(guān)注的焦點(diǎn)。

例如，延遲退休會(huì)不會(huì)擠占年輕人的就業(yè)崗位？在今年全國(guó)兩會(huì)上，一些代表委員指出，延遲退休對(duì)靈活就業(yè)人員、企業(yè)效益不好的員工和長(zhǎng)期下崗失業(yè)人員等群體可能產(chǎn)生一定影響;在機(jī)關(guān)事業(yè)單位，若不相應(yīng)增加編制和職數(shù)，年輕人在晉升等方面可能受到直接影響，需要研究解決辦法。

對(duì)此，復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)認(rèn)為，從勞動(dòng)力市場(chǎng)整體來(lái)進(jìn)行分析，延遲退休并不會(huì)擠占年輕人的就業(yè)崗位。因?yàn)?，隨著新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展，年輕人口比中老年勞動(dòng)力有更強(qiáng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。年輕人口的就業(yè)困難和就業(yè)機(jī)會(huì)不足，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒(méi)有創(chuàng)造出足夠的經(jīng)濟(jì)空間和就業(yè)崗位，而不是被老年人口占據(jù)。

如果從推遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡的角度來(lái)理解延遲退休，這確實(shí)會(huì)對(duì)前述代表委員列舉的一部分人群的利益造成影響。任遠(yuǎn)提出，這一方面要求我們重視對(duì)中老年人口職業(yè)技能的更新培訓(xùn)，使其能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步;同時(shí)要求退休制度設(shè)計(jì)具有彈性，將延遲法定退休年齡和彈性退休制度結(jié)合起來(lái)。關(guān)鍵是，在推進(jìn)退休制度改革時(shí)，不能損害老年人福利，而要保障和提高。例如現(xiàn)在的養(yǎng)老金的替代率只有40%多一點(diǎn)，延長(zhǎng)退休制度必須要和提高養(yǎng)老金替代率結(jié)合起來(lái)，也就是讓延遲退休者獲得更高的養(yǎng)老金，才能夠得到公眾的支持。

任遠(yuǎn)向《新民周刊》表示：機(jī)關(guān)事業(yè)單位的論資排輩和壓制青年人口的現(xiàn)象表現(xiàn)得嚴(yán)重，在這個(gè)環(huán)境下，延長(zhǎng)退休年齡確實(shí)會(huì)進(jìn)一步加劇機(jī)構(gòu)的老齡化和制約機(jī)構(gòu)活力?！叭欢鉀Q辦法不是增加編制，而是要增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)構(gòu)內(nèi)部的人力資源競(jìng)爭(zhēng)，使得優(yōu)秀人才能夠脫穎而出發(fā)揮作用。”他表示，年輕人成長(zhǎng)困難，根本原因不是延遲退休，而是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的晉升體制和利益壟斷，解決辦法應(yīng)該是推動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)改革。

對(duì)于延遲退休，還有一些聲音認(rèn)為，這是政府為了填補(bǔ)養(yǎng)老金入不敷出的漏洞而不得已采取的手段。對(duì)此，全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成在今年兩會(huì)期間對(duì)媒體表示，他完全不贊成這樣的觀點(diǎn)，因?yàn)檫@是“不負(fù)責(zé)任的，于法于理也不通”。他認(rèn)為，延遲退休更主要的原因是人的壽命延長(zhǎng)、受教育年限延長(zhǎng)，特別是勞動(dòng)力供求關(guān)系正在發(fā)生深刻變化，甚至還含有追求性別平等的原因，這些因素才應(yīng)當(dāng)成為考慮是否延遲退休年齡的因素。

顯然，延遲退休年齡能夠緩解暫時(shí)的支付壓力。但鄭功成提出：我國(guó)暫時(shí)并不存在支付壓力。財(cái)政部向全國(guó)人大報(bào)告的數(shù)據(jù)表明：2015年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余為5.7萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)2016年底時(shí)累計(jì)結(jié)余將超過(guò)6萬(wàn)億元，其中企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余到將達(dá)到3.37億元。全國(guó)日益增長(zhǎng)的結(jié)余就表明，更需要做的功課是加快養(yǎng)老金的全國(guó)統(tǒng)籌步伐。

統(tǒng)籌和充實(shí)社保基金

當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)的養(yǎng)老金收支狀況可謂是“冰火兩重天”：遼寧省未來(lái)5年養(yǎng)老金缺口超2500億，而廣東省的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余高達(dá)6000多億元，浙江、山東、江蘇等省的基金結(jié)余也都是以千億元計(jì)。這是養(yǎng)老金地區(qū)分割造成的制度困局，所以急需推行全國(guó)統(tǒng)籌，回歸制度公平并實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)的互助共濟(jì)。

鄭功成認(rèn)為，養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，發(fā)達(dá)地區(qū)肯定會(huì)不太愿意;但是，年輕的城市、發(fā)達(dá)的地區(qū)應(yīng)當(dāng)為這一制度的全國(guó)統(tǒng)一做出貢獻(xiàn)，這是制度的內(nèi)在要求，也是法理要求，因?yàn)榉ǘǖ膭诠こ杀緫?yīng)當(dāng)全國(guó)一致。

全國(guó)統(tǒng)籌要靠中央政府的強(qiáng)力推進(jìn)。實(shí)際上，根據(jù)“十二五”規(guī)劃，2015年就應(yīng)當(dāng)拿出全國(guó)統(tǒng)籌的方案，現(xiàn)在已經(jīng)延期了。鄭功成說(shuō)，這主要是中央需要統(tǒng)籌考慮與之相關(guān)的退休年齡、統(tǒng)賬結(jié)合財(cái)務(wù)機(jī)制等問(wèn)題。但他呼吁，今年必須拿出方案。

他介紹：現(xiàn)在有兩種思路，一是一步到位實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支的全國(guó)統(tǒng)籌;二是漸進(jìn)地先建調(diào)劑基金，再走向真正意義上的全國(guó)統(tǒng)籌，比如現(xiàn)在讓部分繳費(fèi)低、基金結(jié)余多的地區(qū)每年上繳一定比例，再調(diào)劑給繳費(fèi)高、基金結(jié)余有限甚至收不抵支的地區(qū)，最終過(guò)渡到全國(guó)統(tǒng)一。

2016年的政府工作報(bào)告中，首次明確提出要制定劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金的辦法，如何保障社?；鹂沙掷m(xù)發(fā)展，成為“十三五”期間的一項(xiàng)重要議題。

任遠(yuǎn)認(rèn)為，這項(xiàng)舉措是理所當(dāng)然的?！坝行┤颂岢鐾ㄟ^(guò)延遲退休年齡來(lái)充實(shí)社?；穑瑢?shí)際上作用是有限的。對(duì)于中國(guó)這樣的社會(huì)主義國(guó)家，當(dāng)然要首先強(qiáng)調(diào)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；稹，F(xiàn)在有很多國(guó)有企業(yè)都是世界500強(qiáng)企業(yè)，具有龐大的資本能力，這些企業(yè)需要首先劃轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)來(lái)充實(shí)社?；?。

實(shí)際上，過(guò)去的老人沒(méi)有繳養(yǎng)老費(fèi)，并不意味著他沒(méi)有承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，因?yàn)樗麄儺?dāng)年普遍拿的是低工資，養(yǎng)老金作為他們必要?jiǎng)趧?dòng)的構(gòu)成部分，只是沒(méi)有單列出來(lái)，而是凝聚在國(guó)有資本里面了。因此，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革后，這部分凝結(jié)在國(guó)有資本中的錢就應(yīng)當(dāng)劃撥出來(lái)用以充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

2015年3月，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國(guó)發(fā)展高層論壇2015”上，財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉發(fā)表演講時(shí)說(shuō)，我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立得比較晚，是1997年開(kāi)始逐步建立起來(lái)的，在此之前企業(yè)和職工并沒(méi)有養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)，這些職工進(jìn)入新的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，是作為視同他交過(guò)費(fèi)來(lái)對(duì)待的，從而造成了后代人必須提高繳費(fèi)率，來(lái)補(bǔ)充老人未交費(fèi)造成的缺口。

同時(shí)，“在1997年以前，國(guó)家預(yù)算大量投資于國(guó)有企業(yè)。這樣從兩個(gè)渠道造成了巨量的國(guó)有資產(chǎn)，因此劃撥部分國(guó)有資產(chǎn)補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)基金，就是而且應(yīng)該僅僅就是針對(duì)視同上交而造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)金的缺口?！睒抢^偉說(shuō)。

2015年11月4日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》，財(cái)政部表示將研究制定國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社?；鸬膶?shí)施辦法。

2011年2月18日，居民在江蘇南通一醫(yī)?；鸸芾碇行霓k理醫(yī)保結(jié)報(bào)業(yè)務(wù)。

鄭功成提出，不同方案存在不同的難題，是把國(guó)有股本直接劃轉(zhuǎn)到社?；?，還是把國(guó)有資產(chǎn)的收益上繳給基金，各有優(yōu)劣。如果直接劃轉(zhuǎn)股份，那社?；鸸芾碚叩耐顿Y責(zé)任就會(huì)加大，就得承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);如果是上繳國(guó)有資本的收益，收益的多寡也要取決于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

大病醫(yī)保全覆蓋

2016年的政府工作報(bào)告中還提出，今年要實(shí)現(xiàn)大病保險(xiǎn)全覆蓋。其實(shí)在2015年7月底，國(guó)務(wù)院辦公廳就下發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見(jiàn)》，提出2015年底要實(shí)現(xiàn)全覆蓋。現(xiàn)在看來(lái)，這個(gè)目標(biāo)是要推遲實(shí)現(xiàn)了。那么，推行的難點(diǎn)在哪里？

應(yīng)該承認(rèn)的是，過(guò)去幾年中，大病醫(yī)保試點(diǎn)成效顯著，新的實(shí)施意見(jiàn)也在制度層面創(chuàng)設(shè)了全面推行大病醫(yī)保的新環(huán)境。但研究者認(rèn)為，試點(diǎn)情況也暴露出大病醫(yī)保的問(wèn)題，這些問(wèn)題因?yàn)槭懿煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不均的現(xiàn)實(shí)制約，還有所放大。

一方面，推行大病醫(yī)保要求基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金必須得到更有效的使用，必須提高統(tǒng)籌度。但現(xiàn)在職工、城鎮(zhèn)居民醫(yī)?；鸷托罗r(nóng)合是分散管理，統(tǒng)籌度極低。根據(jù)人社部公布的數(shù)據(jù)，2014年職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金累計(jì)結(jié)存5537億元，城鎮(zhèn)（城鄉(xiāng)）居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)當(dāng)期結(jié)存212億元，而且支出增幅大于收入增幅。這樣的差距顯示：職工能夠通過(guò)結(jié)余較多的職工醫(yī)療保險(xiǎn)基金獲得較可靠的大病醫(yī)療保障，但城鄉(xiāng)居民醫(yī)?；饏⒈Ｕ哂刑岣哔Y金結(jié)余水平的巨大壓力。

資金問(wèn)題之外還有參保率問(wèn)題。特別是新農(nóng)合，需要盡快提高參保率，讓更多的人獲得大病醫(yī)保資格。如何調(diào)整不同的醫(yī)療保險(xiǎn)基金多寡不均、參保率不均的情況，決定著大病醫(yī)保的最終覆蓋面。將分散管理改為較統(tǒng)一管理，避免已經(jīng)存在的不公平醫(yī)保待遇擴(kuò)大化，必須以加快改革戶籍制度為前提。戶籍制度改革能夠推進(jìn)到什么程度，因?yàn)閼艏兓M(jìn)城的新人口能否即時(shí)變更醫(yī)保類別，與過(guò)去的參?；鹑绾毋暯雍徒Y(jié)算等，需要在政策上進(jìn)一步厘清。

另一方面，按區(qū)域劃分，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金在橫向和縱向兩個(gè)方面也存在如何管理的問(wèn)題。橫向比較，發(fā)達(dá)地區(qū)醫(yī)保能力較強(qiáng)，不發(fā)達(dá)地區(qū)能力較弱。同時(shí)，由于發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)農(nóng)人員較少，新農(nóng)合參保率反而較低，不發(fā)達(dá)地區(qū)較高。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，對(duì)于最需要大病醫(yī)保關(guān)注的弱勢(shì)群體，得到救助的渠道不暢通?？v向比較也是如此，越是行政級(jí)別下沉，支付大病醫(yī)保的需求越大，支付能力卻越弱。如何統(tǒng)籌管理醫(yī)?；?，打開(kāi)不同地區(qū)、不同類別的基金互保互動(dòng)的渠道，涉及對(duì)條塊縱橫的行政管理模式的改進(jìn)。

另外，高額的醫(yī)療費(fèi)用價(jià)格體系，不是市場(chǎng)的真實(shí)價(jià)格，而是長(zhǎng)期徘徊在半官半商性質(zhì)之間的醫(yī)療和藥品體系制定的。從公眾的就醫(yī)常識(shí)中就可發(fā)現(xiàn)，在醫(yī)藥兩個(gè)體系，價(jià)格都有不少失真虛高成分。提高大病醫(yī)保水平，不僅需要在籌資端實(shí)行較徹底的改革，還應(yīng)該在支付端推進(jìn)改革。讓醫(yī)藥體系從追逐高利潤(rùn)回到看病救人的本來(lái)位置上去，醫(yī)?？刭M(fèi)才能實(shí)現(xiàn)，從政府、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)到患者維持大病醫(yī)保的成本才能全面降低。

分析人士指出，在與建立大病醫(yī)保制度相關(guān)的戶籍、醫(yī)療改革等基礎(chǔ)性制度變革尚需時(shí)間的情況下，目前最該做的是圍繞大病醫(yī)保制度的運(yùn)行機(jī)制，從以下幾個(gè)方面加以改革。

首先，根據(jù)實(shí)際情況對(duì)醫(yī)保目錄進(jìn)行修訂。目前納入醫(yī)保目錄的主要在基本醫(yī)保范圍，真正會(huì)導(dǎo)致因病致貧和返貧的大病，多數(shù)不在目錄范圍之內(nèi)。而越是對(duì)治療大病有效的藥品越不在醫(yī)保目錄當(dāng)中。在確保基本醫(yī)療的同時(shí)，讓大病醫(yī)保發(fā)揮應(yīng)有的救濟(jì)功能，必須對(duì)醫(yī)保目錄作出調(diào)整。

例如，今年兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、原衛(wèi)生部副部長(zhǎng)黃潔夫的提案是，將腎臟移植納入大病醫(yī)保。他提出：我國(guó)現(xiàn)有不少發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、上海等地已將尿毒癥病人透析納入了大病救助，實(shí)際上腎移植納入大病醫(yī)保，能大大節(jié)約政府負(fù)擔(dān)的基本醫(yī)療費(fèi)用。病人移植術(shù)后生活質(zhì)量，也大大優(yōu)于透析治療病人的生活質(zhì)量。

他說(shuō)：器官移植在很多國(guó)家都屬于基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。之所以被納入基本醫(yī)療服務(wù)的范圍，不是因?yàn)槭中g(shù)費(fèi)便宜，而是因?yàn)閷?duì)病人而言，這是一次“生與死”的選擇。這是生命的權(quán)利，是政府應(yīng)該提供的公共衛(wèi)生服務(wù)。

其次，籌資能力亟待提高。意見(jiàn)規(guī)定，從城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農(nóng)合基金中劃出一定比例或額度作為大病保險(xiǎn)資金，但城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保和新農(nóng)合基金只是總體結(jié)存較多，具體到不同地區(qū)則情況各不相同，需要做好以中央財(cái)政資金協(xié)調(diào)的必要準(zhǔn)備。

同時(shí)，還要建立有效的醫(yī)保基金管理模式和參保者個(gè)人信息系統(tǒng)。分散到縣級(jí)管理的醫(yī)保基金，面臨著與養(yǎng)老金類似的問(wèn)題。既難以實(shí)現(xiàn)保值增值，也難以跨區(qū)域自由流動(dòng)，資金的安全保障程度很低。打破塊狀管理的低效模式，提高統(tǒng)籌管理水平，醫(yī)?；鸩拍鼙P活。同時(shí)，還需要建立起能夠及時(shí)更新的信息系統(tǒng)，才能保證對(duì)需要救助者精準(zhǔn)施救，避免騙保。

此外，更多地將企業(yè)和社會(huì)力量引入醫(yī)?；痼w系。近年來(lái)企業(yè)和社會(huì)力量的參與熱情很高，在一些疾控領(lǐng)域展開(kāi)的工作卓有成效。事實(shí)證明，企業(yè)和社會(huì)力量的參與既可以成為政府力量的監(jiān)管者和矯正者，也有能力成為大病醫(yī)保的有效補(bǔ)充。這也是德國(guó)等國(guó)的社會(huì)主導(dǎo)模式的成功經(jīng)驗(yàn)。