地方債高聚和城鎮(zhèn)化融資困境背景下的PPP模式思考

呂海運(yùn)　趙洪進(jìn)

地方債高聚和城鎮(zhèn)化融資困境背景下的PPP模式思考

呂海運(yùn)趙洪進(jìn)

未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的供小于求使得未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨融資難的問(wèn)題。而城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于改善居民生活環(huán)境、助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要意義。從政府各項(xiàng)文件來(lái)看，PPP模式成為解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題、化解傳統(tǒng)融資過(guò)程中累積的地方債風(fēng)險(xiǎn)的重要武器。本文主要探討了當(dāng)前熱捧的PPP模式對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的積極作用：解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題、推進(jìn)市場(chǎng)配置資源的進(jìn)程、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率等，以及當(dāng)前在我國(guó)推行PPP模式所存在的問(wèn)題：市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、政府信用風(fēng)險(xiǎn)等。最后在此基礎(chǔ)上提出了若干建議。

城鎮(zhèn)化融資；地方債風(fēng)險(xiǎn)；PPP模式

“納瑟姆”曲線描述了發(fā)達(dá)國(guó)家城市化進(jìn)程中大體上所經(jīng)歷的過(guò)程。它表明當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30%而繼續(xù)上升至70%的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，此階段需要大量的資金投入，合理解決資金投入問(wèn)題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算可知，2014年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了55%，并且《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出：到2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化率將從2013年的53.7%提高到60%，將有1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。由城鎮(zhèn)人口增加帶來(lái)的交通、電力、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域的投資需求約為42萬(wàn)億元。［1］因此，無(wú)論是當(dāng)前還是未來(lái)一段時(shí)間，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率都將處于上述30%～70%這個(gè)對(duì)資金有大量需求的區(qū)間內(nèi)。

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資模式是搭建地方政府融資平臺(tái)，主要形式是城投公司，資金來(lái)源主要有三方面：財(cái)政收入、土地財(cái)政、銀行貸款。但受經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和營(yíng)改增的影響，財(cái)政收入增速呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)；土地財(cái)政這幾年因?yàn)槌蔀槟承┕賳T獲取灰色收入的地帶，建樓堂館所造成資源資金的浪費(fèi)，遭到老百姓的深惡痛絕；政府過(guò)度使用融資平臺(tái)積聚了大量的地方債風(fēng)險(xiǎn)，地方債被視為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，使得國(guó)家對(duì)融資平臺(tái)的信貸政策全面收緊，因此像過(guò)去那樣依靠財(cái)政、土地、政府舉債的融資模式難以持續(xù)。

由此可知，未來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的供小于求使得未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨融資難的問(wèn)題。在這種背景下，建立可持續(xù)的城鎮(zhèn)化融資機(jī)制、化解傳統(tǒng)融資過(guò)程中累積的地方債風(fēng)險(xiǎn)，助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，是值得研究的重大課題。從政府各項(xiàng)文件來(lái)看，PPP模式也將是未來(lái)政府大力推廣的方向。

一、PPP相關(guān)介紹

1.PPP含義

PPP（Public Private Partnership），公私合作伙伴關(guān)系，起源于英國(guó)。其本質(zhì)是，公共部門和私營(yíng)部門共同提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，最終達(dá)到比各方單獨(dú)行動(dòng)更高的效率。

PPP有廣義狹義之分，廣義的PPP是指一切政府和私營(yíng)部門合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的模式。狹義的PPP是指公共部門與中標(biāo)私營(yíng)部門雙方組成特殊目的公司，針對(duì)特定項(xiàng)目，雙方簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，由特殊目的公司負(fù)責(zé)融資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。合同中約定一個(gè)特許期，在特許期內(nèi)私營(yíng)部門可以從經(jīng)營(yíng)收益中獲取投資回報(bào)和償還債務(wù)，期滿后特殊目的公司終結(jié)并將項(xiàng)目移交給公共部門?；玖鞒淌牵赫_定線路；選擇社會(huì)投資機(jī)構(gòu)；進(jìn)行項(xiàng)目的可行性研究；簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議；成立特許經(jīng)營(yíng)公司；落實(shí)項(xiàng)目資金；建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交。

2.PPP特征

⑴伙伴關(guān)系。PPP中，政府和社會(huì)資本共同出資，全程參與，體現(xiàn)的是合作關(guān)系，雙方地位對(duì)等。其獨(dú)特之處是項(xiàng)目目標(biāo)一致，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。

⑵利益共享。PPP中需要對(duì)私營(yíng)部門可能的高額利潤(rùn)進(jìn)行控制，既不允許其在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中形成超額利潤(rùn)，也要使作為參與者的私人部門獲得相對(duì)穩(wěn)定的投資回報(bào)。

⑶風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。合作過(guò)程中，雙方合理分工，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。民營(yíng)部門會(huì)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)建設(shè)運(yùn)營(yíng)職責(zé)，政府更多地發(fā)揮監(jiān)管職能。

二、文獻(xiàn)綜述

1.國(guó)外文獻(xiàn)綜述

PPP模式起源于國(guó)外，對(duì)此，國(guó)外學(xué)者的研究比較成熟。對(duì)于PPP模式的推行，Hammami等（2006）認(rèn)為，當(dāng)政府遭受沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)時(shí)，PPP模式常常更加普遍地使用；較少的腐敗、有效的法律法規(guī)等，即良好的制度質(zhì)量是促進(jìn)PPP的重要因素。［2］關(guān)于PPP模式的效率，美國(guó)學(xué)者M(jìn). A.等（2003）對(duì)利比亞首都的黎波里的固體廢物處理采用PPP模式前后的成本、員工薪水與績(jī)效作了比較，得到的結(jié)論是，采用PPP模式進(jìn)行固體廢物處理能達(dá)到以更少的成本獲得更大績(jī)效的目標(biāo)。Moszoro和Gas-iorowski（2008）指出，盡管民營(yíng)部門投資成本高于公共部門，但參與投資本身可以激勵(lì)民營(yíng)機(jī)構(gòu)，讓他們獲得動(dòng)力去努力進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)移，進(jìn)而達(dá)到項(xiàng)目開發(fā)成本下降的目的。

2.國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)綜述

⑴探討國(guó)外PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)及借鑒。張濤濤等（2014）通過(guò)總結(jié)英美兩國(guó)以PPP模式建造保障性住房方面的成功經(jīng)驗(yàn)，明確其中的關(guān)鍵成功因素和權(quán)責(zé)分配，在此基礎(chǔ)上研究我國(guó)PPP模式建設(shè)保障性住房的戰(zhàn)略選擇問(wèn)題。［3］王景森（2014）以加拿大的兩個(gè)典型項(xiàng)目為例，詳細(xì)剖析PPP模式在保障房領(lǐng)域的應(yīng)用，最后總結(jié)出了發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用PPP模式提供保障性住房的特點(diǎn)。［4］財(cái)政部國(guó)際司（2014）根據(jù)國(guó)際金融公司等國(guó)際機(jī)構(gòu)在全球范圍內(nèi)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出了成功實(shí)施PPP項(xiàng)目有三個(gè)方面的關(guān)鍵因素：適宜的法律、監(jiān)管環(huán)境和機(jī)構(gòu)能力，公共和私人部門長(zhǎng)期融資能力，以及良好的項(xiàng)目設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。［5］

⑵就PPP模式在具體領(lǐng)域的應(yīng)用提供建議。劉長(zhǎng)宏和沈健榮（2014）在分析了PPP模式在國(guó)內(nèi)外醫(yī)療保障領(lǐng)域?qū)嵺`的基礎(chǔ)上，分析了我國(guó)商業(yè)保險(xiǎn)公司參與醫(yī)保項(xiàng)目面臨的突出問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。［6］賈康和孫潔（2014）就如何運(yùn)用PPP模式提供廉租房和公共租賃房分別提出了相應(yīng)的建議。［7］孟春等（2014）通過(guò)分析常州市餐廚垃圾項(xiàng)目的PPP合作案例，發(fā)現(xiàn)PPP合作成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)針對(duì)各級(jí)政府面臨的如何解決垃圾處理的可持續(xù)發(fā)展這一難題，提出了可供借鑒的做法。［8］賈康和王澤彩（2014）在總結(jié)歸納外國(guó)PPP模式氣候融資經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，深入剖析了我國(guó)PPP模式氣候融資存在的問(wèn)題，提出了構(gòu)建PPP模式氣候融資機(jī)制的對(duì)策建議。［9］

由上可知，對(duì)PPP的相關(guān)研究，因國(guó)外PPP發(fā)展較為成熟，國(guó)外主要集中在PPP模式效率研究上，而國(guó)內(nèi)起步晚，目前對(duì)于PPP的研究主要是探討國(guó)外PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)及借鑒、就PPP模式在具體領(lǐng)域的應(yīng)用提供建議。對(duì)于探討PPP模式在我國(guó)推行過(guò)程中所產(chǎn)生的積極作用和存在的問(wèn)題分析甚少，本文主要是定性分析我國(guó)城鎮(zhèn)化融資難和地方債風(fēng)險(xiǎn)高聚產(chǎn)生的PPP模式的積極作用和存在的問(wèn)題。

三、現(xiàn)階段在我國(guó)推行PPP模式的積極作用及存在的問(wèn)題

1.現(xiàn)階段在我國(guó)推行PPP模式的積極作用

⑴解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題，降低地方債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能性。2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)報(bào)告顯示，地方債和縣級(jí)財(cái)政問(wèn)題仍突出，債務(wù)快速增加與財(cái)政收入增速大幅下降的逆向，使償債能力受到嚴(yán)重的影響，且已經(jīng)出現(xiàn)局部地區(qū)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。地方債風(fēng)險(xiǎn)高聚問(wèn)題成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的一大風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。PPP模式將社會(huì)資本引入公共領(lǐng)域，分流了部分融資責(zé)任。因此，PPP模式一定程度上減少了地方政府新增債務(wù)量，降低地方債風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)可能性。

⑵推進(jìn)市場(chǎng)配置資源的進(jìn)程，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)提出“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，市場(chǎng)從原來(lái)的基礎(chǔ)作用向決定性作用轉(zhuǎn)變。公共產(chǎn)品和服務(wù)的PPP模式，是向市場(chǎng)決定資源配置邁進(jìn)的鮮明體現(xiàn)，這將對(duì)政府投資安排起到很大的影響作用。原因是，以PPP模式開展的項(xiàng)目，要想獲得社會(huì)資本的投票，必須要有一定的吸引力，比如項(xiàng)目的可行性、滿意的投資回報(bào)、政府的契約精神。如果沒(méi)有這些保障，社會(huì)資本不會(huì)愿意投錢在上面，項(xiàng)目也就無(wú)法開展。

PPP模式也促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，促進(jìn)有限政府的建立。PPP模式開展的項(xiàng)目，公共部門和社會(huì)資本全程參與，從融資到建設(shè)到運(yùn)營(yíng)，在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中，一方面社會(huì)資本會(huì)對(duì)政府行為構(gòu)成一種約束力量，另一方面，利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使社會(huì)資本更積極主動(dòng)地參與管理，這就降低政府管理成本，減少了政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，促使政府把更多的精力用在規(guī)劃和監(jiān)管上。

⑶提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。PPP模式不僅是一種融資模式，更是一種管理模式。從社會(huì)分工角度看，在PPP項(xiàng)目中，公共部門和民營(yíng)部門合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。民營(yíng)部門更多地負(fù)責(zé)項(xiàng)目和服務(wù)的具體生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)，公共部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目和服務(wù)的發(fā)起、標(biāo)準(zhǔn)的制定以及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程的監(jiān)督。從行為動(dòng)機(jī)和約束層面來(lái)看，作為利益直接相關(guān)者，私營(yíng)部門會(huì)更有動(dòng)力參與到項(xiàng)目的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，提高項(xiàng)目的質(zhì)量和服務(wù)水平，縮短建設(shè)周期。而政府有了合作伙伴，也意味著政府工作有了監(jiān)督與約束，這克服了政府單獨(dú)行動(dòng)存在的效率低下問(wèn)題。

2.推行PPP模式過(guò)程中存在的問(wèn)題

⑴市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目收益無(wú)保障。一些PPP項(xiàng)目建成后，政府或其他投資人新建其他項(xiàng)目，與該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)，損害其利益。例如福建省泉州市的刺桐大橋，是內(nèi)地首例BOT項(xiàng)目。它是由泉州市名流路橋公司和政府授權(quán)的路橋開發(fā)總公司按6：4的出資比例組建項(xiàng)目開發(fā)公司投資建設(shè)的，特許期是30年，特許期內(nèi)獲得的收益歸名流公司所有，期滿后無(wú)償轉(zhuǎn)移給國(guó)家，1997年1月1日投入運(yùn)營(yíng)。這么多年來(lái)，泉州市跨越晉江的大橋由2座增加到現(xiàn)在的8座，由收費(fèi)變成8座中只有刺桐大橋收費(fèi)，車輛分流給作為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)方的名流路橋公司的投資回報(bào)造成了很大的影響。

⑵法律風(fēng)險(xiǎn)。由于法律法規(guī)的修訂、頒布、領(lǐng)導(dǎo)人換屆等，導(dǎo)致原有項(xiàng)目合法性、合同有效性發(fā)生變化，給PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)不利影響，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目失敗和終止。我國(guó)缺少相關(guān)法律對(duì)原先簽訂的PPP項(xiàng)目進(jìn)行保護(hù)。

⑶政治風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目通常與群眾生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可能會(huì)因各種因素導(dǎo)致價(jià)格變動(dòng)，遭受公眾的反對(duì)。如北京第十水廠由于成本上升需要漲價(jià)，但遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為維持安定也表示反對(duì)漲價(jià)。

⑷政府信用風(fēng)險(xiǎn)高。在廉江中法供水項(xiàng)目中，政府與合作方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》中，政府承諾廉江自來(lái)水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不少于6萬(wàn)立方米，但當(dāng)年該市自來(lái)水日消耗量?jī)H為2萬(wàn)立方米，合同難以執(zhí)行。

四、結(jié)語(yǔ)和建議

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，PPP模式是公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場(chǎng)化。當(dāng)前，PPP的大力推廣是城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方債之間的矛盾倒逼的結(jié)果?，F(xiàn)階段在我國(guó)推行PPP模式，可以起到三方面的積極作用：解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)；推進(jìn)市場(chǎng)配置資源的進(jìn)程，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變；提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。

但是，由于PPP項(xiàng)目在我國(guó)應(yīng)用尚處于探索階段，經(jīng)驗(yàn)尚不成熟，在實(shí)際運(yùn)用中也存在一些問(wèn)題。各種問(wèn)題歸結(jié)為一點(diǎn)是：如何吸引社會(huì)資本的參與。而要吸引社會(huì)資本，關(guān)鍵在于形成穩(wěn)定的可預(yù)期的項(xiàng)目投資回報(bào)。

對(duì)此本文的建議是：為了降低市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即項(xiàng)目建成運(yùn)營(yíng)后，在特許期內(nèi)，由于市場(chǎng)需求的變化（偏好變化、出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)者）導(dǎo)致作為項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)方的私營(yíng)部門的預(yù)期收益發(fā)生變化，在公私部門簽訂協(xié)議時(shí)，應(yīng)事先厘定一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)收益平衡機(jī)制，既要保證盈利又要限制暴利。比如實(shí)際市場(chǎng)需求小于預(yù)期需求，公共部門應(yīng)就收益差價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，如果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)期需求，可以就特許期或價(jià)格進(jìn)行調(diào)整。

對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，主要還是加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，用制度反腐。私人企業(yè)相對(duì)于政府部門往往處于弱勢(shì)地位，應(yīng)該在立法和項(xiàng)目合同簽訂兩個(gè)層面，給予PPP中私人部門切實(shí)、合法、有效的保障。

［1］《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》（EB）.中國(guó)政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_2644805.htm.

［2］于本瑞，侯景新，張道政.PPP模式的國(guó)內(nèi)外實(shí)踐及啟示［J］.現(xiàn)代管理科學(xué)，2014（8）：15.

［3］張濤濤，袁競(jìng)峰，鄭曉丹，鄧小鵬.PPP模式建設(shè)保障房的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與戰(zhàn)略選擇［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2014，35（11）：86-88.

［4］王景森.加拿大保障房PPP模式建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)［J］.中國(guó)財(cái)政，2014（9）：39-40.

［5］財(cái)政部國(guó)際司.從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看成功實(shí)施PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵因素［J］.財(cái)稅改革，2014：44-45.

［6］劉長(zhǎng)宏，沈健榮.PPP模式在醫(yī)療保障領(lǐng)域的運(yùn)用及建議［J］.中國(guó)財(cái)政，2014：36-37.

［7］賈康，孫潔.運(yùn)用PPP機(jī)制提供保障性住房的建議［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（13）：35-39.

［8］孟春，李曉慧，張進(jìn)鋒.我國(guó)城市垃圾處理領(lǐng)域的PPP模式創(chuàng)新實(shí)踐研究［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2014（38）：21-27.

［9］賈康，王澤彩.應(yīng)對(duì)氣候變化：PPP模式融資機(jī)制研究［J］.地方財(cái)政研究，2014（8）：45-51.

（作者單位：上海理工大學(xué)管理學(xué)院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.19.008