鐵路建設(shè)征地拆遷大包干模式探討

余春秋，李君洲，肖剛，陳昭

（湖南省國(guó)土資源廳征用地事務(wù)中心，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

鐵路建設(shè)征地拆遷大包干模式探討

余春秋*，李君洲，肖剛，陳昭

（湖南省國(guó)土資源廳征用地事務(wù)中心，湖南 長(zhǎng)沙 410004）

2014年4月，中國(guó)鐵路總公司印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確地方政府作為征地拆遷實(shí)施主體，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目土地征用、拆遷實(shí)施、補(bǔ)償安置、社會(huì)穩(wěn)定及各項(xiàng)手續(xù)完善負(fù)責(zé)。湖南省國(guó)土資源廳征用地事務(wù)中心從懷邵衡、黔張常兩個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)始，實(shí)施征地拆遷費(fèi)用大包干模式。與傳統(tǒng)征地拆遷模式相比較，大包干模式強(qiáng)化了責(zé)任，盤(pán)活了資金，增長(zhǎng)了效率，控制了成本，便于操作，有利推行。同時(shí)，本文對(duì)如何更好推行大包干模式從實(shí)物量調(diào)查、職能部門(mén)履職監(jiān)管、個(gè)案處理、安置保障等方面提出了相關(guān)建議。

鐵路建設(shè)；征地拆遷；大包干模式

2014年4月，中國(guó)鐵路總公司印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（鐵總計(jì)統(tǒng)〔2014〕97號(hào)），明確新開(kāi)工路地合資（作）項(xiàng)目通過(guò)雙方戰(zhàn)略合作協(xié)議確定地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷工作，并按照雙方核定批復(fù)征地拆遷費(fèi)用包干完成。此項(xiàng)政策的出臺(tái)，改變了傳統(tǒng)的征地拆遷計(jì)價(jià)入股的方式及征拆工作流程。為適應(yīng)新形勢(shì)，進(jìn)一步做好我省鐵路建設(shè)征地拆遷工作，征用地中心對(duì)鐵路征地拆遷工作模式、費(fèi)用測(cè)算、操作辦法、資金監(jiān)管等方面進(jìn)行了初步的嘗試和探索，并取得了一定成效。

1 征地拆遷工作項(xiàng)目及內(nèi)容

懷邵衡鐵路項(xiàng)目的征地拆遷補(bǔ)償工作是我省大包干模式的第一條鐵路，全長(zhǎng)318 km，涉及我省懷化、邵陽(yáng)、衡陽(yáng)三個(gè)地級(jí)市，14個(gè)縣（市、區(qū)）。預(yù)計(jì)總投資324.3億元，由鐵道部出資70%，湖南省出資30%，2014年6月底前正式開(kāi)工建設(shè)。黔張常鐵路項(xiàng)目是我省實(shí)施大包干模式的第二條鐵路，全長(zhǎng)340 km，涉及我省湘西自治州、張家界、常德三個(gè)地級(jí)市，7個(gè)縣（市、區(qū)）。預(yù)計(jì)總投資384.4億元，由鐵道部出資70%，湖南省出資30%，2015年7月，湖南境內(nèi)征地拆遷工作全面鋪開(kāi)。

在征地拆遷工作內(nèi)容上，重點(diǎn)抓好三項(xiàng)工作：

首先，明確征地拆遷大包干工作范圍。征地拆遷大包干工作范圍包括七個(gè)方面，一是按綜合單價(jià)計(jì)算的補(bǔ)償項(xiàng)目（如集體土地征收、房屋拆遷、附屬設(shè)施拆除和“三改”用地、夾角地、邊角余地、防災(zāi)救援用地、水改旱、造塘還塘、花卉苗木移栽、遷墳、地下水系影響及環(huán)保拆遷等補(bǔ)償項(xiàng)目）；二是個(gè)案補(bǔ)償項(xiàng)目（指綜合單價(jià)無(wú)法涵蓋的補(bǔ)償、需要專(zhuān)門(mén)評(píng)估和造價(jià)咨詢(xún)的項(xiàng)目）；三是“三電”遷改補(bǔ)償（包括電力線(xiàn)路、通信線(xiàn)路、廣電線(xiàn)路等，“三電”遷改工作由黔張常鐵路有限責(zé)任公司、省基礎(chǔ)建設(shè)投資集團(tuán)有限公司和相關(guān)施工單位按照協(xié)議約定組織實(shí)施，“三電”權(quán)屬單位負(fù)責(zé)支持配合）；四是壓礦補(bǔ)償；五是臨時(shí)用地補(bǔ)償（如棄渣場(chǎng)、制梁場(chǎng)、拌合場(chǎng)、施工便道、造塘還塘、房屋拆遷）；六是“雙嚴(yán)”房屋補(bǔ)償（嚴(yán)重影響群眾居住安全和生產(chǎn)生活或嚴(yán)重影響施工順利進(jìn)行及環(huán)保要求拆遷的紅線(xiàn)外房屋）；七是新增拆遷補(bǔ)償（因設(shè)計(jì)變更及未納入前期調(diào)查等包干范圍外新增加的征地拆遷實(shí)物量）。

其次，制定工作方案。在時(shí)間緊，任務(wù)重的情況下，征用地中心結(jié)合已有鐵路建設(shè)項(xiàng)目征拆工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在以往工作模式的基礎(chǔ)上，由征用地中心牽頭，組織省方其他單位，制訂了懷邵衡、黔張常鐵路征地拆遷實(shí)物量調(diào)查及費(fèi)用測(cè)算工作的具體實(shí)施方案，充分依托地方基層的人員優(yōu)勢(shì)，依托設(shè)計(jì)單位、測(cè)繪單位的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，兩個(gè)項(xiàng)目都在短短的一個(gè)月時(shí)間里，完成了正線(xiàn)里程和聯(lián)絡(luò)線(xiàn)鐵路紅線(xiàn)邊樁放線(xiàn)，實(shí)物量調(diào)查統(tǒng)計(jì)等工作，為大包干的實(shí)施奠定了扎實(shí)、有效的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

第三，充分用足相關(guān)政策。盡可能準(zhǔn)確測(cè)算出該項(xiàng)目征地拆遷大包干征拆補(bǔ)償概預(yù)算的總費(fèi)用，報(bào)鐵總和省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。經(jīng)測(cè)算，懷邵衡鐵路建設(shè)共需征拆資金43.8億元，平均1300余萬(wàn)元/km；黔張常征地拆遷包干總費(fèi)用39.79億元，平均1500余萬(wàn)元/km。

2 大包干模式基本做法

2.1 以屬地管理為原則，構(gòu)建責(zé)任體系

合資鐵路的征地拆遷補(bǔ)償安置工作，實(shí)行省人民政府領(lǐng)導(dǎo)下的省國(guó)土資源廳總負(fù)責(zé)，沿線(xiàn)市、縣人民政府分別負(fù)責(zé)的運(yùn)作模式。省與市、縣（市）實(shí)行“分別核算、分類(lèi)包干、自主調(diào)劑、專(zhuān)款專(zhuān)用”的十六字工作機(jī)制。由市、縣（市）人民政府專(zhuān)門(mén)組建相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)協(xié)調(diào)指揮部，全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目征地拆遷工作，集體土地征收補(bǔ)償安置業(yè)務(wù)工作由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)，國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償業(yè)務(wù)工作由建設(shè)部門(mén)負(fù)責(zé)，包干范圍內(nèi)的征地、房屋拆遷、安置及其他補(bǔ)償，市、縣（市）可以在不突破包干費(fèi)用總額的基礎(chǔ)上自主調(diào)劑。

省廳全權(quán)委托征用地中心負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合資鐵路的征地拆遷補(bǔ)償安置工作，主要包括八個(gè)方面：負(fù)責(zé)組織征地拆遷前期調(diào)查，確認(rèn)征地拆遷實(shí)物量；負(fù)責(zé)確定個(gè)案補(bǔ)償項(xiàng)目及審核個(gè)案補(bǔ)償方案；負(fù)責(zé)擬定征地拆遷補(bǔ)償政策及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)省政府批準(zhǔn)后組織實(shí)施；負(fù)責(zé)用地手續(xù)報(bào)批（包括用地預(yù)審、耕地補(bǔ)充、資料審核、用地組卷等）工作；負(fù)責(zé)與項(xiàng)目建設(shè)單位簽訂包干實(shí)施協(xié)議；負(fù)責(zé)省與市、縣（市）簽訂補(bǔ)償實(shí)施協(xié)議；牽頭組織包干范圍外征地拆遷事項(xiàng)的處理；配合做好驗(yàn)工計(jì)價(jià)。

湖南省鐵路建設(shè)投資有限公司主要負(fù)責(zé)兩個(gè)方面：一是負(fù)責(zé)征地拆遷資金的籌措、撥付和監(jiān)管，二是參與征地拆遷前期調(diào)查、補(bǔ)償協(xié)商和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。

市、縣（市）人民政府（鐵路建設(shè)協(xié)調(diào)指揮部）的職責(zé)包括四個(gè)方面：統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合資鐵路在本轄區(qū)征地拆遷補(bǔ)償安置工作的組織實(shí)施和工程建設(shè)過(guò)程中日常事務(wù)的協(xié)調(diào)處理；負(fù)責(zé)與省簽訂補(bǔ)償實(shí)施協(xié)議；負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)簽訂臨時(shí)用地協(xié)議，并監(jiān)督臨時(shí)用地協(xié)議的執(zhí)行；負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地手續(xù)報(bào)批資料的組卷及征地拆遷補(bǔ)償安置資料的整理移交。

業(yè)主單位的職責(zé)包括六個(gè)方面：負(fù)責(zé)及時(shí)提供包括用地申請(qǐng)、項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)批準(zhǔn)文件、勘測(cè)定界、環(huán)保、林業(yè)、水利、壓礦、地災(zāi)、社保等報(bào)批所需要的文件資料；參與征地拆遷前期調(diào)查及實(shí)物量的確認(rèn)；負(fù)責(zé)提出征地拆遷計(jì)劃；負(fù)責(zé)與省簽訂補(bǔ)償承包協(xié)議；負(fù)責(zé)征地拆遷經(jīng)費(fèi)的確認(rèn)和計(jì)價(jià)入股工作；負(fù)責(zé)督促施工單位履行相關(guān)責(zé)任與義務(wù)。

2.2 以實(shí)際調(diào)查為基礎(chǔ)，確定包干實(shí)物量

一要明確包干內(nèi)容。包干的內(nèi)容包括征地范圍、拆遷范圍、經(jīng)確認(rèn)的個(gè)案補(bǔ)償項(xiàng)目及相關(guān)設(shè)施等四個(gè)方面。征地范圍以施工圖設(shè)計(jì)文件為基礎(chǔ)，經(jīng)批準(zhǔn)確定的建設(shè)永久性用地及變更設(shè)計(jì)增加的用地（“三改”用地和邊角余地納入用地范圍，但只補(bǔ)不征）。拆遷范圍是紅線(xiàn)范圍內(nèi)及壓（跨）占紅線(xiàn)的單位和個(gè)人的建（構(gòu)）筑物，紅線(xiàn)范圍外因國(guó)家法律、法規(guī)及環(huán)保、施工安全等影響需拆遷的項(xiàng)目，經(jīng)確認(rèn)后也納入包干范圍。相關(guān)設(shè)施包括集體設(shè)施、個(gè)人附屬設(shè)施、造塘還塘、遷墳、水改旱、地下水系恢復(fù)等。但鐵路項(xiàng)目涉及的“三電”遷改、壓覆礦產(chǎn)資源、臨時(shí)用地等補(bǔ)償，暫未納入包干范圍。

二要確認(rèn)實(shí)物量，包括對(duì)征地?cái)?shù)量確認(rèn)、拆遷數(shù)量確認(rèn)和個(gè)案確認(rèn)三個(gè)方面。征地?cái)?shù)量以施工圖設(shè)計(jì)文件中的用地?cái)?shù)量為基礎(chǔ)，以實(shí)際勘測(cè)定界的成果為準(zhǔn)（“三改”、“四電”及警務(wù)用地先按設(shè)計(jì)數(shù)量確認(rèn)）。如遇設(shè)計(jì)變更新增用地，經(jīng)設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位、建設(shè)單位、市縣國(guó)土資源部門(mén)確認(rèn)后方可按實(shí)增加。拆遷數(shù)量以施工圖設(shè)計(jì)文件為依據(jù)，紅線(xiàn)內(nèi)及壓（跨）占紅線(xiàn)的拆遷實(shí)物量，以前期調(diào)查各方簽字蓋章確認(rèn)的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)；紅線(xiàn)范圍外的拆遷實(shí)物量經(jīng)省國(guó)土資源廳、業(yè)主單位、湖南省鐵路建設(shè)投資有限公司、市（縣）人民政府現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查確認(rèn)（稱(chēng)為環(huán)保拆遷）。前期調(diào)查中比較特殊而復(fù)雜的補(bǔ)償項(xiàng)目，經(jīng)參與各方確認(rèn)后作個(gè)案處理（如企業(yè)、學(xué)校、敬老院等）。

三要妥善處理施工中與征地拆遷相關(guān)的突發(fā)事件，如遇施工過(guò)程中突發(fā)的，又未納入包干范圍補(bǔ)償項(xiàng)目，經(jīng)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位、省國(guó)土資源廳、湖南省鐵路建設(shè)投資有限公司現(xiàn)場(chǎng)確認(rèn)后按實(shí)增加。

2.3 以補(bǔ)償政策為依據(jù)，明確標(biāo)準(zhǔn)和費(fèi)用

前期調(diào)查測(cè)算后征拆工作啟動(dòng)前，省人民政府辦公廳下發(fā)了《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于切實(shí)做好懷邵衡鐵路征地拆遷工作的通知》（湘政辦明電〔2014〕152號(hào)）、《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于做好黔張常鐵路征地拆遷工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（湘政辦明電〔2015〕80號(hào)），文件明確了具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

懷邵衡、黔張常鐵路的征地拆遷補(bǔ)償安置實(shí)行綜合單價(jià)計(jì)算法。各地在實(shí)施過(guò)程中，可以根據(jù)土地區(qū)片、地類(lèi)和房屋結(jié)構(gòu)及安置方式，結(jié)合本地實(shí)際制定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但補(bǔ)償總額不得突破省與市、縣（市）簽訂的包干實(shí)施協(xié)議，也不得高于本地區(qū)正在實(shí)施的類(lèi)似項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

征地綜合單價(jià)包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上青苗補(bǔ)償，按照省政府頒發(fā)的區(qū)片地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際占用地情況進(jìn)行測(cè)算。房屋拆遷補(bǔ)償包括房屋結(jié)構(gòu)單價(jià)和安置補(bǔ)助，房屋結(jié)構(gòu)單價(jià)含房屋結(jié)構(gòu)補(bǔ)償、裝修補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用、搬遷費(fèi)及過(guò)渡費(fèi)，分別按照各市經(jīng)省政府批準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和房屋的結(jié)構(gòu)裝修情況進(jìn)行測(cè)算。安置補(bǔ)助市本級(jí)按統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建成本補(bǔ)助，統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建成本由造價(jià)評(píng)估咨詢(xún)公司核算，縣級(jí)按不超過(guò)70%，給予集中安置“三通一平”補(bǔ)助。個(gè)案補(bǔ)償項(xiàng)目按評(píng)估（咨詢(xún)）結(jié)果確定土地、房屋、設(shè)備等資產(chǎn)性補(bǔ)償費(fèi)用，分別按所在地市州現(xiàn)行政策，核算停產(chǎn)停業(yè)、搬遷過(guò)渡等其他補(bǔ)償費(fèi)用。其他補(bǔ)償項(xiàng)目，如造塘還塘、花卉苗木基地藥材基地移栽費(fèi)用、個(gè)人附屬設(shè)施、遷墳、夾角地、水改旱、地下水系影響等，按在建鐵路實(shí)施情況類(lèi)比測(cè)算，按里程（橋梁、隧道、路基）或面積作出具體包干規(guī)定。工作經(jīng)費(fèi)按總補(bǔ)償費(fèi)用的4%計(jì)提，其中征用地中心1%，市縣3%，不可預(yù)計(jì)費(fèi)用按總補(bǔ)償費(fèi)用的3%計(jì)提，由省廳掌握，協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)按8萬(wàn)元/km包干。

2.4 以分類(lèi)包干為主線(xiàn)，規(guī)范操作辦法

懷邵衡、黔張常鐵路項(xiàng)目征地拆遷路地總承包協(xié)議由業(yè)主單位、省國(guó)土資源廳、湖南省鐵路投資集團(tuán)公司三方簽訂。包干范圍外增加的實(shí)物量，再另行簽訂補(bǔ)充協(xié)議，據(jù)實(shí)增加。紅線(xiàn)內(nèi)集體土地征地、房屋拆遷、花卉苗木基地、藥材基地、個(gè)人附屬設(shè)施、造塘還塘、遷墳、夾角地、水改旱、地下水系影響、協(xié)調(diào)經(jīng)費(fèi)等補(bǔ)償項(xiàng)目，依據(jù)確認(rèn)的實(shí)物量和省人民政府明確的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，第一次打包給市、縣（市）人民政府。經(jīng)確認(rèn)按個(gè)案補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，在評(píng)估、造價(jià)咨詢(xún)的基礎(chǔ)上，市、縣（市）協(xié)調(diào)指揮部按當(dāng)?shù)卣呔幹蒲a(bǔ)償實(shí)施方案，經(jīng)省國(guó)土資源廳、省湘鐵集團(tuán)、懷邵衡（黔張常）公司對(duì)補(bǔ)償方案審查后與相關(guān)市、縣（市）協(xié)調(diào)指揮部溝通協(xié)商，初步達(dá)成一致意見(jiàn)后報(bào)省人民政府批準(zhǔn)，第二次打包給市、縣（市）人民政府。經(jīng)確認(rèn)的紅線(xiàn)外拆遷實(shí)物量，比照紅線(xiàn)內(nèi)政策辦理，第三次打包給市、縣（市）人民政府。

如遇施工過(guò)程中引發(fā)的，在包干范圍外，且嚴(yán)重影響人民群眾生產(chǎn)生活和工程建設(shè)施工的補(bǔ)償項(xiàng)目，由省國(guó)土資源廳牽頭處理，協(xié)商后的補(bǔ)償費(fèi)用包干給市、縣（市）人民政府。如因設(shè)計(jì)變更增加的征地拆遷實(shí)物量，經(jīng)確認(rèn)后，比照紅線(xiàn)范圍內(nèi)的政策和程序辦理，另行簽訂補(bǔ)償補(bǔ)充實(shí)施協(xié)議。

3 征拆大包干模式與傳統(tǒng)模式的比較

從目前的實(shí)施過(guò)程來(lái)看，鐵路項(xiàng)目大包干征拆模式體現(xiàn)出節(jié)省時(shí)間、控制成本，便于操作，推進(jìn)順利等特點(diǎn)。與傳統(tǒng)拆遷模式的比較，優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是屬地管理，強(qiáng)化了責(zé)任。傳統(tǒng)征拆模式往往是由國(guó)土資源部門(mén)為主體，一個(gè)地方領(lǐng)導(dǎo)牽頭，從相關(guān)職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組抽調(diào)工作人員組成工作指揮部開(kāi)展征拆工作。各部門(mén)抽調(diào)人員組成的臨時(shí)指揮部，責(zé)任難以厘清，也難以追究。特別是抽調(diào)的工作人員，對(duì)征拆補(bǔ)償無(wú)決議權(quán)，基本只是參與協(xié)調(diào)，工程進(jìn)度與自身責(zé)權(quán)利聯(lián)系不大，加快進(jìn)度的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。大包干征拆模式，將征拆工作任務(wù)和責(zé)任主題落實(shí)到市縣人民政府，責(zé)任加強(qiáng)，有效避免了不作為、緩作為的現(xiàn)象。因?yàn)轫?xiàng)目征拆主動(dòng)權(quán)下放各級(jí)人民政府，形成了政府“一把手”為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人的局面，幾乎調(diào)動(dòng)了全部力量深入一線(xiàn)開(kāi)展工作，基本實(shí)現(xiàn)了拆遷與工程建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，確保了工程計(jì)劃建設(shè)到哪里、土地提前交到哪里，特別是遇有工程建設(shè)計(jì)劃調(diào)整，還能夠指到哪里、拆到哪里，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的服從意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。

二是自主調(diào)劑，用活了資金。在傳統(tǒng)征拆模式運(yùn)行中，政策的把握、資金的組織、費(fèi)用的核算等都由國(guó)土部門(mén)一家負(fù)責(zé)，各級(jí)人民政府只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)做群眾工作。由于“定價(jià)的不管講價(jià)、講價(jià)的不敢調(diào)價(jià)”，遇到核算有出入、政策補(bǔ)償群眾有異議的情況，往往因?yàn)橐蛔鶋?、一口井、一棵?shù)等原因，需要國(guó)土部門(mén)再次核算、指揮部多次研究，甚至還需提交領(lǐng)導(dǎo)拍板等，導(dǎo)致工作反復(fù)、停滯不前，耽誤工期。而按照大包干“分別核算、分類(lèi)包干、自主調(diào)劑、專(zhuān)款專(zhuān)用”的管理模式，各級(jí)人民政府在依法依規(guī)、公平公正的前提下，可自行調(diào)節(jié)不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用支出，充分的自主權(quán)有效避免了工作反復(fù)，提升了工作效率。同時(shí)，原則性和靈活性相結(jié)合，使原本就更加善于做群眾工作的基層干部增強(qiáng)了底氣、放開(kāi)了手腳，有效解決了群眾的一些合理訴求，及時(shí)化解了群眾的一些不良情緒，阻工鬧事、上訪集訪等群體性事件基本杜絕，“和諧拆遷”使得建設(shè)施工環(huán)境得到良好保障。

三是費(fèi)用包干，催生了效率。在傳統(tǒng)征拆模式下，工作人員參與指揮部協(xié)調(diào)征拆工作，對(duì)工程進(jìn)度的快慢漠不關(guān)心，只按時(shí)取酬，往往工期拖得越長(zhǎng)，獲得的加班費(fèi)越多，工作效率難以保證。大包干模式下的工作經(jīng)費(fèi)相對(duì)固定，征拆進(jìn)度、控制支出都與工作經(jīng)費(fèi)使用密切相關(guān)，工作主動(dòng)性、積極性明顯增強(qiáng)，時(shí)間觀、效益觀大幅提升。為搶抓工作進(jìn)度，各級(jí)人民政府不斷創(chuàng)新工作舉措，將任務(wù)分解到村組，將責(zé)任明確到個(gè)人，進(jìn)一步加快了征拆進(jìn)度。同時(shí)，各級(jí)人民政府有效控制拆遷成本，各類(lèi)款項(xiàng)實(shí)際支付嚴(yán)格控制在預(yù)算范圍內(nèi)，特別是工作經(jīng)費(fèi)、不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用等非生產(chǎn)性支出大為減少。同時(shí)，各地禁違拆違力度也不斷加大，有效避免了新增違法建筑物、構(gòu)筑物的出現(xiàn)。

4 推行鐵路項(xiàng)目征拆大包干模式的幾點(diǎn)建議

懷邵衡、黔張常鐵路征地拆遷實(shí)行大包干模式，征拆動(dòng)員大會(huì)一開(kāi)，一個(gè)月內(nèi)完成征地任務(wù)，半年之內(nèi)完成面上拆遷，一年之內(nèi)可望完成個(gè)案及其他補(bǔ)償掃尾，是我省鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷至今進(jìn)度最快、效率最高、效果最好的項(xiàng)目，保障了項(xiàng)目建設(shè)的有序推進(jìn)。但在探索實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步總結(jié)提煉、充實(shí)完善，形成科學(xué)、規(guī)范、常態(tài)的管理辦法。我們感到：

一是前期工作要全面細(xì)致、客觀深入。征地拆遷包干費(fèi)用的核算是建立在前期調(diào)查摸底基礎(chǔ)上的，如果前期工作不牢靠、有出入，勢(shì)必造成后續(xù)工作出差錯(cuò)、有反復(fù)。要切實(shí)做好三項(xiàng)工作。第一，概算有據(jù)。即土地及地上附著物的清點(diǎn)核算特別是個(gè)案的摸底評(píng)估要做到全面細(xì)致，不出紕漏，臺(tái)帳清晰，有據(jù)可查；第二，包干有度。即土地及地上附著物補(bǔ)償核算要堅(jiān)持依法依規(guī)、寬嚴(yán)適度；不可預(yù)見(jiàn)費(fèi)用、工作協(xié)調(diào)費(fèi)用等計(jì)提，要根據(jù)工程總量、征拆面積、時(shí)限要求、難易程度等多方因素合理確定比例，既要有效控制成本支出，又要能充分調(diào)動(dòng)基層工作人員的工作積極性。第三，獎(jiǎng)罰有力。建議按照精神獎(jiǎng)勵(lì)和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)相結(jié)合、經(jīng)濟(jì)處罰和責(zé)任追究相結(jié)合的原則，進(jìn)一步充實(shí)評(píng)優(yōu)評(píng)先、問(wèn)責(zé)處理等考核內(nèi)容，建立多位一體的獎(jiǎng)懲辦法。

二是職能部門(mén)要認(rèn)真履職、積極監(jiān)管。征地拆遷是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有很強(qiáng)的政策性、法制性，僅靠國(guó)土部門(mén)一家單位是很難順利完成任務(wù)。因此，國(guó)土、規(guī)劃、房產(chǎn)等職能部門(mén)不能當(dāng)“甩手掌柜”，要主動(dòng)加強(qiáng)工作指導(dǎo)，積極履行工作職責(zé)，切實(shí)抓好自己份內(nèi)的事，以免導(dǎo)致政策把握不準(zhǔn)、落實(shí)不到位、不公允，甚至發(fā)生違法亂紀(jì)行為。在黔張常鐵路項(xiàng)目中，我們選取了常德市段，與廳信訪處、湖南第一工業(yè)設(shè)計(jì)院一起進(jìn)行了征地拆遷社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，起到了未雨綢繆、練兵演習(xí)的作用。

三是個(gè)案處理要以人為本、注重公平。征地拆遷關(guān)系著城市發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定和廣大人民群眾的切身利益，是時(shí)下群眾矚目、社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話(huà)題，是黨和政府極為關(guān)心的焦點(diǎn)問(wèn)題，工作十分敏感。因此，各級(jí)人民政府必須嚴(yán)格依照法律法規(guī)操作，做到合法、合規(guī)、合情、合理，既保障工作進(jìn)度，又保障群眾利益，切實(shí)維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。特別是包干經(jīng)費(fèi)的使用上，各級(jí)人民政府嚴(yán)禁拖欠、截留、挪用征地拆遷補(bǔ)償費(fèi)用，要突出以人為本、公平公正，在政策限度范圍內(nèi)，堅(jiān)持按最高限額補(bǔ)償群眾；在政策規(guī)定范圍外，要堅(jiān)持陽(yáng)光操作、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，杜絕“先拆的吃虧、后拆的獲利”現(xiàn)象發(fā)生。

四是安置保障要超前謀劃、及時(shí)跟進(jìn)。無(wú)論采取什么樣的模式，征地拆遷工作最終還是要靠群眾的理解、支持和奉獻(xiàn)才能順利推進(jìn)，而目前拆遷群眾關(guān)注的不僅是拆遷政策本身，更加關(guān)注征拆以后的安置保障等問(wèn)題。因此，要妥善解決被征地農(nóng)民的住房問(wèn)題，通過(guò)多種安置途徑，綜合運(yùn)用廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等多種資源解決群眾住房需求；要妥善解決被征地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策；要妥善解決被征地農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，實(shí)施就業(yè)援助、技術(shù)培訓(xùn)，推介他們“進(jìn)廠入企”，提供政策、資金、技術(shù)扶持，幫助他們自主創(chuàng)業(yè)。

征地拆遷難已成為不爭(zhēng)的事實(shí)，如何在新的形勢(shì)下，做好征地拆遷工作，是今后不斷追求的工作目標(biāo)。懷邵衡、黔張常鐵路征地拆遷大包干的工作模式，為征用地中心在新形勢(shì)下做好征地拆遷工作做出了探索和嘗試，今后征用地中心將繼續(xù)總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)，解決現(xiàn)存的問(wèn)題，通過(guò)不斷創(chuàng)新，努力完成征地拆遷任務(wù)，切實(shí)保障項(xiàng)目用地需求，達(dá)到和諧拆遷的目標(biāo)。

Discussion on the Large Package of Railway Construction Land Acquisition and Relocation

Yu Chunqiu，Li Junzhou，Xiao Gang，Chen Zhao
（Hunan Department of land and resources for land acquisition center，Changsha Hunan 410004）

In April 2014，China Railway Corporation issued "Instructions of Land Acquisition and Demolition in Railway Construction"，defned the local government as the subject of land acquisition and demolition，which is responsible for land acquisition，demolition，compensation，resttlement，social stablity and procedures.The land acquisition center of Hunan provincial land and resources department started fund contract system of land acquisition and demolition in the construction projects of Huai-Shao-Heng railway and Qian-Zhang-Chang railways.Compared with traditional fund systems，contract system exihibts higher efficiency in responsibility definition，fund assignment and cost control.This paper puts forward some suggestions for the further implementation of fund contract system from the aspects of physical accounting，duty supervising，case processing and resettlement supporting，etc.

railway construction； land acquisition and demolition； fund contract system

F301

A

1672-5603（2016）02-055-5

*第一作者簡(jiǎn)介 余春秋，男，1962年生，高級(jí)工程師?，F(xiàn)任湖南省國(guó)土資源廳征用地事務(wù)中心總工程師、副主任，主要從事湖南省鐵路建設(shè)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償安置工作。E-mail:2596868615@qq.com

2016-2-21；改回日期：2016-5-10。