PPP模式
——中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的有力抓手

王 濤 熊 超 王恩堯

（中國新興產(chǎn)業(yè)投融資戰(zhàn)略聯(lián)盟）

PPP模式
——中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的有力抓手

王 濤 熊 超 王恩堯

（中國新興產(chǎn)業(yè)投融資戰(zhàn)略聯(lián)盟）

在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入經(jīng)濟(jì)學(xué)范式轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的“新常態(tài)”背景下，投資作為“三駕馬車”之一，依然扮演著舉足輕重的角色。隨著公共服務(wù)持續(xù)增長的需求和受到約束的供給能力之間的缺口不斷擴(kuò)大，以政府與社會資本合作（PPP）模式為穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要抓手，我國基礎(chǔ)建設(shè)投融資領(lǐng)域面臨一場前所未有的重大改革。本文嘗試梳理普及一些關(guān)于PPP模式的概念、發(fā)展歷史以及在我國實(shí)施中遇到的問題等內(nèi)容。

PPP模式；政府；社會資本；公共服務(wù)供給；第三方咨詢機(jī)構(gòu)

一、PPP模式的概念

政府與社會資本合作模式，即PPP模式（Public-Private-Partnership），最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。

《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)[2015]42號） 對PPP模式給出了進(jìn)一步明確定義：政府和社會資本合作模式，是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。

二、PPP模式的優(yōu)勢

由于PPP模式具有政府和社會資本風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的合作關(guān)系，可以更有效地利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險，從而提高公共服務(wù)的供給數(shù)量、質(zhì)量和效率。

（1）緩解財政壓力。由于PPP模式的基本組織形式是由社會資本控股項(xiàng)目公司，所以可以有效地緩解地方政府債務(wù)問題，同時還充分利用資本市場的杠桿作用，以少部分財政支出撬動大量社會資金參與，有助于提高財政資金利用效率，減緩地方財政壓力。

（2）利于政府轉(zhuǎn)型。引入社會資本參與，有效地促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的過度干預(yù)，將有限的資源投入到社會最需要的領(lǐng)域，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量，更好地簡政放權(quán)，落實(shí)現(xiàn)代國家治理理念。

（3）促進(jìn)主體多元。對于社會資本來講，PPP模式可以打破參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的限制，拓寬融資渠道，拓展企業(yè)發(fā)展空間，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，盤活社會存量資金，促進(jìn)投融資體制改革，進(jìn)一步激發(fā)了整個非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。

（4）合理分配風(fēng)險?；A(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目往往由于投資期限長，投資金額大等特點(diǎn)，面臨著開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營、信用等一系列風(fēng)險，PPP模式從不同參與方的角度出發(fā)，遵循由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險原則，使上述風(fēng)險在政府和社會資本之間進(jìn)行合理分配，達(dá)到整體最優(yōu)。

（5）應(yīng)用范圍廣泛。PPP模式突破了社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)供給的多種限制，可適用于能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化等眾多領(lǐng)域。

圖1 PPP模式的優(yōu)勢

三、PPP模式在中國的發(fā)展

自1995年首個BOT試點(diǎn)在境內(nèi)實(shí)施以來，PPP模式在中國經(jīng)歷了整整20年的曲折前行，大致可分為四個發(fā)展階段。

第一階段：探索試點(diǎn)階段

從上世紀(jì)八十年代中期到2002年，隨著改革開放的深入和十四大的順利召開，國家計(jì)委開始第一批BOT試點(diǎn)項(xiàng)目：廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路等項(xiàng)目。這些項(xiàng)目大部分都以失敗告終，但無疑為后來的項(xiàng)目運(yùn)作積累了重要的經(jīng)驗(yàn)。

第二階段：推廣實(shí)施階段

2002年十六大的召開宣告我國社會主義經(jīng)濟(jì)體制初步建成，全國各主要城市掀起PPP項(xiàng)目的浪潮，比較著名的有合肥王小郢污水TOT項(xiàng)目、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目、北京地鐵四號線項(xiàng)目、北京亦莊燃?xì)釨OT項(xiàng)目、淮南新城項(xiàng)目、北京房山長陽新城項(xiàng)目等。

從2002年到2008年是我國PPP發(fā)展的推廣實(shí)施階段，這一階段市場在資源配置中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，以公有制為主體的多種所有制共同發(fā)展，為今后PPP模式的進(jìn)一步普及推廣奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

第三階段：問題頻發(fā)階段

2009年到2012年可以說是我國PPP發(fā)展的反復(fù)階段，由于市政配套功能缺失、相關(guān)法律法規(guī)體系不完善等因素，致使城市化過速發(fā)展帶來的一系列問題頻發(fā)，加之2008年爆發(fā)的全球性金融危機(jī)，使PPP模式在中國的進(jìn)一步發(fā)展雪上加霜。

第四階段：改進(jìn)普及階段

PPP模式在中國的發(fā)展以2013年十八屆三中全會的順利召開為起點(diǎn)，宣告進(jìn)入一個全新的階段，即改進(jìn)普及階段。

圖2 新一輪PPP模式發(fā)展普及軌跡

四、PPP模式存在的問題以及第三方咨詢機(jī)構(gòu)的作用

為了深入貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會會議精神和中央政治局會議提出的“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險”的重要戰(zhàn)略發(fā)展要求，國務(wù)院及各有關(guān)部門陸續(xù)出臺了一系列關(guān)于PPP模式的政策法規(guī)，為PPP模式在中國的全面發(fā)展創(chuàng)造了一個良好的政治環(huán)境和法律環(huán)境。

與此同時，由于PPP模式在中國發(fā)展時間尚短，運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足，所以具體實(shí)施中仍存在某些有待解決的問題，如PPP項(xiàng)目運(yùn)作不規(guī)范；地方政府未進(jìn)行財政承受能力評估但草率簽約；監(jiān)管不到位，社會資本存在不誠信行為；金融工具缺失；項(xiàng)目收費(fèi)模式不清晰；使用者邊界不明；中介組織未能發(fā)揮應(yīng)有作用等。

針對上述問題，為規(guī)范市場行為，積極幫助政府轉(zhuǎn)變職能，加快投融資體制改革，激發(fā)市場活力，打造經(jīng)濟(jì)新增長點(diǎn)，隨著《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（發(fā)改委[2015]25號）等指導(dǎo)性文件的陸續(xù)發(fā)布，PPP模式的一個重要參與者——第三方咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。

第三方咨詢機(jī)構(gòu)是指立足于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給方向，集項(xiàng)目研究、策劃、咨詢、評估、引導(dǎo)和培訓(xùn)等專業(yè)服務(wù)為一體的綜合性機(jī)構(gòu)，旨在解決地方政府或企業(yè)對中央政策認(rèn)識不足，對PPP模式概念模糊，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資難，PPP項(xiàng)目落地難，不能有效利用現(xiàn)有資源充分帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展等現(xiàn)實(shí)性問題。

第三方咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)各地政府的實(shí)際訴求，因時制宜、因地制宜、因事制宜地從源頭進(jìn)行項(xiàng)目信息收集、分析、匹配以及數(shù)據(jù)測算、數(shù)據(jù)模擬、可行性研究、物有所值評價、財政可承受能力測試等信息技術(shù)手段對項(xiàng)目進(jìn)行跟蹤管理。同時結(jié)合各地實(shí)際情況以及各方利益訴求，合理運(yùn)用使用者付費(fèi)、政府購買公共服務(wù)以及使用者付費(fèi)輔以經(jīng)營性缺口財政補(bǔ)貼的基本運(yùn)營等三種模式，采取多方協(xié)商等方式形成切實(shí)可行PPP項(xiàng)目實(shí)施方案，并協(xié)助落實(shí)社會資本，有效幫助地方政府立足當(dāng)前國家投融資改革發(fā)展趨勢，以PPP模式為抓手，行之有效地積極服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)，大力推動轉(zhuǎn)型升級，從而進(jìn)一步推動國家治理體系和財政制度現(xiàn)代化的發(fā)展。