專題詢問創(chuàng)新人大監(jiān)督方式

鐘麗娟

相對(duì)于一般詢問的模糊與籠統(tǒng)，專題詢問的主題更鮮明、對(duì)象更明確、重點(diǎn)更突出，因而更便于實(shí)施和操作。專題詢問的開展給人大監(jiān)督注入了新的活力。

相對(duì)于一般詢問的模糊與籠統(tǒng)，專題詢問的主題更鮮明、對(duì)象更明確、重點(diǎn)更突出，因而更便于實(shí)施和操作。專題詢問的開展給人大監(jiān)督注入了新的活力。

2015年底，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，就國(guó)務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)查出問題整改情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問。此次專題詢問，問答水平之高、觸及問題之深，廣受各界好評(píng)。專題詢問，作為人大監(jiān)督的一種形式創(chuàng)新，也引發(fā)更多的關(guān)注與思考。

在我國(guó)的法律文本中，詢問是人大的法定監(jiān)督方式，而專題詢問則是詢問的衍生和發(fā)展。新中國(guó)成立后，1954年憲法規(guī)定有質(zhì)問：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)?！?975年憲法取消了有關(guān)質(zhì)問的規(guī)定，1978年憲法又加以恢復(fù)，但將質(zhì)問改為質(zhì)詢，1982年憲法對(duì)質(zhì)詢從程序上進(jìn)一步規(guī)范，明確“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常務(wù)委員會(huì)開會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”?？梢姡轮袊?guó)成立之后的歷部憲法，從質(zhì)問到質(zhì)詢，幾經(jīng)修改，未曾出現(xiàn)詢問的概念，但我國(guó)的憲法性法律，對(duì)詢問則有明確規(guī)定。

最先對(duì)詢問作出規(guī)定的是1982年全國(guó)人大組織法，規(guī)定“在全國(guó)人民代表大會(huì)審議議案的時(shí)候，代表可以向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢問，由有關(guān)機(jī)關(guān)派人在代表小組或者代表團(tuán)會(huì)議上進(jìn)行說明”。1986年地方組織法修改時(shí)，將詢問制度引入了地方人大。1987年全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則又將詢問引入全國(guó)人大常委會(huì)，并將“詢問和質(zhì)詢”單列一章。1989年《全國(guó)人大議事規(guī)則》、1992年《代表法》、1994年《預(yù)算法》也都設(shè)置了詢問的法律條款。2006年《監(jiān)督法》將“詢問和質(zhì)詢”作為人大常委會(huì)七種監(jiān)督方式之一，規(guī)定“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議議案和有關(guān)報(bào)告時(shí)，本級(jí)人民政府或者有關(guān)部門、人民法院或者人民檢察院應(yīng)當(dāng)派有關(guān)負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽取意見，回答詢問”。至此，在法律文本中，詢問作為人大及其常委會(huì)的一種法定監(jiān)督方式得以肯定。

專題詢問源于詢問，但又在詢問基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新和拓展。專題詢問的概念最早出現(xiàn)于2010年3月全國(guó)人大常委會(huì)的工作報(bào)告，當(dāng)年的工作任務(wù)明確提出，要依法開展專題詢問和質(zhì)詢，選擇代表普遍關(guān)心的問題聽取國(guó)務(wù)院有關(guān)部門專題匯報(bào)，根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，要請(qǐng)國(guó)務(wù)院有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽取意見、回答詢問、答復(fù)問題。隨后，專題詢問在人大系統(tǒng)普遍推廣。經(jīng)過5年實(shí)踐，2015年4月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》，為專題詢問的規(guī)范開展提供了依據(jù)和指導(dǎo)。

自2010年6月十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議首次開展專題詢問以來，全國(guó)人大常委會(huì)已開展了18次專題詢問，其中十一屆開展了9次，十二屆開展了9次。專題詢問已成為人大常委會(huì)監(jiān)督工作的一大重點(diǎn)和亮點(diǎn)。這些專題詢問在社會(huì)上產(chǎn)生積極反響，取決于諸多因素：一是選題好。專題詢問的選題涵蓋了落實(shí)黨中央決策部署、關(guān)系國(guó)計(jì)民生和群眾切身利益的重大問題。例如，2014年，全國(guó)人大常委會(huì)選擇深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)三項(xiàng)重點(diǎn)工作，開展了三次專題詢問。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)結(jié)合審議全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查水污染防治法實(shí)施情況的報(bào)告進(jìn)行專題詢問，并首次對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改情況報(bào)告進(jìn)行專題詢問。這些選題，都是事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大問題、“一府兩院”存在的突出問題和群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，針對(duì)性、時(shí)效性突出，體現(xiàn)了專題詢問的“專題”特點(diǎn)。二是質(zhì)量高。專題詢問過程中，問答雙方面對(duì)面、題對(duì)題，問得透徹、答得精彩，其深度與見地，令人印象深刻。雙方既有交流也有交鋒，在良性互動(dòng)中促進(jìn)問題的解決。三是影響大。全國(guó)人大常委會(huì)開展專題詢問以來，專題詢問的監(jiān)督方式很快輻射至地方人大。各地普遍采用廣播電視實(shí)時(shí)報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)全程直播方式。這種公開透明的報(bào)道，將詢問機(jī)關(guān)和被詢問機(jī)關(guān)一同納入公眾視野，對(duì)人大來說，有利于樹立人大的權(quán)力機(jī)關(guān)地位，同時(shí)也將人大工作置于民眾的監(jiān)督之下。對(duì)政府來說，有利于查找問題，促進(jìn)政府改進(jìn)工作。對(duì)民眾來說，有利于保障公民的知情權(quán)，也是一次很好的民主法治宣傳教育。

在肯定專題詢問效果同時(shí)，不容否認(rèn)，專題詢問也存在許多問題有待改進(jìn)，特別是在地方人大常委會(huì)較為普遍。比如，有些人大常委會(huì)組成人員知識(shí)儲(chǔ)備不足，調(diào)研功夫不夠，或是角色定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致詢問時(shí)不敢問、不善問，或是與政府部門提前演練，有走過場(chǎng)之嫌。有的專題詢問單純?yōu)榱送瓿扇蝿?wù)，針對(duì)性、互動(dòng)性不強(qiáng)。有的專題詢問始于問、止于答，后續(xù)追蹤落實(shí)不力，導(dǎo)致專題詢問的監(jiān)督實(shí)效大打折扣。

從1982年我國(guó)法律明確規(guī)定詢問制度，至今已有30多年。值得反思的是，作為人大監(jiān)督的法定方式，詢問在我國(guó)多部法律中反復(fù)規(guī)定，為何在實(shí)踐中極少運(yùn)用，而專題詢問從2010年全國(guó)人大常委會(huì)開展以來卻能在各級(jí)人大如火如荼地展開？究其原因，大致有二：一是得益于中央層面的高度重視。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。2014年，中央將改進(jìn)完善專題詢問作為一項(xiàng)重點(diǎn)改革任務(wù)，提出了具體要求。這是專題詢問成為熱門話題的時(shí)代背景。二是專題詢問的方式更契合我國(guó)目前的政治文化。質(zhì)詢盡管在我國(guó)法律層級(jí)上高于詢問，在出臺(tái)時(shí)間上也早于詢問，但實(shí)踐中遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)常態(tài)發(fā)展。新中國(guó)成立以來，全國(guó)人大的質(zhì)詢權(quán)只行使過兩次，也就是1980年上海寶山建設(shè)工程質(zhì)詢案和2000年煙臺(tái)特大海難事故質(zhì)詢案。相對(duì)于質(zhì)詢的嚴(yán)厲，詢問作為人大及其常委會(huì)了解有關(guān)情況的一種手段，只具有解疑釋惑的性質(zhì)，其監(jiān)督形式更為溫和。同時(shí)，相對(duì)于一般詢問的模糊與籠統(tǒng)，專題詢問的主題更鮮明，對(duì)象更明確，重點(diǎn)更突出，因而更便于行使和操作。

專題詢問的開展給人大監(jiān)督注入了新意和活力，但也有許多方面尚待改進(jìn)。

一是專題詢問的定位有待進(jìn)一步明確。專題詢問不同于詢問，也不同于質(zhì)詢。根據(jù)專題詢問的實(shí)踐，專題詢問介于詢問與質(zhì)詢之間。專題詢問是一個(gè)完整的權(quán)力過程，包括選擇議題、制訂實(shí)施方案、開展調(diào)查研究、組織專題詢問、跟蹤督辦落實(shí)等環(huán)節(jié)，其針對(duì)性、實(shí)效性已遠(yuǎn)非詢問所能涵蓋，實(shí)踐中專題詢問的剛性監(jiān)督實(shí)效已經(jīng)顯現(xiàn)。專題詢問使人大監(jiān)督權(quán)的落實(shí)有了抓手，是一種行之有效的監(jiān)督方式。但從于法有據(jù)的角度講，專題詢問還應(yīng)在法律中明確定位。

二是專題詢問的程序有待進(jìn)一步規(guī)范。我國(guó)法律層面對(duì)詢問的規(guī)定極為粗疏，導(dǎo)致實(shí)踐中如何開展專題詢問缺少具體程序依據(jù)。盡管全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)完善專題詢問工作的若干意見》，但法律層面還需進(jìn)一步明確專題詢問的主體、會(huì)議形式、內(nèi)容要求、具體程序、后續(xù)監(jiān)督等，促進(jìn)專題詢問制度化、規(guī)范化和常態(tài)化。

三是地方人大常委會(huì)組成人員的履職能力需要提高。專題詢問若要問出深度、問到要害、問出實(shí)效，需要的不僅是責(zé)任心，還要有專業(yè)性。面對(duì)詢問對(duì)象的專業(yè)隊(duì)伍配備，人大常委會(huì)必須有專業(yè)人員對(duì)接，才能保證詢問的質(zhì)量和權(quán)威。2016年是我國(guó)縣鄉(xiāng)人大換屆之年，人大應(yīng)以此為契機(jī)，切實(shí)加強(qiáng)各級(jí)人大及其常委會(huì)的組織建設(shè)，使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的履職能力真正與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位與職權(quán)相匹配。