大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)構(gòu)建分析

陶毅國(guó)

【摘要】 依據(jù)國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》作為總體需求，分析了我國(guó)電子政務(wù)應(yīng)用現(xiàn)狀、當(dāng)前大數(shù)據(jù)技術(shù)已有基礎(chǔ)及發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)建設(shè)涉及的思想準(zhǔn)備、需求創(chuàng)新、技術(shù)架構(gòu)和實(shí)施注意點(diǎn)等方面進(jìn)行了初步分析，可作為電子政務(wù)大數(shù)據(jù)建設(shè)的參考。

【關(guān)鍵字】 大數(shù)據(jù) 電子政務(wù)建設(shè) 行動(dòng)綱要 思想準(zhǔn)備 需求創(chuàng)新 技術(shù)架構(gòu)

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)面臨挑戰(zhàn)與高層需求

1.1大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)面臨挑戰(zhàn)

《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)綱要》）是中國(guó)啟動(dòng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的里程碑，由國(guó)務(wù)院在2015年8月正式發(fā)布。電子政務(wù)如何適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展要求，對(duì)政府部門是一個(gè)新的挑戰(zhàn)。

構(gòu)建基于大數(shù)據(jù)理論與技術(shù)的電子政務(wù)（以下簡(jiǎn)稱大數(shù)據(jù)電子政務(wù)）將對(duì)政府的服務(wù)、管理、決策等方面的職能轉(zhuǎn)變與深化改革起到巨大的支撐與推動(dòng)作用。但是，大數(shù)據(jù)電子政務(wù)的建設(shè)涉及思想轉(zhuǎn)換、機(jī)制創(chuàng)新、人才結(jié)構(gòu)變化、技術(shù)方案選擇、推廣應(yīng)用等一系列全新的工作，對(duì)建設(shè)者是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

1.2從大數(shù)據(jù)電子政務(wù)需求角度分析《行動(dòng)綱要》

《行動(dòng)綱要》可以概括為五大目標(biāo)、七項(xiàng)措施、十大工程。它們不僅是大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)發(fā)展需求，從軟件工程角度來看，也是新一代電子政務(wù)的目標(biāo)和高層業(yè)務(wù)需求。[1]

上述五大目標(biāo)及高層業(yè)務(wù)需求是傳統(tǒng)信息技術(shù)無法實(shí)現(xiàn)的，必須采用大數(shù)據(jù)技術(shù)才能實(shí)現(xiàn)。

二、目前大數(shù)據(jù)技術(shù)已有積累及發(fā)展趨勢(shì)

2.1大數(shù)據(jù)技術(shù)總體介紹

大數(shù)據(jù)4V特點(diǎn)是數(shù)據(jù)量巨大、結(jié)構(gòu)多樣、低密度高價(jià)值、快速獲得結(jié)果，由于傳統(tǒng)信息技術(shù)無法應(yīng)對(duì)，逐步發(fā)展起來的全新一代大數(shù)據(jù)技術(shù)。

自2006年左右Google三篇大數(shù)據(jù)技術(shù)論文發(fā)表及云計(jì)算概念提出，10年來大數(shù)據(jù)技術(shù)與產(chǎn)品快速發(fā)展?，F(xiàn)將主要產(chǎn)品簡(jiǎn)析如下：

圍繞大數(shù)據(jù)技術(shù)核心軟件 Hadoop，產(chǎn)生了與其相關(guān)的一系列軟件，稱為Hadoop生態(tài)圈。比較著名的有：ZooKeeper分布式協(xié)作服務(wù)、Hive數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)工具、Sqoop關(guān)系數(shù)據(jù)ETL工具、Avro數(shù)據(jù)序列化系統(tǒng)、Pig數(shù)據(jù)流處理語言、Flume日志收集工具、Ambari集群監(jiān)控與管理、Mahout機(jī)器學(xué)習(xí)、Oozie工作流引擎、Hue圖形化管理界面、chukwa監(jiān)控分析。傳統(tǒng)應(yīng)用中需要的很多系統(tǒng)級(jí)工具軟件基本包括在內(nèi)。這些都是開源的。

2.2大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展態(tài)勢(shì)展望

2.2.1開源依然是大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的基石

全球開發(fā)者通過開源社區(qū)來進(jìn)行大數(shù)據(jù)代碼的開發(fā)、維護(hù)和完善，從而集全球智慧推動(dòng)大數(shù)據(jù)技術(shù)的不斷進(jìn)步。全球各大企業(yè)加大對(duì) Hadoop、Spark 等開源社區(qū)的贊助和智力投入，開源技術(shù)生態(tài)系統(tǒng)不斷壯大。[2]

2.2.2大數(shù)據(jù)平臺(tái)兼容性與性能快速發(fā)展

大數(shù)據(jù)平臺(tái)原來SQL不兼容、GB級(jí)數(shù)據(jù)性能不佳等不足已基本解決，分布式內(nèi)存計(jì)算大幅提高處理性能?；趥鹘y(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)的應(yīng)用會(huì)逐步向大數(shù)據(jù)平臺(tái)遷移。原來依賴主機(jī)高性能、存儲(chǔ)高可靠性、高大成本解決方案，在大數(shù)據(jù)分布式平臺(tái)中有了更好、更便宜的解決方案。原來覺得困難重重的去IOE行動(dòng)，在大數(shù)據(jù)這一全新環(huán)境下，居然就順理成章地解決了。因此，大數(shù)據(jù)平臺(tái)在政府行業(yè)會(huì)有一個(gè)快速的普及。

2.2.3大數(shù)據(jù)生態(tài)使系統(tǒng)技術(shù)復(fù)雜度、應(yīng)用成本快速降低

Hadoop適應(yīng)各類低成本硬件（如X86架構(gòu)），固態(tài)盤替代內(nèi)存逐步流行，計(jì)算硬件成本大幅降低。

傳統(tǒng)系統(tǒng)環(huán)境一般包括服務(wù)器操作系統(tǒng)、DBMS、各類中間件、工作流、數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、BI工具、集群及負(fù)載均衡、數(shù)據(jù)交換等，產(chǎn)品廠商各異，技術(shù)復(fù)雜，采購(gòu)維護(hù)成本高昂。Hadoop商業(yè)版打包的生態(tài)圈軟件，包含了上述產(chǎn)品很大部分功能，復(fù)雜性、購(gòu)置及管理成本大大降低。

阿里云、百度云等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在自身大數(shù)據(jù)應(yīng)用基礎(chǔ)上，將其產(chǎn)品和技術(shù)向市場(chǎng)輸出，很多以云平臺(tái)及SaaS形式提供，降低了技術(shù)復(fù)雜性。

2.2.4流技術(shù)發(fā)展使實(shí)時(shí)提醒及決策分析得到兼顧

流數(shù)據(jù)的高速檢測(cè)及流處理以后馬上保存到某個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)，可以把實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行連接，這樣，高速查詢與迭代分析可以并行不背。例如，在對(duì)交通流做實(shí)時(shí)的檢測(cè)預(yù)警分析的同時(shí)，如果在交通高峰期某區(qū)域產(chǎn)生擁堵，需要快速分析影響范圍，防止出現(xiàn)連鎖反應(yīng)。

2.2.5虛擬化、平臺(tái)化使得云計(jì)算與大數(shù)據(jù)整合逐步走向完成

基于虛擬化技術(shù)的快速發(fā)展，象Linux container、谷歌Kubernetes、YARN支持多種計(jì)算框架，mesos資源調(diào)度核心、docker工具會(huì)走向數(shù)據(jù)中心操作系統(tǒng)。二是Hadoop技術(shù)操作系統(tǒng)化、平臺(tái)化，數(shù)據(jù)挖掘及展示工具適應(yīng)性加強(qiáng)。這些助力云計(jì)算與大數(shù)據(jù)終得融合。

三、大數(shù)據(jù)電子政務(wù)建設(shè)共同性及難點(diǎn)分析

3.1大數(shù)據(jù)電子政務(wù)的思想準(zhǔn)備

大數(shù)據(jù)的電子政務(wù)及社會(huì)化應(yīng)用，將對(duì)政府的架構(gòu)、職能等方面發(fā)生深刻的變化，主要將表現(xiàn)為：

3.1.1機(jī)構(gòu)更加扁平化

由于信息化程度，特別是大數(shù)據(jù)處理能力對(duì)決策自動(dòng)化程度的提高，再加上交通進(jìn)一步的便捷，機(jī)構(gòu)扁平化、減少管理層次將成為趨勢(shì)，省管縣的模式可能會(huì)在更大范圍內(nèi)推行。

3.1.2政府事務(wù)性人員降低、專業(yè)性要求更高、廉政監(jiān)督更加嚴(yán)密

政府日常管理中很大一塊工作量，就是接受申請(qǐng)、審核、審批等事務(wù)，除了服務(wù)態(tài)度差、部門間推諉、奇葩證明等頑癥，審核、審批過程由于主要靠人為判斷，流程慢且有很大的尋租機(jī)會(huì)，這些都嚴(yán)重影響政府形象及公信力。

隨著電子政務(wù)網(wǎng)上申請(qǐng)、物聯(lián)網(wǎng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控、部門數(shù)據(jù)共享等信息化手段普及，備案制推行。政府監(jiān)管對(duì)象的行動(dòng)、時(shí)間及空間移動(dòng)都會(huì)以數(shù)字形式被采集、傳輸、挖掘，原來受限于人力、時(shí)間無法做到的事，在大數(shù)據(jù)時(shí)代就是舉手之勞或完全自動(dòng)化，因此事務(wù)性處理人員會(huì)大幅減少。基于深度挖掘與精準(zhǔn)推測(cè)技術(shù)支持的項(xiàng)目中后期監(jiān)督、決策事項(xiàng)，不僅流程更加透明，對(duì)人員綜合素質(zhì)也更高[3]

同時(shí)，每個(gè)政府人員不可避免地會(huì)受到大數(shù)據(jù)無遠(yuǎn)弗屆的監(jiān)管，有來自體制內(nèi)，也有來自非政府組織、個(gè)人的。

3.1.2基于大數(shù)據(jù)的決策成為政府工作的常規(guī)手段

大數(shù)據(jù)可視化技術(shù)使得人們用比數(shù)據(jù)表格形式更加容易識(shí)別、圖形化的方式，達(dá)到展示濃縮的信息、表達(dá)新的知識(shí)、作出推薦及預(yù)警、發(fā)布行動(dòng)命令等目的。能夠精確、清楚地描述復(fù)雜信息，而且富有趣味性、便于閱讀。猶如現(xiàn)代醫(yī)生離不開化驗(yàn)設(shè)備一樣，不僅政府工作人員日常監(jiān)管會(huì)依賴實(shí)時(shí)提示、精準(zhǔn)推測(cè)，政府官員做決策時(shí)會(huì)越來越依賴大數(shù)據(jù)的量化分析結(jié)果。因此，大數(shù)據(jù)咨詢的機(jī)構(gòu)會(huì)獲得較大的增長(zhǎng)空間。

3.1.4公眾參與政府決策、公共事務(wù)的手段及水平更高

隨著政府?dāng)?shù)據(jù)不斷公開和技術(shù)發(fā)展，“大數(shù)據(jù)民主”會(huì)獲得象魔鏡這樣的大數(shù)據(jù)供應(yīng)商支持。公眾參與社會(huì)事務(wù)決策的程度與水平也會(huì)水漲船高，對(duì)政府決策在深度分析基礎(chǔ)上提出他們有數(shù)據(jù)支持的評(píng)判意見。

3.2大數(shù)據(jù)電子政務(wù)的應(yīng)用階段及功能類型分析

許多系統(tǒng)都喜歡掛上大數(shù)據(jù)這個(gè)名頭，那么，什么樣的電子政務(wù)才能算大數(shù)據(jù)應(yīng)用？電子政務(wù)結(jié)合功能及數(shù)據(jù)處理技術(shù)上可劃分為三個(gè)階段：以事務(wù)處理為主的數(shù)據(jù)庫(kù)應(yīng)用階段，以數(shù)據(jù)集成及查詢分析為主的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)階段，以預(yù)警及預(yù)測(cè)為主的大數(shù)據(jù)階段。寬泛一點(diǎn)說，帶有共享、預(yù)警、分析和預(yù)測(cè)四類功能，且數(shù)據(jù)量接近TB級(jí)的系統(tǒng)，都可稱為大數(shù)據(jù)應(yīng)用。四類功能在大數(shù)據(jù)不同應(yīng)用階段所占比重是不同的?，F(xiàn)分析如下：

3.3基于決策過程的大數(shù)據(jù)電子政務(wù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新

政府決策涉及大眾切身利益、耗用巨大資源、影響深遠(yuǎn)，所以，政府最大的節(jié)約就是決策的科學(xué)性。下面，以連續(xù)有限比較決策論代表人物Herbert Simon的決策四階段劃分為基礎(chǔ)，通過解析政府最重要的決策過程，提供一個(gè)思考路徑，大數(shù)據(jù)電子政務(wù)能促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)換、業(yè)務(wù)創(chuàng)新。

3.3.1決策前期準(zhǔn)備階段

決策前期準(zhǔn)備的信息收集過程中，政府面臨信息“稀缺”與“過載”并存的問題。由于部門條塊分割，部門之間實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)交換、共享仍存在不少障礙與困難。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，政府工作受到新聞及網(wǎng)絡(luò)媒體產(chǎn)生的信息洪流沖擊，面對(duì)這些巨量的毀譽(yù)夾雜、真假難分的信息不知如何應(yīng)對(duì)。

《行動(dòng)綱要》明確了政府?dāng)?shù)據(jù)共享具體要求及時(shí)間表，建立具有權(quán)威性的政務(wù)數(shù)據(jù)交換制度、機(jī)構(gòu)，減少部門協(xié)調(diào)成本，提高數(shù)據(jù)交換的質(zhì)量，建立對(duì)社會(huì)的數(shù)據(jù)公開及購(gòu)買數(shù)據(jù)服務(wù)等機(jī)制，可以有效解決信息稀缺的問題。

應(yīng)該借助大數(shù)據(jù)分析工具將網(wǎng)絡(luò)輿論中內(nèi)嵌的多重利益和多元價(jià)值轉(zhuǎn)化為定量化、可視化的參考信息，在科學(xué)的基礎(chǔ)上界定決策問題、確定決策目標(biāo)。[4]

3.3.2多方案設(shè)計(jì)階段

對(duì)決策目標(biāo)評(píng)估憑經(jīng)驗(yàn)、缺乏量化分析，這是政府在方案設(shè)計(jì)階段存在的主要問題。大數(shù)據(jù)在這一個(gè)階段可提供很多支持，如：通過輿情分析了解決策目標(biāo)公眾認(rèn)可度，建立如經(jīng)濟(jì)、人口、城建、文化、環(huán)保、技術(shù)等主題數(shù)據(jù)庫(kù)，分析各種方案的適宜性、約束條件，進(jìn)行方案優(yōu)化。

3.3.3政策方案選擇階段

目前，方案選擇以定性決策為主，依賴領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗(yàn)。隨著決策議題日趨復(fù)雜化，這種模式急需改進(jìn)。發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，建立并不斷完善政府常見決策類型的分析模型，吸納定量決策方法的優(yōu)勢(shì)，形成定性和定量相結(jié)合的綜合決策模式。隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展，政府決策也可以象軍隊(duì)沙盤推演一樣，直接觀地對(duì)多種方案在各種參數(shù)輸入下模擬可能結(jié)果。

3.3.4決策執(zhí)行及反饋階段

發(fā)布和實(shí)施一項(xiàng)政策后，及時(shí)收集和評(píng)估公眾的反映十分重要。由于網(wǎng)絡(luò)公眾輿情構(gòu)成十分復(fù)雜，個(gè)體正當(dāng)意見訴求，純粹情緒發(fā)泄，利益集團(tuán)訴求，惡性炒作，甚至敵對(duì)組織蓄意搗亂。利用大數(shù)據(jù)語義分析和行為分析等算法，獲得大眾正當(dāng)?shù)脑V求，了解狀態(tài)動(dòng)態(tài)變化，對(duì)決策模型進(jìn)行動(dòng)態(tài)測(cè)算，有的放矢地調(diào)整政府政策，以更好地實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。要充分利用網(wǎng)絡(luò)輿論的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新模式，利用其疏導(dǎo)誤解、凝聚共識(shí)、支持政策實(shí)施。

3.4大數(shù)據(jù)電子政務(wù)的架構(gòu)設(shè)計(jì)示意

電子政務(wù)相當(dāng)一段時(shí)間會(huì)采用傳統(tǒng)和大數(shù)據(jù)混合模式，常見系統(tǒng)架構(gòu)示意如圓圖1。

電子政務(wù)應(yīng)用趨勢(shì)是數(shù)據(jù)從傳統(tǒng)DBMS向大數(shù)據(jù)應(yīng)用環(huán)境轉(zhuǎn)移，但業(yè)務(wù)處理及展示層仍會(huì)以傳統(tǒng)技術(shù)為主。

3.5大數(shù)據(jù)電子政務(wù)建設(shè)中需關(guān)注的幾個(gè)問題

3.5.1機(jī)制及模式創(chuàng)新

大數(shù)據(jù)應(yīng)用對(duì)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)、技術(shù)應(yīng)用的要求更高，需要適應(yīng)不斷創(chuàng)新的環(huán)境，不是非常適應(yīng)政府常規(guī)工作氛圍。電子政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用可以考慮共建、外包、采購(gòu)服務(wù)、政策支持等多種模式，發(fā)揮政府應(yīng)用引領(lǐng)、市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)等不同優(yōu)勢(shì)。

3.5.2大數(shù)據(jù)電子政務(wù)建設(shè)投資預(yù)算原則

大數(shù)據(jù)技術(shù)仍處在一個(gè)爆發(fā)初期，架構(gòu)、技術(shù)都在不斷變化。政府在資源投入方面需要謹(jǐn)慎?？傮w規(guī)劃、分步建設(shè)、按需投入的原則與大數(shù)據(jù)分布式技術(shù)特性也非常吻合。

3.5.3大數(shù)據(jù)交換及共享的標(biāo)準(zhǔn)化

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委2007年《政務(wù)信息資源交換體系》規(guī)范了傳統(tǒng)電子政務(wù)信息資源的總體框架、技術(shù)要求、數(shù)據(jù)接口規(guī)范、技術(shù)管理要求，雖與大數(shù)據(jù)應(yīng)用有一定差距，但大部分還是可以參考的。應(yīng)盡快形成政務(wù)大數(shù)據(jù)交換、共享、公開、交易的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范。

3.5.4政府?dāng)?shù)據(jù)在交換、抓取、開放方面的趨勢(shì)

《行動(dòng)綱要》明確要求政府間數(shù)據(jù)共享及開放，縱橫交叉、市場(chǎng)補(bǔ)充的數(shù)據(jù)共享模式是一個(gè)解決方案。縱向行業(yè)數(shù)據(jù)交換中心由行業(yè)上級(jí)機(jī)構(gòu)（如部、省級(jí)）建立運(yùn)行，橫向區(qū)域數(shù)據(jù)交換中心由當(dāng)?shù)卣⒉⒇?fù)責(zé)運(yùn)行并對(duì)外開放。數(shù)據(jù)抓取的業(yè)務(wù)特點(diǎn)比較明顯，各中心、甚至單位都會(huì)根據(jù)具體需要進(jìn)行。只要有充分的需求，會(huì)出現(xiàn)專業(yè)數(shù)據(jù)交易機(jī)構(gòu)，政府通過購(gòu)買服務(wù)獲得需要的數(shù)據(jù)。

3.5.5系統(tǒng)安全及數(shù)據(jù)隱私

大數(shù)據(jù)因其影響范圍廣，安全上應(yīng)采取更加嚴(yán)格的要求。數(shù)據(jù)脫敏的法律法規(guī)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)產(chǎn)化工具的逐步形成，才能促進(jìn)與保障政府將數(shù)據(jù)開放，為社會(huì)服務(wù)，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)。

四、大數(shù)據(jù)電子政務(wù)的展望

大數(shù)據(jù)電子政務(wù)的發(fā)展將還有一段很長(zhǎng)的道路要走，隨著數(shù)據(jù)大量積累及深度分析技術(shù)提高，對(duì)各級(jí)政府在思想、法規(guī)、機(jī)制、職能、人才甚至政治生態(tài)等各方面會(huì)帶來意想不到的改變。政府管理經(jīng)驗(yàn)的算法商業(yè)化會(huì)有一個(gè)較快的發(fā)展，技術(shù)上則要關(guān)注政府私有云平臺(tái)在大數(shù)據(jù)應(yīng)用方向的發(fā)展趨勢(shì)。[5]

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》

[2] 陳光，大數(shù)據(jù)發(fā)展新趨勢(shì)，中國(guó)建設(shè)信息化 2015年第10期，66-67

[3] 安學(xué)軍，大數(shù)據(jù)對(duì)電子政務(wù)的影響及應(yīng)用，天津科技 2014年，第4期，

[4] 王存剛，大數(shù)據(jù)與中國(guó)外交決策機(jī)制創(chuàng)新--基于組織決策理論的視角，外交評(píng)論 2015年，第4期。

[5] Robert L. Mitchell，8 big trends in big data analytics，Computerworld， Oct 23，2014