農(nóng)村集體建設(shè)用地入市及其對土地財政的影響*

王星月，吳九興

（1. 安徽師范大學(xué)國土資源與旅游學(xué)院，安徽·蕪湖 241002；2. 安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽·合肥 230036）

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市及其對土地財政的影響*

王星月1,2，吳九興1*

（1. 安徽師范大學(xué)國土資源與旅游學(xué)院，安徽·蕪湖 241002；2. 安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，安徽·合肥 230036）

城市化快速推進、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)受限和地方土地財政依賴癥等問題凸顯并引發(fā)了一系列的社會經(jīng)濟問題。從農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的背景和演變、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的必要性和重要性、農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對土地財政的影響三方面展開論證。結(jié)果表明：農(nóng)村集體建設(shè)用地入市可能會造成地方政府土地財政的失衡；集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后城市土地供給量增加，土地價格下降，地方政府獲取的土地收入減少，有利于促進政府職能的轉(zhuǎn)變和土地收益分配機制的改進，但不可能一次性消除土地財政的依賴癥狀。未來要減少政府的直接干預(yù)，強化集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)；完善我國農(nóng)村土地征收制度是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵；以規(guī)劃為導(dǎo)向，以法律為后盾來保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場運行；建立完善的土地增值稅收體系和分配機制。

農(nóng)村集體建設(shè)用地；入市流轉(zhuǎn)；地方政府；土地財政

城市化快速推進使城市對建設(shè)用地的需求增加，特別是在實施分稅制后，地方的事權(quán)和財權(quán)不對等導(dǎo)致地方財政收入銳減而支出反增。地方政府為實現(xiàn)城市規(guī)模擴張和穩(wěn)定地方財政來源，寄希望通過大量低價征收農(nóng)民集體土地、高價出讓國有土地來獲得資金。長期以來，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村在社會經(jīng)濟體系中處于弱勢地位，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有望成為解決“三農(nóng)”難題的可行路徑[1～3]。諸多事實表明，城鄉(xiāng)分割的建設(shè)用地市場成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要障礙，而地方政府對土地出讓的過度依賴也引發(fā)了一系列深層社會經(jīng)濟問題。近年來，國內(nèi)學(xué)者主要從兩個方向研究：一是從我國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)歷史和現(xiàn)狀出發(fā)，以流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各類負面問題及歸因、農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律制度入手，以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，回答建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的原因、困頓及其影響；二是從地方土地財政的演變與現(xiàn)狀，地方政府對土地出讓金的偏好等方面開展分析，得到了一些可行、有效的研究結(jié)果和政策建議?，F(xiàn)有相關(guān)研究具有一定的啟示意義和參考價值，本文擬從農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的背景和演變、流轉(zhuǎn)的必要性和重要性、用地入市對地方土地財政的影響進行論證，為完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制提供參考。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度演變

1.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地從流轉(zhuǎn)到入市

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)長期受到國家法律法規(guī)的嚴格限制。2005年前，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的合法途徑主要是經(jīng)土地征收轉(zhuǎn)換為國有土地。2005年起，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”作為一種市場替代應(yīng)運而生?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是指把農(nóng)村建設(shè)用地和城鎮(zhèn)建設(shè)用地等面積地組成建新拆舊項目區(qū)，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地通過指標交易形式進入了城市土地市場[4]。2013年后，新政策變?yōu)椤霸诜弦?guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)”。后來，又提出將“間接入市”轉(zhuǎn)為“直接入市”，實現(xiàn)集體土地與國有土地同地同價同權(quán)[5]。然而，由于“政府失靈”以及相關(guān)制度的供給不足，一些城市周邊出現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地（如非經(jīng)營性類型）隱形流轉(zhuǎn)活動[6]。在隱形流轉(zhuǎn)中，農(nóng)村集體建設(shè)用地權(quán)利人的合法權(quán)益無法得到有效保護。此外，推動農(nóng)村集體建設(shè)用地高效流轉(zhuǎn)也是節(jié)約建設(shè)用地、減少耕地占用、提高土地利用效率的重要手段。

1.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程

一般來講，用地者要向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織提出申請，若用地者為非集體經(jīng)濟組織成員則應(yīng)先向國土行政管理部門申請，并對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行補償，進而將該地塊征收轉(zhuǎn)為國有土地。由于集體土地產(chǎn)權(quán)的模糊狀態(tài)，造成集體土地增值利益不合理分配。一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織希望盤活土地存量資產(chǎn)，獲得更多的土地資產(chǎn)收益，另一方面由于法律法規(guī)的限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)造成政府財稅的損失。農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場導(dǎo)致新農(nóng)村建設(shè)中的矛盾與沖突[7]。農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形流轉(zhuǎn)，即不經(jīng)過相關(guān)法定程序，集體組織與用地者之間訂立合約，實現(xiàn)建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或出租，并且在這一過程中，集體組織不向國家繳納相關(guān)流轉(zhuǎn)行為稅的土地使用權(quán)交易行為。這類現(xiàn)象在我國各地都是普遍存在的，并在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)較多。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)對地方農(nóng)民集體組織而言，確實發(fā)揮和實現(xiàn)著積極的作用，特別是土地財產(chǎn)權(quán)的財富效用。但是，從流轉(zhuǎn)的過程來講，因為其流轉(zhuǎn)程序不合法，也沒有繳納流轉(zhuǎn)行為稅，在法律上不受高層級的法律保護，因而應(yīng)該從制度上完善，以最終實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程的合法。

2 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的必要性和重要性

2.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的必要性

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，只有國有土地才能進行市場交易，集體土地須經(jīng)征收才能進入土地市場。由于土地征收中的不公平、不透明引發(fā)各種社會沖突則有害于社會經(jīng)濟穩(wěn)定。同時，農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)受限也致使土地產(chǎn)權(quán)灰色交易多。若要實現(xiàn)建設(shè)用地同地、同價、同權(quán)，顯化集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值，集體建設(shè)用地直接入市是大勢所趨。在一定程度上，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市可以很大程度地適應(yīng)規(guī)劃變革和經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，避免了過分分散、混亂的土地市場交易。但是，在測算農(nóng)村集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值時，不能忽略建設(shè)用地利用的外部性價值，如由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施配套不完善、生產(chǎn)經(jīng)營方式不恰當，導(dǎo)致了土地的低效利用，嚴重地破壞生態(tài)，那么對土地價值進行評估就不能只看到有形資產(chǎn)、而不顧無形資源和價值的耗損。

2.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的重要性

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，對于土地資源高效利用、土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地資源配置效率的提升都具有重要作用。透過統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場的建立可以打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，遏制集體建設(shè)用地隱形交易的態(tài)勢和用地的無序擴張。同時，可解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后管理上的困難，有助于強化政府的土地宏觀調(diào)控能力。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，應(yīng)嚴格按照規(guī)劃和用途管制來實施，保證土地利用規(guī)劃的權(quán)威性和嚴肅性，優(yōu)化建設(shè)用地格局安排和利益相關(guān)者的權(quán)益分配。在當前情境下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等，可形成產(chǎn)權(quán)明晰和權(quán)益公平的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，此項改革的意義重大，影響深遠。

3 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對土地財政的影響

3.1 “土地財政”導(dǎo)向下農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)換分析

“土地財政”是指一種對土地資源高度依賴、土地財政收支占政府總收支比重較高的財政運行形態(tài)[8,9]。1994年實施分稅制改革后，地方政府的事權(quán)加重，但財權(quán)卻很小。土地作為重要的生產(chǎn)要素、資本要素和資產(chǎn)要素，以及土地位置固定性使得地方政府掌握了更多的主動權(quán)。按照法律法規(guī)的規(guī)定，政府可以根據(jù)公共利益的需要將集體土地以低價的補償費予以征收，使得土地儲備和土地抵押貸款成為政府融資工具，主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)。土地儲備或交易中心將土地“低進高出”，或者政府將土地抵押給銀行來獲取貸款，都使得地方政府對土地財政表現(xiàn)出現(xiàn)依賴度較高[10]。但是，地方政府對土地財政的依賴也隱藏著巨大的經(jīng)濟風(fēng)險和社會沖突，表面上土地財政依賴癥的背后是失衡的土地配置模式[11,12]。農(nóng)村集體建設(shè)用地被國家征收，使得農(nóng)民沒有土地收益權(quán)，而更多土地增值收益則流向了房地產(chǎn)和建筑行業(yè)，進一步導(dǎo)致農(nóng)民得不到財產(chǎn)性收入，更沒有資金投入農(nóng)業(yè)經(jīng)營活動中。

3.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市影響的理論分析

（1）資源配置的改進

在市場經(jīng)濟體制下，市場通過價格調(diào)節(jié)與促進資源的優(yōu)化配置。城市發(fā)展需要大量的建設(shè)用地供給。土地供給只有行政劃撥和有償出讓兩種方式。相對而言，行政劃撥取得土地的交易成本較低，而有償出讓土地使用權(quán)的過程中則需補交土地出讓金。土地使用者可能會在利潤的驅(qū)使下選擇進入隱形市場交易。在建構(gòu)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場之后，使用者為獲得利潤就會最大限度地利用土地，優(yōu)化配置土地資源，還可適當提高土地利用強度，使集體建設(shè)用地價值得到更大提高。

（2）土地產(chǎn)權(quán)的完善

產(chǎn)權(quán)清晰是農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和土地市場運行的基礎(chǔ)。目前，我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還有很多不足之處。在傳統(tǒng)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的方式中，農(nóng)村集體的土地產(chǎn)權(quán)主體權(quán)能是缺失的。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖是集體土地所有權(quán)人，但國家擁有著更為主動的土地征收權(quán)力。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市在一定程度上可打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，確保農(nóng)民集體產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利。同時，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)還受到全社會的監(jiān)督，增加土地交易市場的透明度。

（3）土地收益分配的合理化

“二元”城鄉(xiāng)土地市場導(dǎo)致了農(nóng)村越來越窮。國家以低價征收農(nóng)民土地，農(nóng)民不僅沒有享受到被征收的土地增值后的高利潤，還失去了土地這一生存保障。在增減掛鉤政策中，農(nóng)民基本上不受益，實際上被剝奪了兩遍，巨大的級差地租跟農(nóng)民也沒多大關(guān)系[13]。而構(gòu)建統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可將土地增值收益更多地向集體和農(nóng)民傾斜，轉(zhuǎn)化為他們的財產(chǎn)性收入，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的資金來源，有效縮小了城鄉(xiāng)收入差距，促進了城鄉(xiāng)公平和社會和諧。

（4）城鄉(xiāng)等值化的實現(xiàn)

城鄉(xiāng)等值化，就是發(fā)展以新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為標志的城市化[14]。單一化的城市化導(dǎo)致大量農(nóng)村人口流失，雖然促進了城市的經(jīng)濟發(fā)展，但大量“空心村”現(xiàn)象致使結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村地區(qū)由于基礎(chǔ)設(shè)施不全、科學(xué)技術(shù)落后、勞動力流失，沒有發(fā)展經(jīng)濟的動力，使土地資源成為“沉睡的資產(chǎn)”。從城鄉(xiāng)等值化的發(fā)展理念來看，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，可以在很大程度上改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活環(huán)境，平衡部分地區(qū)土地和人口的失調(diào)問題，將城市和鄉(xiāng)村聯(lián)成一個整體，以城鎮(zhèn)與農(nóng)村互動、共同發(fā)展。

3.3 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市對土地財政的影響

地方政府為穩(wěn)定土地財政，希望利用農(nóng)村集體建設(shè)用地來彌補土地財政中的土地資源供給缺口，建設(shè)用地的需求越大，則越加劇地方政府對土地財政的追捧。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，一方面可能一定程度上減輕地方政府過度依賴土地出讓金的行為，另一方面由于地方政府對土地財政的依賴癥屬“冰凍三尺非一日之寒”之病，農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市并不可能在一次性消除土地財政[15]。導(dǎo)致地方土地財政的現(xiàn)象有很多因素，其中土地的稀缺性是最重要的。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，城市土地的供給量增加，土地平均價格下降，地方政府獲取的土地收入減少。同時，政府也會更多地吸引民間投資，與社會組織或各企業(yè)之間合作，一方面是這些合作伙伴分擔了政府財政緊縮的壓力，另一方面促進了政府職能由強調(diào)管理轉(zhuǎn)變強調(diào)服務(wù)轉(zhuǎn)變。

3.4 農(nóng)村集體建設(shè)用地入市后的土地收益分配機制

無論是傳統(tǒng)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，還是增減掛鉤、占補平衡的政策，都無法真正地使農(nóng)民這個產(chǎn)權(quán)主體獲益。大量的現(xiàn)實表明，失地農(nóng)民生活水平得不到保障，社會矛盾也就越來越惡化。而農(nóng)村集體建設(shè)用地入市在一定程度上可以使農(nóng)村保留一部分土地的增值收益，打破過去大量要素和收益只流向城市的奇怪現(xiàn)象。農(nóng)民集體有足夠的資金進行農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，引進先進的技術(shù)設(shè)備以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后，地方政府可通過獲得土地相關(guān)的稅收來供給公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用，擁有穩(wěn)定的稅源以彌補減少賣地造成的財政吃緊。同時，這一新機制可將土地增值的收益帶到農(nóng)村，調(diào)節(jié)社會收入的分配，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地同地、同權(quán)、同價。

4 結(jié)論和建議

4.1 結(jié)論

通過上述分析，得到如下結(jié)論：

（1）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從禁止到政府主導(dǎo)流轉(zhuǎn)，再到增減掛鉤的過程。只有農(nóng)村集體建設(shè)用地從“間接入市”轉(zhuǎn)為“直接入市”，才能與實現(xiàn)與國有土地同地同價同權(quán)。

（2）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場可顯化集體建設(shè)用地的資產(chǎn)價值，農(nóng)民因獲得財產(chǎn)性收入，體現(xiàn)公平和效率，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

（3）農(nóng)村集體建設(shè)用地入市會減輕地方政府對土地財政的依賴現(xiàn)狀，但并非一次性消除。集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)后土地供給量增加，地價下降會使地方政府獲取的土地收入減少，促進政府職能轉(zhuǎn)變和土地收益分配機制改進。

4.2 建議

據(jù)結(jié)論，建議包括：（1）減少政府直接干預(yù)，強化集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)；（2）完善我國農(nóng)村土地征收制度是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的關(guān)鍵；（3）建立完善的土地增值稅收體系和分配機制；（4）以規(guī)劃為導(dǎo)向，以法律為后盾，保障城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場運行。

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The reform of rural collective construction land systems and the impacts on local land fnance

WANG Xing-Yue1,2, WU Jiu-Xing1
(1. College of Territorial Resources and Tourism, Anhui Normal University, Anhui Wuhu 241002, China; (2. College of Economics & Management, Anhui Agricultural University, Anhui Hefei 230036, China)

With the rapid pace of urbanization, rural collective construction land drawbacks and dependence on local government land fnancial systems has triggered a series of economic and social problems. Using the current situation of rural collective construction land circulation and demand for rural construction land, this study explores how expectations regarding the land market affect three different areas. The results showed that the rural collective construction land market may lead to local fscal imbalances, increase in urban land supply, fall in land price, and reductions in the income of local government as they seek to obtain land. Government functions must be transformed in order to improve land income distribution mechanisms, but this can't be a one-time elimination of land fnance withdrawal symptoms. And according to the effect to reduce the direct intervention of the government, strengthen the collective construction land to build property right system; Improving Land Requisition System in rural China is the key to the construction of urban and rural unifed construction land market; Planning oriented, take law as the backing to guarantee a unified construction land market operation; Establish and improve the land tax system and distribution mechanism.

rural collective construction land; market circulation; local government; land fnance

F301.2

A

2095-1329(2016)04-0056-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.015

2016-06-07

2016-08-24

王星月(1993-),女,碩士生,研究方向為土地經(jīng)濟與管理.

電子郵箱: wxyanu@163.com

聯(lián)系電話: 15755364727

教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項目(14YJC630138);教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目(14JDZ009)

*通訊作者: 吳九興(博士/講師):18986120562@163.com