國土空間用途管制研究與實踐“土地資源利用和管理國際研討會”報告觀點(diǎn)綜述

張洪武，施玉麒，龔士良

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

國土空間用途管制研究與實踐“土地資源利用和管理國際研討會”報告觀點(diǎn)綜述

張洪武，施玉麒，龔士良

（上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072）

2016年11月12～13日主題為“國土空間用途管制和土地節(jié)約集約利用”的第二屆“土地資源利用和管理國際研討會”在滬召開，本文對大會學(xué)術(shù)報告作輯錄概述，以饗業(yè)界同行。

土地管理；國土空間規(guī)劃；土地用途管制；學(xué)術(shù)動向；實踐成果

“土地資源利用和管理國際研討會”是由國土資源部與上海市規(guī)劃和國土資源管理局支持指導(dǎo)，上海市地質(zhì)調(diào)查研究院與浙江大學(xué)土地和國家發(fā)展研究院共同主辦的學(xué)術(shù)年會，旨在通過建立政府機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)界之間的國際交流平臺，致力于深入探討土地管理和規(guī)劃技術(shù)的關(guān)鍵問題，為提高土地資源利用水平和深化相關(guān)領(lǐng)域國際合作提供研究參考。第二屆會議于2016年11月12～13日在上海成功舉辦，主題為：“國土空間用途管制和土地節(jié)約集約利用”。議題包括：國土空間用途管制的理論研究與實踐探索，存量規(guī)劃中的大都市郊區(qū)土地利用，土地、人口、建筑聯(lián)動管控與節(jié)約集約用地。會議還安排了金山區(qū)廊下鎮(zhèn)郊野單元規(guī)劃實施、上港十四區(qū)整體轉(zhuǎn)型更新兩處現(xiàn)場考察。

本屆會議特邀美國、日本、新加坡、中國香港和大陸的十余位專家學(xué)者作學(xué)術(shù)報告，會議交流研討分別由上海市地質(zhì)調(diào)查研究院胡國俊院長、浙江大學(xué)土地和國家發(fā)展研究院吳次芳院長和葉艷妹常務(wù)副院長主持。本文對學(xué)術(shù)報告予以輯錄概述，以了解國內(nèi)外國土空間用途管制的學(xué)術(shù)思想與研究動向及其實踐成果。

1 政府學(xué)者之聲

國土資源部規(guī)劃司司長莊少勤認(rèn)為：國土空間發(fā)展現(xiàn)迎來非常特殊的轉(zhuǎn)型時期，國土空間的規(guī)劃首先應(yīng)該見城、見人、見方式。城市是人類文明的主要載體，城市毫無疑問是土地利用的主要場所。城市化已經(jīng)成為當(dāng)前推動中國發(fā)展的主要載體，中央特別強(qiáng)調(diào)要實現(xiàn)人的城市化。現(xiàn)在土地的城市化速度很快，人的城市化如何真正落實，這是轉(zhuǎn)型發(fā)展當(dāng)中非常突出的問題。因此，不光要見城，還要見人，要圍繞人的活動展開土地利用活動，不僅是宏觀發(fā)展方式要轉(zhuǎn)變，而是首先要從人的生活方式轉(zhuǎn)變來考慮，再及至于城市的治理方式，這樣才能對我們的土地利用在體系上有更進(jìn)一步的提升。第二，要有位、有利、有用。多規(guī)合一背景下，國土空間規(guī)劃的位置非常重要。城市開發(fā)邊界、生態(tài)保護(hù)紅線、耕地保護(hù)紅線，土地利用規(guī)劃中要充分發(fā)揮這三條底線的作用。國土空間除了考慮二維平面以外，還要考慮立體空間、資源環(huán)境的承載力以及城市安全底線，利于城市的可持續(xù)發(fā)展，并創(chuàng)造更加多附加值；而且還應(yīng)是有用的，要進(jìn)一步發(fā)揮土地規(guī)劃政策性、實施性很強(qiáng)的優(yōu)勢。第三，要利用開放平臺促進(jìn)規(guī)劃轉(zhuǎn)型。我們要實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，靠一個比較狹隘的行業(yè)管理是辦不到的。這個學(xué)術(shù)年會就是一個開放的平臺，要體現(xiàn)出講學(xué)術(shù)、講協(xié)作、講生態(tài)。規(guī)劃必須要發(fā)揮引領(lǐng)作用，它的前瞻性在事物堆里面很難體現(xiàn)出來，必須要有理論研究和學(xué)術(shù)支撐，這就意味著轉(zhuǎn)型當(dāng)中必須緊密地依靠學(xué)界支持。希望這個平臺成為跨界的平臺，能營造一種好的生態(tài)，不光是學(xué)術(shù)生態(tài)，而是一種在互聯(lián)網(wǎng)思維下的跨界生態(tài)，建成在全國有影響力的平臺。也特別希望上海作為全國改革開放排頭兵、科技發(fā)展先行者，繼續(xù)發(fā)揮好這個示范作用，為全國國土空間的規(guī)劃和土地利用管理提供更多的經(jīng)驗。

上海市規(guī)劃和國土資源管理局副局長岑福康指出：經(jīng)歷了改革開放30多年的快速發(fā)展，上海已進(jìn)入城市轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略機(jī)遇期和關(guān)鍵攻堅期，2040年總體規(guī)劃已經(jīng)確定了成為卓越的全球城市的目標(biāo)愿景，上海將建設(shè)令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城，建成國家經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市。面對日益復(fù)雜的國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境和全球化、市場化、信息化的深度發(fā)展，上海在城市功能轉(zhuǎn)型、人口持續(xù)增長、環(huán)境資源約束等方面的壓力日益凸顯，為應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，上海主動轉(zhuǎn)變發(fā)展模式，提出了人口規(guī)模、土地資源、生態(tài)環(huán)境和安全保障四條底線，確立了“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”的“五量調(diào)控”土地利用基本策略，在全國率先提出規(guī)劃建設(shè)用地負(fù)增長和低效建設(shè)用地減量化，明確了土地利用資源、效能、機(jī)制三位一體的全要素全生命周期管理體系，出臺了包括城市有機(jī)更新、郊野單元規(guī)劃、土地復(fù)合利用等一系列規(guī)土新政，并取得了一定的實踐成果，邁出了國土空間管理新途徑的探索步伐。

國土資源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼在題為“空間治理問題與規(guī)劃體制改革”的報告中指出：改革必須堅持問題導(dǎo)向，而我國空間治理主要存在五個方面問題，即：區(qū)域空間開發(fā)失衡、城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大、產(chǎn)業(yè)空間布局失當(dāng)、三生空間協(xié)調(diào)不力、陸海開發(fā)缺乏統(tǒng)籌。由此提出對空間規(guī)劃體制改革的建議：一是制定國土空間發(fā)展戰(zhàn)略。國土空間發(fā)展戰(zhàn)略重在定方向、定謀略，而國土空間規(guī)劃則重在定步驟、定措施。亟待深入研究諸如國土安全與國家發(fā)展、集中發(fā)展與分散發(fā)展、集約利用與持續(xù)利用、新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)等涉及國土空間發(fā)展的全局性、深遠(yuǎn)性重大關(guān)系，確立空間發(fā)展的總體方向、共同綱領(lǐng)和基本原則，作為編制實施各級各類空間規(guī)劃的基本依據(jù)。二是建立以空間規(guī)劃為主導(dǎo)的國家規(guī)劃體系。加快構(gòu)建在國家發(fā)展戰(zhàn)略（包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和國土空間發(fā)展戰(zhàn)略）引領(lǐng)下，兩大規(guī)劃序列相對獨(dú)立又相互聯(lián)系的國家規(guī)劃體系。按照完善現(xiàn)代市場體系和健全宏觀調(diào)控體系的要求，保持發(fā)展規(guī)劃的足夠彈性和靈活性，以使市場在資源配置中真正起決定性作用。按照推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，確立空間規(guī)劃的主導(dǎo)地位，強(qiáng)化空間規(guī)劃的剛性和控制力，切實彌補(bǔ)市場機(jī)制的不足和缺陷。三是推進(jìn)各級各類空間規(guī)劃的整合和深化。建立單一的總體規(guī)劃體系無法解決空間治理所有問題，未來空間規(guī)劃體系改革仍然需要宏觀和微觀兩手抓。一方面，強(qiáng)化戰(zhàn)略性、綜合性空間規(guī)劃的作用，扭轉(zhuǎn)空間規(guī)劃的分散化、破碎化傾向。另一方面，做實做深空間專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃，支撐和保障統(tǒng)一空間政策的落實。四是健全國土空間用途管制制度?？臻g規(guī)劃體制改革既要重編制，更要重實施。總結(jié)長期規(guī)劃實踐，土地用途管制是最為有效的實施手段。改革的方向是將用途管制擴(kuò)大到所有自然生態(tài)空間，將分散在各部門的國土空間用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個部門行使，建立統(tǒng)一的土地用途轉(zhuǎn)用許可制度。著力加快規(guī)劃制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)，不斷推進(jìn)空間規(guī)劃的科學(xué)化、法制化和民主化，促進(jìn)國家空間治理體系的完善，切實提高國家空間治理能力。

2 海外學(xué)者之聲

美國跨大西洋研究院公用管理和可持續(xù)發(fā)展社區(qū)執(zhí)行董事James Van Ravensway教授，以“美國城市的土地管制和開發(fā)強(qiáng)度控制”為題，介紹了美國規(guī)劃中的土地用途管制及在總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和場址規(guī)劃編制和實施中的具體落實。作為具有35年土地規(guī)劃和管制經(jīng)驗的從業(yè)者，他指出：盡管美國土地私有，但也得接受土地管制局對土地使用的控制。美國的城市土地管制設(shè)置為總體規(guī)劃、區(qū)域法律和社區(qū)規(guī)劃三級。作為總體規(guī)劃，有底線控制，有法律監(jiān)管，還需社區(qū)參與，以使土地規(guī)劃最終落地?？傮w規(guī)劃展示了未來的土地功能，包括土地的重新使用。低密度、城區(qū)發(fā)展、商業(yè)發(fā)展非常有效，也是土地規(guī)劃的重要內(nèi)容。民眾要求低密度的發(fā)展，政府則追求商業(yè)化的發(fā)展，這是在城市發(fā)展中相沖突的地方，其中需要法律發(fā)揮重要作用。總體規(guī)劃是一種定調(diào)，一個框架，明確如何管控土地。而美國的分區(qū)規(guī)劃的內(nèi)容更廣，當(dāng)?shù)卣鳛槌鞘械囊?guī)劃者，分區(qū)規(guī)劃本身可能也是一個刺激計劃，同時也是針對私人擁有土地制度對其未來土地發(fā)展管制的一種威懾，并借助法律及其賦予的權(quán)力進(jìn)行管理。通過分區(qū)規(guī)劃的土地開發(fā)，還必須要考慮公共健康安全和福利等方面，如土地利用的目的，擬建建筑物的高度、寬度及與相鄰建筑物的距離，建筑物的綠化，停車場泊車位等情況。土地利用規(guī)劃有時可能會引起很多人的爭議，在美國都是通過功能分區(qū)的方法確保土地利用的目的能夠合乎要求，并通過相關(guān)法令予以維護(hù)和保障。比如按照美國的法律法規(guī)，這塊土地上的住宅開發(fā)只能是12棟或15棟樓，會設(shè)置一個上限；除此之外還有一個規(guī)定，就是這塊土地開發(fā)時有多少人可以居住在這里，所以規(guī)劃時要考慮到人口的密度。另外就是要考慮到土地開發(fā)權(quán)，在哪些方面可以有權(quán)使用自己的土地，如何可以使用自己的土地開發(fā)權(quán)。如某人擁有兩片土地，在一塊地上你可以讓更多人在這住，作為條件，在另外一塊土地上就必須要做到低密度或者做一些綠化。這有一個術(shù)語，叫開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移。確保在某一個地區(qū)必須要有一定的農(nóng)田或者文化區(qū)和公園，這是開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)移權(quán)，一塊地你同意建一些綠地公共設(shè)施或者公園，另外一塊地允許你開發(fā)得密度比較高一些。在分區(qū)方面，美國也不是完全墨守成規(guī)的，會存在一些靈活性。當(dāng)然這樣做也是要在法律的框架下，首先我們有一個特殊土地利用許可證。一般來說一個土地是專門利用的，但在某一塊地上存在一些特殊情況，會有多種用途。比如說一些餐廳車是可以開進(jìn)去的，做土地規(guī)劃就要考慮車怎么開進(jìn)去，怎么營業(yè)。我們允許持有特殊土地許可證者做一些特殊的開發(fā)，比如允許他們對于開發(fā)的尺寸、規(guī)模在某些地方做一些調(diào)節(jié)，但是要考慮到周圍建筑物的情況，要確保你的這種交通通道不會過分地靠近旁邊的建筑物，我們必須要保證對每個人的待遇都是相同和平等的。美國實施嚴(yán)格的土地監(jiān)管，還特別注重民眾的參與，雖然這同時也進(jìn)一步增加了管制的難度。

美國馬里蘭大學(xué)城市規(guī)劃系終身教授、馬里蘭大學(xué)中國城市發(fā)展與土地政策研究中心主任丁成日在“中國城市空間管制的非城市職能”的學(xué)術(shù)報告中指出：國外的空間管制和城市規(guī)劃的主要功能，就是應(yīng)對市場失效。城市規(guī)劃中的空間管制的重要性，體現(xiàn)在滿足工業(yè)化和城市化發(fā)展的土地需求、應(yīng)對城市發(fā)展中普遍存在的負(fù)面外部性。而市場外部性在城市發(fā)展的表現(xiàn)為：不相容土地利用類型、土地發(fā)展的環(huán)境影響、城市發(fā)展對窮人的影響等?？臻g管制可用于管理城市增長及其增長的模式，以及城市美化功能和文化歷史建筑保護(hù)。空間管制的內(nèi)容，包括功能分區(qū)、容積率、建筑限高、城市增長邊界和城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)區(qū)、城市綠化帶，而空間管制的功能包括分離不相容土地類型、更正市場失效、收入空間隔離、地方財政，以及實施土地開發(fā)權(quán)、使房地產(chǎn)稅成為受益稅等間接功能。針對中國城市和規(guī)劃的空間管制，他則提出了如地方政府職能轉(zhuǎn)換、尊重城市發(fā)展規(guī)律、建筑許可年度化、關(guān)注土地集約節(jié)約正負(fù)效應(yīng)、關(guān)注城市與農(nóng)村兩方面問題等建議。

新加坡國立大學(xué)房地產(chǎn)系刁彌教授介紹了新加坡的規(guī)劃體系，并就新加坡建屋發(fā)展局（HDB）新市鎮(zhèn)發(fā)展及其新加坡的土地使用和交通綜合規(guī)劃作了闡釋。他指出：規(guī)劃遵循的原則是長遠(yuǎn)視角、綜合方法、多部門協(xié)作、公私合作、公開透明。新加坡的規(guī)劃體系首先是概念規(guī)劃，是為今后40～50年發(fā)展提供指導(dǎo)的戰(zhàn)略性土地使用和交通規(guī)劃；其次是將概念規(guī)劃的長期戰(zhàn)略細(xì)化為10～15年內(nèi)的具體實施的總體規(guī)劃，為法定規(guī)劃；最后就是通過政府的土地銷售、出租國有土地供發(fā)展使用的規(guī)劃實施過程。同時HDB有專門的規(guī)劃控制部門，評估審批具體的規(guī)劃項目，以保證其符合規(guī)劃的戰(zhàn)略和指導(dǎo)原則。新加坡規(guī)劃體系與強(qiáng)力的實用主義政府和大量的國有土地密切相關(guān)，因而體現(xiàn)出明顯特點(diǎn)：一是新市政是新加坡城市發(fā)展重要的組成部分，政府為絕大多數(shù)居民提供保障性住宅，而概念規(guī)劃決定HDB新市政的位置和人口規(guī)模；二是新市政發(fā)展堅持層次化的交通體系，宏觀尺度是沿著捷運(yùn)走廊的有機(jī)疏散，中觀尺度有公交導(dǎo)向型的市鎮(zhèn)發(fā)展，微觀尺度發(fā)展綜合交通樞紐；三是交通和土地利用協(xié)同式發(fā)展，有多項創(chuàng)新性政策協(xié)調(diào)控制私家車使用，促進(jìn)公共交通發(fā)展。

日本廣島大學(xué)張峻屹教授的“日本區(qū)域發(fā)展和人口遷移”報告，從人口遷移的視角來評析規(guī)劃效果。他介紹，日本土地利用的顯著特點(diǎn)，一是山多，真正可利用的土地主要集中在太平洋沿岸地區(qū)；二是地震多，對日本經(jīng)濟(jì)影響很大；三是人口主要集中在東京、名古屋、大阪三大城市，其占全國人口60%以上。日本以前所有的規(guī)劃都是以人口增長為基礎(chǔ)做的，而從2005年開始人口下降，且全國的老齡化將近25%，另外出生率低，將面對勞動人口減少的問題。這些大的背景，對規(guī)劃帶來很大影響。日本是中央集權(quán)式的國家，國家定計劃，地方完全按照國家的計劃來實施，這是日本規(guī)劃的特征。日本在上世紀(jì)七十年代制定全國的國土利用規(guī)劃，其他規(guī)劃都以此為基礎(chǔ)。以前提出日本列島大改造，當(dāng)時開發(fā)力度很大，后來遇到不少問題?，F(xiàn)在是土地利用行動計劃，從開發(fā)到管理。以全國的土地利用規(guī)劃作為基礎(chǔ)，各省市到下面分層規(guī)劃，也是自上而下，再去搞地方的分權(quán)化。在國土規(guī)劃之下是全國綜合開發(fā)規(guī)劃，基本每十年修訂一次，現(xiàn)已到第五次，這五次規(guī)劃確定了日本經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大框架。每次規(guī)劃會有不同的側(cè)重，也造成了不同的后果，比如最初是沿著太平洋地區(qū)規(guī)劃工業(yè)帶，把日本經(jīng)濟(jì)提起來了；而發(fā)展沿海地區(qū)之后，導(dǎo)致大城市和中小城市差異懸殊，為此又搞平衡性發(fā)展；后來發(fā)現(xiàn)對環(huán)境破壞特別厲害，就不再一味地開發(fā)土地，開始搞高爾夫球場及各種休閑地；而高速公路、高速鐵路和航空建設(shè)，又使整個日本的大城市人口嚴(yán)重集中，年輕人從各地而來卻都不回去了。日本的人口遷移變化，大城市集中特別顯著，自六十年代開始，每年幾十萬人從各地涌入東京，這個現(xiàn)象一直持續(xù)到七十年代達(dá)到最高峰。人口過度集中在東京，需要重新考慮。2015年8月份制定的全國土地規(guī)劃的內(nèi)容，也側(cè)重于人口問題。日本的國土規(guī)劃也好，整個全國的開發(fā)也罷，一直在說可以控制人口的聚集問題。日本的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，但也存在過分一致、層次差異不明顯的問題。日本戰(zhàn)后發(fā)展很快，中央政府為主導(dǎo)制定規(guī)劃，企業(yè)跟著走，政府和企業(yè)合作非常好，經(jīng)濟(jì)復(fù)興了，但是經(jīng)濟(jì)復(fù)興的利益分配對地方打擊非常大。最近強(qiáng)調(diào)需要重視地方的獨(dú)特性。年輕人的生活方式，其實對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有很大影響，因而人口聚集的分布狀況中對年輕人群的關(guān)注，已是學(xué)界新的研究熱點(diǎn)了。比如說包括歐美在內(nèi)，父母輩非常愿意開車，而現(xiàn)在的年輕人不喜歡開車，生活方式變了。年輕人生活方式一變，對整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有影響。日本勞動人口增長，對整個的人口結(jié)構(gòu)影響很大。研究表明，從上世紀(jì)八十年代至2010年，道路、航空、公園、文化設(shè)施等公共投資對人口分布基本沒什么影響。而文化設(shè)施，對年輕人和中年人，在一段時間有影響，但是整體來看影響特別小。有數(shù)據(jù)顯示，二十年前泡沫經(jīng)濟(jì)之后，整個日本社會對文化設(shè)施投資越來越少。另外是企業(yè)的人口趨勢，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越好的地方人口不一定越多。

香港大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計系鄧寶善教授在“緊湊都市與高密度城市發(fā)展在香港的實踐與挑戰(zhàn)”報告中介紹道：香港的面積只有1100km2，人口是730萬，有92%華人，家庭數(shù)240多萬，住房數(shù)270多萬。單從數(shù)字上來看，住房數(shù)很高，但房價非常貴，主要是分配問題。GDP在過去30多年基本上保持8%的增速，香港是一個外向型服務(wù)經(jīng)濟(jì)體，服務(wù)業(yè)占比超過20%。香港市區(qū)和已經(jīng)建設(shè)的用地僅占24%，開發(fā)率不高，因為很早之前的城市規(guī)劃已經(jīng)確立了高密度開發(fā)的理念。香港對土地實施管控主要從三個方面，一是控制土地利用，二是控制發(fā)展密度和容積率，三是控制建筑的形態(tài)。規(guī)劃師會按照政府預(yù)測未來人口的增長，去評估發(fā)展方向、土地的需求應(yīng)該在什么地方得到滿足，從一個宏觀層面做出戰(zhàn)略評估。香港剛剛出臺了新的戰(zhàn)略規(guī)劃，叫跨越2030年規(guī)劃，這個規(guī)劃沒有定最終的年期。這種戰(zhàn)略性控制落實在每一個地方，通過空間規(guī)劃定出不同地區(qū)的開發(fā)密度，市區(qū)的密度容積率可以從8到10，如是住宅可以到10，辦公樓則可以到15，是非常高密度的。其他地區(qū)的密度會相對較低。另外一個層面就是分區(qū)的規(guī)劃大綱圖，這張圖主要是面向公眾的，對每一地塊土地用途、發(fā)展密度或建筑形態(tài)都有規(guī)定和說明，并包含相關(guān)法律條文，開發(fā)商及土地?fù)碛姓呖梢园凑找?guī)劃圖里面管制的條件去進(jìn)行開發(fā)。這些資料基本上也是公開的，網(wǎng)上可以找得到。香港高密度緊湊的城市發(fā)展帶來的好處，一是保留了約40%的城市周邊用地作為郊野公園，為香港市民在周邊保留了大量的綠化空間，85%的居民在3km范圍內(nèi)不需要走很遠(yuǎn)就可以抵達(dá)；二是集約用地也減少了填海造地，過去香港為滿足城市發(fā)展基本上采用填海，共填了約68km2的土地、容納27%人口，其實70%的辦公樓都是在填海的基礎(chǔ)之上，維多利亞港也因此變小了，現(xiàn)通過立法，不能再填維多利亞港，因為她也是珍貴的遺產(chǎn)。由于是緊湊發(fā)展，軌道交通成為主要的交通骨干，很大部分辦公樓及工業(yè)用途建筑旁500m范圍內(nèi)就有地鐵站，這種軌道交通其實也非常有效地解決了城市的交通需求。按照最近的統(tǒng)計，鐵路占公共運(yùn)輸近50%，地鐵對香港在降低路面擁堵提供了非常有力的支持。香港的規(guī)劃也往TOD這個方向發(fā)展，也即鐵路周邊高密度發(fā)展，距鐵路較遠(yuǎn)的地方采取比較低的密度，盡量將最多的人口放在鐵路站旁邊，這是城市規(guī)劃在香港的方針。香港非常成功地打造了非常多的綜合用途的項目，實現(xiàn)了垂直城市的發(fā)展，對土地的集約利用在效率來說達(dá)到了比較好的結(jié)果。在開發(fā)上滿足了密度、土地利用多元化和優(yōu)質(zhì)設(shè)計，這樣的規(guī)劃不能單靠政府，主要是政府和企業(yè)在某一個體制方面的安排達(dá)到的成果。香港最高的地標(biāo)建筑，其下部為九龍地鐵站，這幢樓的辦公面積剛好就是同一條街所有辦公樓的總和，我們將這條街所有辦公樓的面積橫放，就變成了香港ICC的發(fā)展項目。當(dāng)然這種開發(fā)也不單是作為商業(yè)性的，也在一些較遠(yuǎn)的住宅項目中推行。如青衣地鐵站，上面有住宅有商場，實現(xiàn)了無縫連接，直接可從地鐵走到商場。這種多層的開發(fā)大大提高了城市的用地效率。多層的建筑，人和車分開，也創(chuàng)造了大量的綠化空間。鼓勵更多人使用地鐵，能有效地達(dá)到TOD的開發(fā)。因為住在私人房屋內(nèi)的絕大部分人出行的時間成本都比較高，如果將他們放在偏遠(yuǎn)的地方，離地鐵站很遠(yuǎn)不太方便的話，他們就會選擇另外一種出行方式。也由于香港在這方面做得較為出色，所以香港的地鐵票價不需要政府補(bǔ)貼。這種開發(fā)也為經(jīng)濟(jì)、環(huán)境帶來好處，出行成本很低，節(jié)省了時間，不需要建那么多的道路，也增加了很多公共綠地，對房地產(chǎn)的增值也有好處。地鐵也鼓勵土地的開發(fā)，開建一條地鐵線，周邊的房地產(chǎn)開發(fā)商就會想怎么更好地利用他們的土地。香港的商務(wù)區(qū)以往都在中環(huán)，經(jīng)過30多年的發(fā)展，商用土地慢慢地向東、北，向傳統(tǒng)的工業(yè)區(qū)擴(kuò)張，很多情況下是由于地鐵的效果，交通對舊的工業(yè)區(qū)帶來了很多好處。其實開發(fā)商也不單單是建成一個住宅區(qū)，他們也利用地鐵方面的優(yōu)勢建立了新的商務(wù)區(qū)，第二個CBD。高密度發(fā)展對香港也帶來另外一個好處，就是充滿活力的街道和24小時的城市，你來香港會看到街道上很多時候都人來人往，這個很重要，為什么街道很重要？城市最核心的部分就是街道，是公共空間，要有活力。香港控制土地供應(yīng)也有很多挑戰(zhàn)，因為城市還在增長，對土地對環(huán)境帶來很大的壓力。比如說，我們是用堆埋的方式來處理城市垃圾；我們的舊城很破，土地沖突特別激烈；要保護(hù)維多利亞港，不能圍填。今年土地供應(yīng)大面積減少，政府推出了很多拓展土地的方案，但是每一個方案都有問題。開發(fā)新的開發(fā)區(qū)，當(dāng)?shù)厝耸恳灿蟹纯?，因為他們已?jīng)習(xí)慣了以前的生活方式。香港是開放型城市，很多內(nèi)地朋友過來購物，我們到底有沒有這個承載力？土生土長的居民本土意識增強(qiáng)了，公眾參與程度也強(qiáng)了。另外貧富差異問題，房價漲了那么多，但居住面積一直沒有改善。如果在城市中增加容積率，也有問題，因為對通風(fēng)會帶來影響。而城市基礎(chǔ)設(shè)施的容量、可靠性，也非常重要，如果是高密度發(fā)展，基礎(chǔ)建設(shè)可不可靠非常關(guān)鍵。因此，高密度發(fā)展有好處，要充分發(fā)揮，其中也有很多問題需要面對和解決，未來要引進(jìn)新的理念，包括職能、通風(fēng)、環(huán)保、低碳、宜居和應(yīng)對氣侯變化的發(fā)展技術(shù)，做好公共空間保護(hù)，做好公眾參與，特別是社會影響評估，加強(qiáng)城市管理應(yīng)對能力。

3 大陸學(xué)者之聲

中國土地勘測規(guī)劃院土地規(guī)劃所所長賈克敬研究員在“國土空間規(guī)劃編制技術(shù)探討”的報告中，在對城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)劃的優(yōu)劣分析的基礎(chǔ)上，提出對于“多規(guī)合一”的看法。指出，多規(guī)合一的基本思路，應(yīng)以土地二次調(diào)查法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，統(tǒng)一實現(xiàn)范圍、數(shù)據(jù)、分類，由國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃明確區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，城市規(guī)劃明確城鄉(xiāng)建設(shè)的功能布局，土地規(guī)劃明確各類建設(shè)用地的規(guī)模結(jié)構(gòu)和基本農(nóng)田，生態(tài)規(guī)劃確保環(huán)境的功能分區(qū)，這個基礎(chǔ)上形成一張藍(lán)圖。但是在一張藍(lán)圖之下也有相應(yīng)的專項規(guī)劃，土地利用也好城鄉(xiāng)建設(shè)也好，有相應(yīng)的專項規(guī)劃來支撐。另外，他還以山西榆林市為例，介紹了國土空間規(guī)劃的編制技術(shù)。同時結(jié)合國土資源“十三五”提出的要建立國土空間用途管制制度和制定自然生態(tài)用地管控的辦法，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)城鎮(zhèn)、生態(tài)和農(nóng)業(yè)三類空間劃定前的調(diào)查評價、劃定原則和方法、規(guī)劃落地及管控措施等方面的建議。

北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院城市與區(qū)域規(guī)劃系主任林堅教授的“空間規(guī)劃與用途管制”報告，分析了空間規(guī)劃和用途管制改革的目標(biāo)、空間規(guī)劃和用途管制的現(xiàn)狀和演變，建議要建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，按照建設(shè)和非建設(shè)、合理開發(fā)和有效保護(hù)兩條主線去搭建可以管控的空間單元，形成一個全域統(tǒng)籌、重點(diǎn)管控、剛?cè)岵?jì)的格局，并呼吁關(guān)注村莊建設(shè)邊界問題，廣大的農(nóng)村和郊野地區(qū)需要加強(qiáng)管控。認(rèn)為從土地發(fā)展權(quán)的角度來看，首先要關(guān)注建與非建的關(guān)系問題，其次要考慮城市、市政、鄉(xiāng)村本身的差異，最后要考慮生產(chǎn)、生活、生態(tài)以及保障空間。

浙江大學(xué)土地和國家發(fā)展研究院副院長岳文澤教授所作的“蔓延還是集聚？——上海空間模式的選擇”，認(rèn)為城市蔓延首先和形態(tài)有關(guān)，其次和人口密度有關(guān)。他結(jié)合大衛(wèi)哈維關(guān)于資本的產(chǎn)生、累計、流轉(zhuǎn)的三個循環(huán)理論，闡述了土地財政對中國快速城鎮(zhèn)化以及城市蔓延的作用。第一，土地財政形成了中國快速城鎮(zhèn)化的資本積累的突破口；第二，地方政府利用土地財政大規(guī)模補(bǔ)貼制造業(yè)，提升了中國城市制造業(yè)的國際競爭力；第三，地方政府利用土地出讓金進(jìn)行高水平的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)，這樣的高水平的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的供給加強(qiáng)了空間生產(chǎn)與商品生產(chǎn)兩個循環(huán)；第四，我們的制造業(yè)在政府的大規(guī)模補(bǔ)貼情況下，除了創(chuàng)造大量稅基外，還創(chuàng)造了大量的新增城市人口，為城市土地市場發(fā)展提供了潛在的需求，以地方政府為中心，一側(cè)是制造業(yè)的循環(huán)，一側(cè)是土地財政的持續(xù)運(yùn)行，兩個循環(huán)的耦合形成了中國城市蔓延背后的資本產(chǎn)生循環(huán)的基本邏輯。

武漢市規(guī)劃研究院土地利用規(guī)劃所所長楊昔介紹了武漢“多規(guī)合一”的探索與實踐，其創(chuàng)新主要包括三方面：一是市、區(qū)和鎮(zhèn)級總規(guī)的差異和側(cè)重除了指標(biāo)傳遞之外，市級重點(diǎn)是功能分區(qū)，區(qū)級重點(diǎn)是用途分區(qū)，鄉(xiāng)級主要是用途圖斑，逐級從宏觀落實到微觀；二是增量規(guī)劃向存量規(guī)劃轉(zhuǎn)化時，兼顧土地資源和土地資產(chǎn)，增加土地資產(chǎn)經(jīng)營專項研究和實質(zhì)性內(nèi)容；三是從深度上落實總規(guī)，要編制近期土規(guī)和年度計劃，這是時間上對總規(guī)的落實。

上海市地質(zhì)調(diào)查研究院土地利用規(guī)劃所副所長邵一希結(jié)合中央關(guān)于多規(guī)合一、生態(tài)文明、用途管制、空間治理的系列要求，全面梳理了國內(nèi)現(xiàn)行空間規(guī)劃體系存在的問題，并結(jié)合國土空間用途管制的趨勢與要求，分享了上海的探索與實踐：一是從“保障發(fā)展”到“底線約束”，提出適應(yīng)資源環(huán)境緊約束的新常態(tài)，圍繞創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城的愿景目標(biāo)，在新一輪規(guī)劃中，土地利用總體規(guī)劃發(fā)揮了定底數(shù)、定底盤、定底線的作用；二是從“各自為陣”到“全域統(tǒng)籌”，提出以城市規(guī)劃定性、定位分析和國土空間資源環(huán)境承載力適宜性、限制性評價為規(guī)劃依據(jù)，以“永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城市開發(fā)邊界”為國土空間用途管制手段，在時間維度上與國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃做好銜接的“多規(guī)合一”思路，并闡述了各層次規(guī)劃分級劃定三條紅線的具體要求；三是從“科學(xué)規(guī)劃”到“有序?qū)嵤保岢觥?+X+Y”的控制線管控體系，實現(xiàn)規(guī)劃空間留白的三種方式，建立評估、監(jiān)測、維護(hù)機(jī)制以及促進(jìn)存量利用和減量實施等規(guī)劃實施機(jī)制；四是從“規(guī)劃合一”到“體系完善”，結(jié)合上海區(qū)縣和新市鎮(zhèn)兩規(guī)成果融合、審批合一的有關(guān)實踐，從總規(guī)層次、單元層次、詳規(guī)層次提出了完善“多規(guī)合一”規(guī)劃體系的有關(guān)建議（該報告本刊全文另發(fā)）。

（注：據(jù)現(xiàn)場錄音整理，文字未經(jīng)報告人審校）

The study and practice of territorial spatial use regulation––– Overview the academic reports of Second International Symposium on Land Resource Utilization & Management

ZHANG Hong-Wu, SHI Yu-Qi, GONG Shi-Liang
(Shanghai Institute of Geological Survey, Shanghai 200072, China)

The second international symposium on land resource utilization and management was held on November 12-13, 2016 in Shanghai. This paper provides an overview of the symposium's academic reports.

land management; territorial spatial planning; land use control; academic trend; practice positive results

F301.2

A

2095-1329(2016)04-0005-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2016.04.002

2016-11-14

2016-12-18

張洪武(1978-),男,上海市地質(zhì)調(diào)查研究院副院長.