我國當(dāng)前農(nóng)地制度改革中的“國家行為”研究*

譚明方

我國當(dāng)前農(nóng)地制度改革中的“國家行為”研究*

譚明方

國家近年來深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的政策中，改革的“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”存在可作不同理解的問題。這種狀況會(huì)導(dǎo)致當(dāng)前地方基層政府正在主導(dǎo)推進(jìn)的農(nóng)地制度“先行先試”改革創(chuàng)新在不恰當(dāng)?shù)膬r(jià)值取向和目標(biāo)引導(dǎo)下展開，引發(fā)農(nóng)村新的利益矛盾和社會(huì)沖突。當(dāng)前國家行為轉(zhuǎn)向了“規(guī)則的”意向類型；國家的統(tǒng)治也從“管理”轉(zhuǎn)向“治理”；國家行為的新轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)在當(dāng)前農(nóng)村和農(nóng)地制度改革中就是國家開始重視農(nóng)村特別是農(nóng)地利用中的“規(guī)則”建設(shè)。但研究發(fā)現(xiàn)，國家當(dāng)前出臺(tái)的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革中仍存在突出的問題。這與國家行為轉(zhuǎn)變之后國家促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向和國家長期以來“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長”、“農(nóng)村政權(quán)穩(wěn)定”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間“缺乏整合性”有關(guān)。國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向尚沒有較好地貫穿到全面深化農(nóng)村改革的各方面政策中。其深層原因，是國家對(duì)農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的科學(xué)認(rèn)知尚需進(jìn)一步提高。國家需要有科學(xué)的態(tài)度和認(rèn)知把握農(nóng)村改革的“內(nèi)容體系、展開路徑和協(xié)同機(jī)制”，國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向才會(huì)真正貫穿到全面深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的各方面內(nèi)容中去。

國家行為 公正平等 規(guī)則建設(shè) 農(nóng)村和農(nóng)地制度改革

一、引言

黨的十八大以來，國家出臺(tái)了一系列深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的新政策。2013年“一號(hào)文件”《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》；2014年“一號(hào)文件”《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》；2014年11月印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；2014年12月印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》；2015年“一號(hào)文件”《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》以及2016年“一號(hào)文件”《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》。其中，2014年“一號(hào)文件”應(yīng)該是一個(gè)經(jīng)過“頂層設(shè)計(jì)”的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的綱領(lǐng)性文件。從這些政策文件的“題目”看，“加快和促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”似乎是國家深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的主要“動(dòng)機(jī)”和“價(jià)值取向”。

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》是國家關(guān)于各領(lǐng)域深化改革的綱領(lǐng)性文件，當(dāng)然也是深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的綱領(lǐng)性文件?！稕Q定》提出，全面深化改革“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”；改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”①。改革的“出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”即改革的“價(jià)值取向”；改革的“總目標(biāo)”即改革要達(dá)成的“目的”。按照三中全會(huì)《決定》的精神，全面深化農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”，就應(yīng)該是“促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公平正義、增進(jìn)農(nóng)民福祉”；農(nóng)村改革的“目標(biāo)”，就應(yīng)該是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義農(nóng)地制度，推進(jìn)國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

這里就出現(xiàn)了一個(gè)問題，當(dāng)前全面深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”究竟是什么？因?yàn)?，從現(xiàn)有的農(nóng)村改革政策文件中，存在作兩種理解的可能性。一種是以“促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”為價(jià)值取向，以“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”為目標(biāo)；另一種是以“促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公平正義，增進(jìn)廣大農(nóng)民的福祉”為價(jià)值取向，以“推進(jìn)國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”為目標(biāo)。

深化農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”存在不同理解的情況，會(huì)對(duì)地方和基層政府主導(dǎo)的改革實(shí)踐造成困惑。地方和基層政府在主導(dǎo)推進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)地制度改革實(shí)踐中，所秉持的是哪一種“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”，會(huì)使當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村和農(nóng)地制度改革產(chǎn)生完全不同于另一種“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”的結(jié)果。

但是，在尚存在農(nóng)村和農(nóng)地制度改革“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”并不明確問題的情況下，國家當(dāng)前就已經(jīng)在全國范圍部署了深化農(nóng)地制度改革的“試點(diǎn)”工作。試點(diǎn)區(qū)域的基層政府秉持怎樣的“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”來推進(jìn)農(nóng)地制度改革？2014年12月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，決定在全國選取 30個(gè)左右縣（市）行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)②。2015年2月全國人大常委會(huì)已經(jīng)授權(quán)國務(wù)院“在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定”③。那么，地方和基層政府以哪一種對(duì)“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”的理解來引導(dǎo)地方的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革實(shí)踐，必定會(huì)造成不同的改革結(jié)果。

那么，國家當(dāng)前主導(dǎo)農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”和“目標(biāo)”究竟是什么？這的確是應(yīng)該認(rèn)真研究的問題。

二、國家行為類型及其統(tǒng)治類型的新意涵

2013年以來，國家行為發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變。新中國建立以后，國家行為的類型經(jīng)歷過三次轉(zhuǎn)變。第一次轉(zhuǎn)變?cè)?0世紀(jì)50年代，從建國前夕國家領(lǐng)導(dǎo)者集體“目的合理的”類型轉(zhuǎn)向國家最高領(lǐng)導(dǎo)人“情感的”類型；農(nóng)地制度從“農(nóng)民的所有制”轉(zhuǎn)向了“人民公社制”。第二次轉(zhuǎn)變?cè)?0世紀(jì)70年代末，從國家最高領(lǐng)導(dǎo)人“情感的”類型轉(zhuǎn)向國家領(lǐng)導(dǎo)者集體“目的合理的”類型；農(nóng)地制度從“人民公社制”轉(zhuǎn)向了“農(nóng)戶承包經(jīng)營制”。第三次轉(zhuǎn)變?cè)?1世紀(jì)初，從“目的合理的”類型轉(zhuǎn)向“價(jià)值合理的”類型；農(nóng)地制度強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民集體所有權(quán)”。2013年以來，國家行為的類型正在發(fā)生第四次轉(zhuǎn)變。

（一）國家行為轉(zhuǎn)向“規(guī)則的”類型

1.國家新領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)“規(guī)則”給予極高評(píng)價(jià)和強(qiáng)調(diào)

黨的十八大以來，國家新領(lǐng)導(dǎo)集體提出了一系列使人眼睛一亮的概念，突出表現(xiàn)在國家對(duì)“規(guī)則建設(shè)”的強(qiáng)調(diào)。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。2013年1月22日，習(xí)近平在中央紀(jì)委第十八屆二次全體會(huì)議上第一次提出“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。2013年11月12日十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中進(jìn)一步提出“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”④。

“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”。十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”，“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)，提高改革決策科學(xué)性，廣泛凝聚共識(shí)，形成改革合力”⑤。

“依法執(zhí)政，依憲治國”。十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。必須堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法”。“任何組織和個(gè)人都必須尊重憲法法律權(quán)威，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，都必須依照憲法法律行使權(quán)力或權(quán)利、履行職責(zé)或義務(wù)，都不得有超越憲法法律的特權(quán)”⑥。

強(qiáng)調(diào)“規(guī)則建設(shè)”，是國家新領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)多年來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中“權(quán)利不平等”問題長期得不到解決且已成為發(fā)展中的“瓶頸”作出反思的結(jié)果，是對(duì)廣大民眾特別是廣大農(nóng)民強(qiáng)烈期待“權(quán)利平等”所作的積極回應(yīng)。正如十八屆四中全會(huì)《決定》中指出的“平等是社會(huì)主義法律的基本屬性”⑦。

2.國家“規(guī)則的”主觀意向類型的特征“公正平等”成為國家行為的價(jià)值取向

“規(guī)則的”意向類型，是從韋伯“傳統(tǒng)的”意向類型引申來的。韋伯將“傳統(tǒng)的”解釋為“長久以來適用的”，也可理解為“迄今為止適用的”。行為者“傳統(tǒng)的”主觀意向，可以理解為行為者以過去的或迄今為止的人們對(duì)于長久以來被普遍認(rèn)為適用的權(quán)利義務(wù)的期待為取向。其實(shí)質(zhì)就是對(duì)長久以來普遍適用的“規(guī)則”的期待。

因此，國家“規(guī)則的”主觀意向可以理解為，是國家將廣大民眾對(duì)于長久以來人類社會(huì)實(shí)踐所證明了的“適用的規(guī)則”的期待，作為國家行為的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向。

什么樣的“規(guī)則”具有如此大的魅力？那就是以維護(hù)社會(huì)的“公正平等”為取向的現(xiàn)代法律制度體系。如果說資產(chǎn)階級(jí)的法律存在某種虛偽性，那么，社會(huì)主義的現(xiàn)代法律制度更應(yīng)該起到維護(hù)社會(huì)公正平等的作用。正如十八屆四中全會(huì)《決定》中指出的“平等是社會(huì)主義法律的基本屬性”⑧。

十八大以來國家提出的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”、“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合”、“依法依憲治國理政”等基本規(guī)則，都是已經(jīng)被人類社會(huì)長久以來的發(fā)展實(shí)踐所證明了“適用的規(guī)則”，有益于社會(huì)“公正平等”的規(guī)則。因此，這些基本規(guī)則一經(jīng)國家新領(lǐng)導(dǎo)集體提出，便在國內(nèi)外得到廣泛積極的回應(yīng)。

3.國家行為類型再次發(fā)生轉(zhuǎn)變具有社會(huì)和歷史必然性

“權(quán)力”長期以來不受約束，已經(jīng)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)穩(wěn)定、精神文明造成極大的負(fù)面影響。20世紀(jì)80年代初到21世紀(jì)初，國家以“經(jīng)濟(jì)增長”作為發(fā)展的價(jià)值取向，“權(quán)力”不受約束地滲透到經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域中，在滋生嚴(yán)重腐敗，破壞經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的基礎(chǔ)的同時(shí)，導(dǎo)致了大大高于世界平均水平的社會(huì)不平等；2003年～2012年，國家以“公平正義”作為發(fā)展的價(jià)值取向，意義重大；但卻忽視政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域中切實(shí)體現(xiàn)公平正義價(jià)值取向的“規(guī)則建設(shè)”。因此新的價(jià)值取向下并沒有使“權(quán)力”受到約束，而且使權(quán)力同樣不受約束地滲透到社會(huì)建設(shè)的各領(lǐng)域中，在滋生了高層、中層、基層政府中大量腐敗行為的同時(shí)，社會(huì)的“公正平等”進(jìn)一步遭到破壞。經(jīng)濟(jì)難以持續(xù)增長、權(quán)力腐敗、不公正不平等導(dǎo)致的社會(huì)穩(wěn)定問題、精神文明滑坡，成為國家新領(lǐng)導(dǎo)集體必須突破的困局。

約束“權(quán)力”消除“腐敗”，維護(hù)社會(huì)“公正平等”，僅僅依靠對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行政治思想教育顯然不可能奏效，必須同時(shí)更加重視將“權(quán)力”置于陽光下透明運(yùn)用，接受監(jiān)督。這必須要有一套已經(jīng)為許多國家長久以來的實(shí)踐證明為“適用的規(guī)則”?，F(xiàn)代法律制度體系就是這樣的一套“規(guī)則”。以此為基礎(chǔ)，形成具有中國特色的社會(huì)主義現(xiàn)代法律制度體系，是有效制約“權(quán)力”消除“腐敗”，恢復(fù)社會(huì)的“公正平等”，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)合理發(fā)展的必由之路。

因此，國家新領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政以來呈現(xiàn)“規(guī)則的”主觀意向特征，有深刻的社會(huì)歷史原因。

（二）國家統(tǒng)治類型及其制度類型的轉(zhuǎn)變

1.國家的“統(tǒng)治類型”正在發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)變

國家“規(guī)則的”主觀意向類型下，國家的統(tǒng)治類型從以往的“管制”轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)“治理”。黨的十八大以來，國家新領(lǐng)導(dǎo)集體提出“依法治理”；強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)要講“法”，即講黨的紀(jì)律；公民要講“法”，即講以憲法為基石的各種法律。國家意在消除長期以來各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人都依“一把手自己的意志”實(shí)行管理的局面，逐步形成各種權(quán)力運(yùn)用都有相應(yīng)法律依據(jù)的局面。這表明國家的“統(tǒng)治類型”正在發(fā)生轉(zhuǎn)變。

2.國家主導(dǎo)確立的“制度的類型”呈現(xiàn)新的特征

國家“統(tǒng)治類型”發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家主導(dǎo)確立的“制度”的類型也會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。吉登斯對(duì)支配者將現(xiàn)代法律作為社會(huì)的“結(jié)構(gòu)性原則”條件下所形成的結(jié)構(gòu)，稱為“法律制度”的結(jié)構(gòu)⑨。即按照“法律”建構(gòu)起來的關(guān)系模式。

“法律”不僅建構(gòu)“政治”關(guān)系，消除腐敗，規(guī)范“權(quán)力運(yùn)用”，也建構(gòu)“社會(huì)”關(guān)系，塑造“公正平等”獲得各種社會(huì)性公共資源的社會(huì)成員關(guān)系，也建構(gòu)“經(jīng)濟(jì)”關(guān)系，使各種經(jīng)濟(jì)主體擁有“公正平等”的市場(chǎng)逐利機(jī)會(huì)；也建構(gòu)“文化”關(guān)系，使廣大民眾精神生活中“公正平等”成為最有價(jià)值的正義標(biāo)準(zhǔn)。

總之，法律的“公正平等”原則，成為建構(gòu)“政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化”各領(lǐng)域中的制度的共同屬性。

三、國家深化農(nóng)地制度改革的新規(guī)則

2013年以后，“公正平等”正在貫穿于國家深化農(nóng)地制度改革的新政策中。

（一）賦予“農(nóng)民集體”更加完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

1.明確“農(nóng)民集體”對(duì)本集體所有土地的“占有權(quán)”

2013年“一號(hào)文件”重申“依法征收農(nóng)民集體所有土地”，強(qiáng)調(diào)完善補(bǔ)償程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2014年“一號(hào)文件”提出“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”；“健全征地爭(zhēng)議調(diào)處裁決機(jī)制，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)”⑩。2015年“一號(hào)文件”進(jìn)一步將農(nóng)村集體資產(chǎn)細(xì)化為“土地資源性資產(chǎn)”，“非經(jīng)營性資產(chǎn)”和“經(jīng)營性資產(chǎn)”三種類型，賦予農(nóng)民集體對(duì)三類資產(chǎn)有“占有權(quán)”。

2.擴(kuò)展“農(nóng)民集體”對(duì)本集體土地的“使用權(quán)”

2013年“一號(hào)文件”規(guī)定“嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體非經(jīng)營性建設(shè)用地不得進(jìn)入市場(chǎng)?！笔藢萌腥珪?huì)《決定》時(shí)明確為“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2015年“一號(hào)文件”具體規(guī)定了“賦予符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能”；強(qiáng)調(diào)了“符合規(guī)劃和用途管制”作為前提。

3.擴(kuò)展“農(nóng)民集體”對(duì)本集體所有土地的“收益權(quán)”

2013年“一號(hào)文件”規(guī)定“要提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，......盡快出臺(tái)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償條例”；十八屆三中全會(huì)《決定》提出“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益?！币庠诟淖円酝鶉液偷胤秸谩按箢^”的狀況。

4.明確“農(nóng)民集體”對(duì)本集體所有土地的“處分權(quán)”

2013年“一號(hào)文件”提出“鼓勵(lì)具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革”。2015年“一號(hào)文件”則進(jìn)一步明確為土地資源性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)不在發(fā)展股份合作化處分權(quán)之列。農(nóng)民集體只對(duì)“經(jīng)營性資產(chǎn)”有“處分權(quán)”?！敖?jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，將資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作”。

（二）賦予“農(nóng)戶”更加完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)權(quán)能

1.擴(kuò)展農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的“占有權(quán)”、“使用權(quán)”

2013年“一號(hào)文件”明確提出“依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。十八屆三中全會(huì)《決定》從“物權(quán)”角度明確為“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。這是我國農(nóng)地制度第一次明確農(nóng)戶承包土地完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。2014年“一號(hào)文件”進(jìn)一步細(xì)化為“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”。這表明農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可進(jìn)一步區(qū)分為“土地承包權(quán)”和“土地經(jīng)營權(quán)”，農(nóng)民可以擁有“占有權(quán)”即“土地承包權(quán)”，而流轉(zhuǎn)“使用權(quán)”即“土地經(jīng)營權(quán)”，即“三權(quán)分置”。這對(duì)農(nóng)業(yè)土地順暢流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是必要的。2015年中央“一號(hào)文件”要求“抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系”。

2.擴(kuò)展“農(nóng)戶”對(duì)本集體所有土地增值收益分配的“收益權(quán)”

2013年“一號(hào)文件”提出依法保障農(nóng)民“集體收益分配權(quán)”；“確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”。三中全會(huì)《決定》規(guī)定“建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益”。2014年“一號(hào)文件”更細(xì)化了要求“除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障”。這是對(duì)農(nóng)民“收益權(quán)”的進(jìn)一步明確。農(nóng)民除了擁有承包經(jīng)營土地的經(jīng)營性收益權(quán)外，作為集體成員，還擁有參與集體土地增值收益分配、保障公平享有基本公共福利的權(quán)利。

3.明確“農(nóng)戶”在集體所有資產(chǎn)“股份合作制”下有“股份收益權(quán)、股權(quán)處分權(quán)”

2013年中央“一號(hào)文件”提出農(nóng)民集體可實(shí)行“集體資產(chǎn)股份合作制”。十八屆三中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。

4.明確“農(nóng)戶”對(duì)宅基地有“用益物權(quán)”

2013年“一號(hào)文件”明確依法保障農(nóng)民“宅基地使用權(quán)”。三中全會(huì)《決定》則從“物權(quán)”角度明確表述為“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”；并提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”。

農(nóng)地制度的上述新政策是國家“建立歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”的具體體現(xiàn)，是完善農(nóng)地法律制度的基礎(chǔ)性內(nèi)容。

四、農(nóng)地制度改革中存在的問題

（一）農(nóng)地制度改革的“基本原則”尚不明確

農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的“基本原則”所指不明確且極易造成對(duì)基層工作的誤導(dǎo)。2014年中央“一號(hào)文件”《中共中央、國務(wù)院印發(fā)關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》應(yīng)視為此次農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的綱領(lǐng)性文件，但該《意見》卻沒有就深化農(nóng)村改革明確地確立“基本原則”。直到2014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中才明確地提出了四項(xiàng)“基本原則”。但這些原則究竟強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持什么或要反對(duì)如何做，涵義并不明確。如第一項(xiàng)原則究竟是強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村土地基本關(guān)系不改變”還是強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)多種經(jīng)營方式共同發(fā)展”？若作不同解讀，極易造成對(duì)實(shí)踐的誤導(dǎo)。這項(xiàng)基本原則所強(qiáng)調(diào)的應(yīng)該是“農(nóng)村土地基本關(guān)系不改變”。再如第二項(xiàng)原則究竟是強(qiáng)調(diào)“須以農(nóng)民實(shí)踐創(chuàng)新作為改革的動(dòng)力”，還是強(qiáng)調(diào)“以地方和基層政府主導(dǎo)的先行先試作為改革的動(dòng)力”？或者強(qiáng)調(diào)“須以農(nóng)民首創(chuàng)的改革做法與地方基層政府主導(dǎo)的先行先試改革做法”之間須如何結(jié)合作為改革的動(dòng)力？涵義并不明確。不同的解讀亦會(huì)造成實(shí)踐中的誤導(dǎo)。又如第三項(xiàng)原則，究竟是強(qiáng)調(diào)“農(nóng)民是改革主體”還是強(qiáng)調(diào)“政府推進(jìn)改革中不得違背農(nóng)民意愿和侵害農(nóng)民權(quán)益”？況且，這個(gè)內(nèi)容與上一項(xiàng)原則的內(nèi)容有交集。這項(xiàng)所強(qiáng)調(diào)的應(yīng)該是后者。但是，這與該原則中強(qiáng)調(diào)的“以農(nóng)民為主體”的內(nèi)容之間又是存在悖論的。這四項(xiàng)“基本原則”中只有第四項(xiàng)的內(nèi)涵是明確無誤的，強(qiáng)調(diào)“規(guī)模經(jīng)營必須適度”。

這表明，當(dāng)前深化農(nóng)地制度改革中必須堅(jiān)持的“基本原則”究竟是什么，并不明確。

（二）重視賦予農(nóng)民“實(shí)體性權(quán)利”，但未對(duì)關(guān)聯(lián)主體設(shè)立“實(shí)體性責(zé)任”

農(nóng)民 “占有權(quán)”方面，如“征收農(nóng)村土地”中，賦予農(nóng)民“知情、參與、監(jiān)督、訴訟”等權(quán)利，但沒有對(duì)地方和基層政府的相應(yīng)權(quán)限及必須相應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任或義務(wù)作必要規(guī)定；農(nóng)民“使用權(quán)”方面，如“推進(jìn)土地整理、招商引資”中，沒有對(duì)地方和基層政府的權(quán)限和須承擔(dān)的責(zé)任或義務(wù)作明確的規(guī)定；“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)”中，圍繞國家要求地方基層政府“不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮”、“嚴(yán)禁定任務(wù)、下指標(biāo)”、“防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿”，但沒有以“責(zé)任或義務(wù)”的形式對(duì)地方和基層政府的行為作出規(guī)定。農(nóng)民“收益權(quán)”方面，賦予農(nóng)民集體和農(nóng)戶“公平分享土地增值收益”權(quán)利，承諾“合理提高個(gè)人收益的標(biāo)準(zhǔn)”，但沒有為地方和基層政府設(shè)立相應(yīng)的“責(zé)任或義務(wù)”。農(nóng)民“處分權(quán)”方面，賦予農(nóng)民集體有“出讓、租賃、入股”本集體經(jīng)營性建設(shè)用地的權(quán)利、將本集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)實(shí)行股份合作制的權(quán)利，但對(duì)農(nóng)戶有什么權(quán)利，村集體組織有什么責(zé)任或義務(wù)，缺乏必要的規(guī)定。

特別值得指出的是，圍繞賦予農(nóng)民土地權(quán)利的權(quán)益保障，國家沒有為基層人大和政協(xié)設(shè)立一定的“責(zé)任或義務(wù)”，使基層人大和政協(xié)履行監(jiān)督政府依法、依規(guī)進(jìn)行土地執(zhí)政行為的職能。

（三）重視完善“實(shí)體性”規(guī)則，但未設(shè)立“程序性、救濟(jì)性”規(guī)則

農(nóng)地“占有權(quán)”方面，如農(nóng)地征收中賦予農(nóng)民有“知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，卻沒有為地方和基層政府設(shè)立諸如“公布征地信息”、“征求并商議合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”、“糾紛調(diào)解”等為環(huán)節(jié)性內(nèi)容的程序規(guī)定。農(nóng)地“使用權(quán)”方面，如引導(dǎo)“土地經(jīng)營權(quán)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體流轉(zhuǎn)”中，在對(duì)地方和基層政府行為作了一系列“禁止性”規(guī)定的同時(shí)，卻沒有為“基層先行先試”中諸如“了解農(nóng)民的意愿”，“提出試行方案”、“村民代表大會(huì)審議”、“基層人大、政協(xié)備案監(jiān)督”、“政府引導(dǎo)推動(dòng)實(shí)施”、“糾紛調(diào)解或訴訟”等環(huán)節(jié)性內(nèi)容作程序規(guī)定。農(nóng)民“收益權(quán)”方面，賦予農(nóng)民“公平分享土地增值收益”權(quán)利，承諾“合理提高個(gè)人收益的標(biāo)準(zhǔn)”的同時(shí)，卻沒有對(duì)地方的土地增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)和合理的個(gè)人收益標(biāo)準(zhǔn)的形成程序，作必要的規(guī)定。

（四）已出臺(tái)的新規(guī)則，尚缺乏相應(yīng)的配套規(guī)則

已經(jīng)出臺(tái)的深化農(nóng)地改革政策中，農(nóng)地“三權(quán)分置”是十分重要的新規(guī)則。但是，對(duì)于農(nóng)地“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村中即將廣泛面對(duì)的“新型農(nóng)業(yè)主體”與“地方基層政府”的關(guān)系、“新型農(nóng)業(yè)主體”與“農(nóng)戶”、與 “村、組農(nóng)民集體”等主體之間關(guān)系，尚未確立必要的“基本規(guī)則”。

同樣，對(duì)于“界定公共利益”、“征收農(nóng)村土地、村莊土地整理中農(nóng)民的基本權(quán)利”、“征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)形成中農(nóng)民的基本權(quán)利”等長期以來始終需要確立規(guī)則的方面，農(nóng)地改革政策也尚未出臺(tái)相應(yīng)的“基本規(guī)則”。

再者，黨的十八大以來許多重要文件中都提到的加強(qiáng)人大、政協(xié)以及社會(huì)組織在深化改革中地位作用、推進(jìn)“協(xié)商民主”建設(shè)的要求，也沒有體現(xiàn)在農(nóng)村和農(nóng)地制度改革的具體政策中。如農(nóng)地制度改革中基層人大、政協(xié)、村民自治組織，各應(yīng)處于怎樣的位置，擁有什么權(quán)利，須承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)等。

在農(nóng)地改革政策尚存在上述問題的情況下，當(dāng)前正在全國33個(gè)縣（市）啟動(dòng)的農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)地制度改革試點(diǎn)，仍然是在“地方基層政府”VS“農(nóng)民”的關(guān)系格局中展開。這樣的試點(diǎn)，從過程到結(jié)果都不容樂觀。

五、農(nóng)地制度改革中存在問題的原因

當(dāng)前值得思考的問題是，一方面，2013年以后國家行為已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則的”意向類型，這對(duì)改進(jìn)我國農(nóng)地制度中長期存在的問題意義重大，但另一方面，國家主導(dǎo)的深化農(nóng)地制度改革政策中仍然存在“基本原則不明、有權(quán)利主體但無對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體、有實(shí)體性規(guī)則但無相應(yīng)的程序性和救濟(jì)性規(guī)則、缺乏配套規(guī)則”等明顯的問題，究竟原因何在呢？

從理論上講，深層的原因就在于新世紀(jì)以來國家的行為類型雖然發(fā)生了新轉(zhuǎn)變，即開始重視“公正平等”、強(qiáng)調(diào)“規(guī)則建設(shè)”，但是，國家“公正平等”的價(jià)值取向與國家“經(jīng)濟(jì)增長、統(tǒng)治秩序”的價(jià)值取向之間尚缺乏“整合性”，即國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向尚未真正有效地對(duì)國家“經(jīng)濟(jì)增長、統(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向產(chǎn)生“建構(gòu)”作用。

黨的十八大以來，國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向已經(jīng)提出對(duì)國家“經(jīng)濟(jì)增長、統(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向進(jìn)行整合的基本理念。黨的十八屆三中全會(huì)作出的《關(guān)于全面深化體制改革的決定》中提出的“改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”以及“改革的總目標(biāo)”，就是這種“整合理念”的充分體現(xiàn)?！稕Q定》指出，全面深化改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是“促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉”，這顯然是國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向?qū)摇敖?jīng)濟(jì)增長”動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向產(chǎn)生建構(gòu)性的結(jié)果；《決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)，是“完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，這顯然是國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向?qū)摇敖y(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向產(chǎn)生建構(gòu)性的結(jié)果。

國家雖然已經(jīng)有了用“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向整合“經(jīng)濟(jì)增長”和“統(tǒng)治秩序”的理念，但國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向與“經(jīng)濟(jì)增長、統(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間真正實(shí)現(xiàn)整合，是存在內(nèi)在阻力的。

一般來講，國家用“統(tǒng)治秩序”或者“經(jīng)濟(jì)增長”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向去建構(gòu)其“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向時(shí)，內(nèi)在阻力是較小的。但反過來，國家用“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向去建構(gòu)“經(jīng)濟(jì)增長”和“統(tǒng)治秩序”，內(nèi)在的阻力就會(huì)較大。原因就在于，國家“公正平等”的價(jià)值取向與國家“經(jīng)濟(jì)增長、統(tǒng)治秩序”的價(jià)值取向之間是存在一定悖論的。也就是我們所熟知的“效率與公平”的關(guān)系問題、“權(quán)威與民主”的關(guān)系問題。

國家用“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向去建構(gòu)“經(jīng)濟(jì)增長、統(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向，既意味著國家要用“公正平等”去抑制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中市場(chǎng)的自發(fā)性張力，規(guī)范經(jīng)濟(jì)增長的方式，提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，降低以往那樣的經(jīng)濟(jì)增長速度；也意味著國家要用“公正平等”去抑制政治活動(dòng)中權(quán)力的自發(fā)性張力，規(guī)范權(quán)力運(yùn)用的方式，提高權(quán)力的合法性，縮小國家權(quán)力以往那樣的管控范圍。對(duì)于已經(jīng)習(xí)慣了運(yùn)用權(quán)力主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的國家來說，是需要下大決心才可能堅(jiān)持下去的。

即使國家已經(jīng)在發(fā)展觀上作出重大轉(zhuǎn)變、已經(jīng)明白必須用“公正平等”來建構(gòu)經(jīng)濟(jì)增長和統(tǒng)治秩序，但國家在“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向與“經(jīng)濟(jì)增長”和“統(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間尋找到一種適合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速減緩、社會(huì)矛盾堆積新常態(tài)下的“度”，也絕非是可以一蹴而就的事情。

這就是我們一方面看到國家當(dāng)前深化農(nóng)村土地制度改革的政策中積極為農(nóng)民賦權(quán)，完善農(nóng)地“規(guī)則”，另一方面又可以看到改革政策中尚存在“基本原則不明、有權(quán)利主體但無對(duì)應(yīng)的責(zé)任主體、有實(shí)體性規(guī)則但無相應(yīng)的程序性和救濟(jì)性規(guī)則、缺乏配套規(guī)則”等等問題的深層原因。

國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向與國家“經(jīng)濟(jì)增長”和“統(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間缺乏整合性，當(dāng)前的表現(xiàn)是，十八屆三中全會(huì)全面深化體制改革的價(jià)值取向和總目標(biāo)未能自覺地貫穿到全面深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目標(biāo)中。

十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，這就是全面深化改革的“價(jià)值取向”；《決定》指出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是全面深化改革的“目的”。這意味著，各方面的深化改革都應(yīng)當(dāng)要體現(xiàn)這樣的“價(jià)值取向”和“目的”。具體到農(nóng)村改革來看，全面深化農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”就應(yīng)該是“促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公平正義，增進(jìn)廣大農(nóng)民福祉”，改革的“目的”就應(yīng)該是“國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

但近年出臺(tái)的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革政策中，卻并未自覺地將體現(xiàn)十八屆三中全會(huì)全面深化改革的價(jià)值取向和總目標(biāo)的對(duì)應(yīng)內(nèi)容作為全面深化農(nóng)村改革“價(jià)值取向”和“目的”。

2014年中央“一號(hào)文件”即中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》對(duì)2014年及今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作的“總要求”是，“力爭(zhēng)在體制機(jī)制創(chuàng)新上取得新突破，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上取得新進(jìn)展，為保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展提供有力支撐”。這里的“總要求”中，“在體制機(jī)制創(chuàng)新上取得新突破”，應(yīng)是全面深化農(nóng)村改革的“內(nèi)容”；而“在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)上取得新進(jìn)展”，應(yīng)是農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新取得新突破所形成的“結(jié)果”。也就是說，這個(gè)關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的重要政策文件中并沒有明確突出農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”和“目的”究竟是什么。

之后國家又陸續(xù)出臺(tái)了一系列深化農(nóng)村改革的政策文件。2014年11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》；2014年12月31日中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》；2015年中央“一號(hào)文件”即《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》；2015年5月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》?？疾彀l(fā)現(xiàn)，這些政策文件中完全沒有提及全面深化農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”或“出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”問題，也沒有“促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)公平正義，增進(jìn)廣大農(nóng)民福祉”的字樣；完全沒有提及全面深化農(nóng)村改革的“總目標(biāo)”或“目的”問題，也沒有“國家農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的字樣。顯然，十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革的價(jià)值取向和目的沒有被自覺地貫穿在全面深化農(nóng)村改革的指導(dǎo)思想中。

全面深化農(nóng)村改革沒有明確的“價(jià)值取向”和“目的”，那么地方和基層政府在推進(jìn)全面農(nóng)村改革的實(shí)踐中就完全可能將國家農(nóng)村改革的“內(nèi)容”和“結(jié)果”誤判為是國家農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”和“目的”。為了完成國家下達(dá)的農(nóng)村改革任務(wù)，他們便會(huì)毫無顧忌地去追求“體制機(jī)制創(chuàng)新上取得新突破”，會(huì)毫無約束地去搞他們自己理解的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展上取得新成就，新農(nóng)村建設(shè)上取得新進(jìn)展”。在這種缺乏正確的價(jià)值取向和終極目的約束、卻鼓勵(lì)地方基層政府大膽創(chuàng)新、先行先試的情況下，地方政府主導(dǎo)的農(nóng)村和農(nóng)地制度改革會(huì)產(chǎn)生怎樣的后果，不可能不令人擔(dān)憂。

六、貫穿“公正平等”價(jià)值取向的農(nóng)地制度改革

國家用“公正平等”的價(jià)值取向主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使“公正平等”的價(jià)值取向與“經(jīng)濟(jì)增長、統(tǒng)治秩序”的價(jià)值取向之間形成適當(dāng)?shù)摹罢闲浴?，必定?huì)經(jīng)歷一個(gè)過程。這個(gè)過程，就是國家明確地堅(jiān)持并逐漸習(xí)慣用“公正平等”的價(jià)值取向評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長，而不是用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的價(jià)值取向（如GDP）評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)增長；明確地堅(jiān)持并逐漸習(xí)慣用“公正平等”的價(jià)值取向評(píng)價(jià)統(tǒng)治秩序，而不是用政治活動(dòng)的價(jià)值取向（支配-服從）評(píng)價(jià)統(tǒng)治秩序。

值得關(guān)注的是，2016年以來，國家深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目的“可作不同理解”的狀況正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，國家正在明確深化農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”和“目的”。

2016年中央“一號(hào)文件”《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》引言部分關(guān)于指導(dǎo)思想的一段中明確指出“把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、增進(jìn)農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”；引言部分關(guān)于改革目標(biāo)的一段中明確指出“農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)村社會(huì)治理制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制進(jìn)一步完善”。這與十八屆三中全會(huì)全面深化改革的價(jià)值取向和目的的內(nèi)容就吻合起來了。

2016年中央“一號(hào)文件”在深化農(nóng)村改革指導(dǎo)思想和改革目的方面的上述轉(zhuǎn)變，是值得認(rèn)真重視的。這說明在經(jīng)歷了2014、2015兩年深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目的存在“可作不同理解”問題的過程后，國家對(duì)于全面深化農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”和“目的”問題進(jìn)行了反思。

2014年以后國家出臺(tái)的一系列深化農(nóng)村改革的政策文件中，“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”成為最為耀眼的主題。而在國家沒有明確界定深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目的的情況下，這樣的“主題”極易誤導(dǎo)地方和基層政府，將“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”誤解為深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目的。2016年“一號(hào)文件”在指導(dǎo)思想中明確“把堅(jiān)持農(nóng)民主體地位、增進(jìn)農(nóng)民福祉作為農(nóng)村一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，這就明確了深化農(nóng)村改革的“價(jià)值取向”；明確農(nóng)村改革是促進(jìn)“農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度、農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度、農(nóng)村社會(huì)治理制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制進(jìn)一步完善”，這就明確了深化農(nóng)村改革的“目的”。盡管這種明確是在“悄然中”進(jìn)行的，但卻為人們?cè)u(píng)價(jià)深化農(nóng)村改革指出了基本標(biāo)準(zhǔn)。這也是在告誡地方和基層政府，“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”、“形成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系”并不是深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目的，而是深化農(nóng)村改革應(yīng)該取得的結(jié)果。

當(dāng)前需要思考的是，雖然國家反思并明確指出了全面深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目的，但這樣的價(jià)值取向和目的怎樣才能貫穿到全面深化農(nóng)村改革各個(gè)方面的內(nèi)容中去呢？

這要求國家“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向與國家“經(jīng)濟(jì)增長”、“統(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間形成適當(dāng)?shù)摹罢闲浴?。這種“整合性”的形成，需要國家對(duì)農(nóng)村改革有科學(xué)的態(tài)度和認(rèn)知。即，要科學(xué)地認(rèn)知全面深化農(nóng)村改革的“內(nèi)容體系”；要科學(xué)地認(rèn)知深化農(nóng)村各方面改革內(nèi)容的“展開路徑”；要科學(xué)地認(rèn)知農(nóng)村各方面改革內(nèi)容協(xié)同展開的“體制機(jī)制”。但是，從2014年以來國家出臺(tái)的農(nóng)村改革系列政策文件看，對(duì)這些問題的科學(xué)認(rèn)知亟待提高。

從理論上講，全面深化農(nóng)村改革，改革的內(nèi)容就是由“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)（生態(tài)）、政治、社會(huì)、文化”諸方面改革構(gòu)成的內(nèi)容體系。改革的諸方面內(nèi)容按照怎樣的邏輯展開，與國家的主要?jiǎng)訖C(jī)和價(jià)值取向與國家其他動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間的整合性情況緊密相關(guān)。改革的諸方面內(nèi)容在展開中怎樣形成協(xié)同性，與國家確立的農(nóng)村社會(huì)體制機(jī)制有內(nèi)在聯(lián)系。

國家2014年以來出臺(tái)的系列農(nóng)村改革政策文件中，改革的內(nèi)容雖然涉及“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)（生態(tài)）、政治、社會(huì)、文化”諸方面，但各方面改革的“實(shí)質(zhì)內(nèi)容”并不明確，使得各方面改革應(yīng)“擔(dān)負(fù)的功能”并不明確，導(dǎo)致“農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向、“農(nóng)村政權(quán)穩(wěn)定”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向與“農(nóng)村社會(huì)公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間存在相互鉗制的問題。這表明國家對(duì)農(nóng)村改革“內(nèi)容體系”的科學(xué)認(rèn)知尚待提高?！稗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)（生態(tài)）、政治、社會(huì)、文化”諸方面的改革齊頭并進(jìn)，看似全面，但其中最關(guān)鍵的改革方面是什么，并不明確，這使得農(nóng)村改革沿著怎樣的路徑來展開，并不明確。這表明國家對(duì)全面深化農(nóng)村改革中諸方面內(nèi)容的展開邏輯的科學(xué)認(rèn)知尚待提高。這里特別值得提到的是，2015年2月10日中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，2015年5月31日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，2015年7月22日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》明確指出“堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和實(shí)效性。堅(jiān)持因地制宜，尊重群眾首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)探索創(chuàng)新?！边@一系列政策文件屬于國家用“公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向?qū)摇敖y(tǒng)治秩序”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向的建構(gòu)，是全面深化農(nóng)村改革中“政治方面”改革的內(nèi)容。但國家并沒有明確農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中“協(xié)商民主”改革與“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的相關(guān)改革之間應(yīng)是怎樣的關(guān)系。如，地方和基層政府主導(dǎo)推進(jìn)的農(nóng)地制度改革決策，是不是必須在“決策之前”和“決策實(shí)施之中”與農(nóng)民進(jìn)行過“協(xié)商”呢。這涉及的理論問題是，全面深化農(nóng)村改革中，體現(xiàn)國家“公正平等”價(jià)值取向的“政治方面”的相關(guān)改革是不是應(yīng)該首先進(jìn)行呢？2016年“一號(hào)文件”中，盡管國家指明了全面深化農(nóng)村改革的價(jià)值取向和目的，但卻只字未提農(nóng)村中“協(xié)商民主”改革的問題。這表明國家對(duì)農(nóng)村改革諸方面內(nèi)容展開的邏輯以及形成協(xié)同性的問題的科學(xué)認(rèn)知尚待提高。

由于對(duì)上述問題尚缺乏科學(xué)認(rèn)知，雖然2013年以來國家行為已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則”的類型，“公正平等”已成為總體上的國家價(jià)值觀，相關(guān)的制度建設(shè)取得了可喜的進(jìn)展，但“公正平等”的價(jià)值取向卻未能較好地貫穿到全面深化改革的政策之中。

展望2020年，國家要使“公正平等”的價(jià)值取向貫穿到全面深化農(nóng)村改革中去，就需要提高相關(guān)的科學(xué)認(rèn)知，使國家“農(nóng)村社會(huì)公正平等”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向與國家“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向、與“農(nóng)村政治秩序穩(wěn)定”的動(dòng)機(jī)和價(jià)值取向之間形成適當(dāng)?shù)摹罢闲浴?，逐步形成用“公正平等”去評(píng)價(jià)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)如何增長、生態(tài)如何建設(shè)、農(nóng)村政權(quán)中統(tǒng)治秩序如何協(xié)調(diào)穩(wěn)定的體制和機(jī)制。

②《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，2014年12月。

③《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》，北京：《人民日?qǐng)?bào)》，2015年3月3日。

⑥⑦⑧《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，北京：《中國法學(xué)》，2014年第6期。

⑨［英］安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成》，李康，李猛澤，北京：三聯(lián)書店，1988年，第286～288頁，第96頁。

武漢 430073

［責(zé)任編輯 左曉斯］

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1000-114X（2016）04-0185-11

譚明方，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)哲學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所教授、博士生導(dǎo)師。

*本文系國家社科基金項(xiàng)目“國家行為與我國農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系研究”（項(xiàng)目號(hào)08BSH040）的階段性成果。