京津冀生態(tài)環(huán)境治理策略

□文/鄭秀杰　王冬寒（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院　河北·石家莊）

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京津冀生態(tài)環(huán)境治理策略

□文/鄭秀杰王冬寒
（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院河北·石家莊）

［提要］ 京津冀在快速發(fā)展進(jìn)程中，由于缺乏嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境空間管理措施，出現(xiàn)工業(yè)園區(qū)發(fā)展成片、污染排放監(jiān)管不嚴(yán)等現(xiàn)象，引發(fā)霧霾蔽日、水資源短缺和生態(tài)失衡等區(qū)域性環(huán)境問題，這促使京津冀三地不僅在經(jīng)濟(jì)、政策方面一體化，環(huán)境方面也進(jìn)入全面一體化日程。本文在分析京津冀生態(tài)環(huán)境及其治理現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出生態(tài)環(huán)境治理策略。

關(guān)鍵詞：京津冀一體化；生態(tài)環(huán)境；治理策略

課題項(xiàng)目：2016年度河北省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目階段性研究成果（項(xiàng)目編號(hào)：164576136D）

收錄日期：2016年6月5日

2015年，中央政治局會(huì)議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。京津冀區(qū)域一體化已經(jīng)成為一個(gè)國(guó)家層面的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并成為政府首推的經(jīng)濟(jì)工程。然而，京津冀協(xié)同發(fā)展過程中面臨著種種問題和困境，應(yīng)如何應(yīng)對(duì)這些問題及困境？本文提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系建設(shè)應(yīng)成為京津冀協(xié)同發(fā)展的突破口和優(yōu)先領(lǐng)域。

一、京津冀生態(tài)環(huán)境及其治理現(xiàn)狀

目前，由于本區(qū)域的鋼鐵、重化工等產(chǎn)業(yè)分布不合理等原因，京津冀地區(qū)出現(xiàn)了各種各樣的生態(tài)環(huán)境問題，如城市大氣的霾污染、城市水資源短缺及水體污染、水土流失及土壤污染、工業(yè)“三廢”的排放與處理等問題都很嚴(yán)重。

（一）京津冀生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀。由于大氣具有空間流動(dòng)性，因而僅靠任何一地，都難以從根本上解決大氣污染問題，必須尋求區(qū)域協(xié)作。水資源短缺及水體污染也是京津冀區(qū)域一體化發(fā)展過程中不可輕視的問題，因此本文著力分析京津冀大氣污染和水資源短缺、水體污染的現(xiàn)狀及主要問題。

任何一個(gè)大都市圈或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中都會(huì)遇到環(huán)境變化的問題。目前，京津冀都市圈大氣污染已經(jīng)演變成以高濃度細(xì)粒子和高濃度臭氧污染為特征的典型“雙高”污染區(qū)。全國(guó)污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市中，京津冀地區(qū)占8個(gè)。京津冀區(qū)域共13個(gè)地級(jí)及以上城市，自2013年以來(lái)空氣質(zhì)量每年平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例大概為37.5%，比74個(gè)城市平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例低23個(gè)百分點(diǎn)，有10個(gè)城市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例低于50%，污染問題異常嚴(yán)重。

困擾京津冀協(xié)同發(fā)展的另一個(gè)環(huán)境問題是水資源短缺和水體污染。當(dāng)前京津冀人均水資源僅286立方米，遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均500立方米的“極度缺水標(biāo)準(zhǔn)”，地下水嚴(yán)重超采，形成了全國(guó)最大的地下水漏斗區(qū)；地表水劣V類（喪失使用功能的水）斷面比例達(dá)30%以上，受污染的地下水占三分之一；平原區(qū)河流普遍斷流，濕地萎縮，功能衰退。海河，流經(jīng)京畿，滋養(yǎng)一方。但2013年調(diào)查顯示，其主要支流皆重度污染，Ⅲ類以上污染水超過60%。京津冀是集生活、工業(yè)和農(nóng)業(yè)為一體的大型都市圈，區(qū)域水資源總量持續(xù)減少，污染日益嚴(yán)重，加劇了該地區(qū)的水資源供需矛盾。

（二）京津冀生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)狀。面對(duì)嚴(yán)峻的大氣污染、水體污染，國(guó)家和京津冀各地方政府都采取了一系列治理措施，其中最根本的是制定一系列相關(guān)法律法規(guī)。制定相關(guān)法律法規(guī)是京津冀生態(tài)環(huán)境治理必不可少的重要一環(huán)，也是推動(dòng)并落實(shí)京津冀生態(tài)環(huán)境治理的制度基礎(chǔ)。2014年以來(lái)，中央及京津冀三地政府和各有關(guān)部門就生態(tài)環(huán)境治理已出臺(tái)并發(fā)布了多項(xiàng)文件，立法層面有《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》。

與此同時(shí)，地方也積極行動(dòng)，制定具體政策落實(shí)，北京市發(fā)布《2013-2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃》，發(fā)布《北京市大氣污染防治條例》，成立了北京市大氣污染綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組；天津市制定《天津市清新空氣行動(dòng)方案》，將大氣污染防控作為首要任務(wù)，成立了“美麗天津·一號(hào)工程”領(lǐng)導(dǎo)小組；河北省制定《河北省大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》，確定了加大工業(yè)企業(yè)治理力度，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等8項(xiàng)重點(diǎn)工作。各地政府除了積極出臺(tái)各項(xiàng)法規(guī)、文件外，還積極開展各項(xiàng)行動(dòng)，如大力推行綠色公交、修建地鐵工程、重污染企業(yè)責(zé)令關(guān)停、整改，鼓勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備更新?lián)Q代及大力引進(jìn)環(huán)保設(shè)備等。

二、國(guó)外典型生態(tài)環(huán)境污染防治經(jīng)驗(yàn)

自工業(yè)革命以來(lái)，尤其是20世紀(jì)50年代后，全球生態(tài)環(huán)境遭到空前破壞。世界上多數(shù)國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到人類的持續(xù)發(fā)展離不開健康的生態(tài)環(huán)境，世界各國(guó)相繼出臺(tái)了關(guān)于區(qū)域生態(tài)發(fā)展的相關(guān)法律并采取了一系列改善生態(tài)環(huán)境的有效措施，以監(jiān)督生態(tài)環(huán)境的健康、可持續(xù)發(fā)展。國(guó)外典型生態(tài)環(huán)境污染防治經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理具有極強(qiáng)的借鑒意義。

（一）美國(guó)生態(tài)環(huán)境污染防治經(jīng)驗(yàn)。發(fā)生于1950年前后的美國(guó)多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件表現(xiàn)為空氣中顆粒物、臭氧嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致數(shù)千人發(fā)病、數(shù)百人死亡。其主要原因是化石能源的大量消耗以及機(jī)動(dòng)車行駛里程的大幅增加。對(duì)此，美國(guó)實(shí)施了一系列治理措施：首先，完善并出臺(tái)《清潔空氣法》、《機(jī)動(dòng)車空氣污染控制法》等法律法規(guī)，建立國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度；其次，實(shí)行空氣污染區(qū)域治理機(jī)制，將全美劃分為十個(gè)區(qū)域并設(shè)立區(qū)域辦公室進(jìn)行管理，強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控；再次，強(qiáng)化源頭預(yù)防，《美國(guó)國(guó)家環(huán)境政策法》規(guī)定各項(xiàng)提案或法律草案、建議報(bào)告以及其他重大聯(lián)邦行為，均應(yīng)開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。同時(shí)，大力推進(jìn)清潔能源開發(fā)利用，通過稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策扶植頁(yè)巖氣的開發(fā)和光伏、風(fēng)電等新能源的利用；最后，實(shí)施多污染物協(xié)同控制，控制重污染企業(yè)發(fā)展規(guī)模，對(duì)電廠排放的二氧化硫、氮氧化物等進(jìn)行管理；針對(duì)機(jī)動(dòng)車，鼓勵(lì)研發(fā)低排放、零排放汽車，禁止使用含鉛汽油，鼓勵(lì)使用甲醇和天然氣代替石油。最重要的是，加大信息公開力度，美國(guó)環(huán)保署設(shè)立“空氣質(zhì)量指數(shù)”，實(shí)時(shí)公布全美各地空氣質(zhì)量和污染水平信息。一系列措施的出臺(tái)及嚴(yán)格執(zhí)行使得美國(guó)大氣污染明顯得到改善。

（二）英國(guó)生態(tài)環(huán)境污染防治經(jīng)驗(yàn)。泰晤士河是英國(guó)著名的“母親河”，泰晤士河感潮段周邊大型污水處理廠對(duì)其水質(zhì)影響非常大。英國(guó)政府首先制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，如《河流污染防治法》。緊接著專門成立了治污委員會(huì)和泰晤士河水務(wù)局，對(duì)泰晤士河流域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與管理，提出水污染控制政策法令、標(biāo)準(zhǔn)，配有充分的治理資金保障。然后針對(duì)區(qū)域性水污染，提出工程治理措施和生態(tài)防治措施兩種類型。最后引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水污染防治產(chǎn)業(yè)化。管理局引入市場(chǎng)機(jī)制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)化管理，實(shí)行誰(shuí)排污誰(shuí)付費(fèi)，發(fā)展沿河旅游業(yè)和娛樂業(yè)，通過多渠道籌措資金，經(jīng)濟(jì)效益顯著。產(chǎn)業(yè)化既解決了城市河流污染治理資金不足的難題，又促進(jìn)了城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

不難看出，國(guó)外在治理生態(tài)環(huán)境上的總體步驟包括：立法提供制度保障、限制污染進(jìn)一步發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化及末端治理階段、環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理等。

三、京津冀生態(tài)環(huán)境治理策略

在現(xiàn)有客觀條件下，根據(jù)京津冀生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀結(jié)合國(guó)外典型生態(tài)環(huán)境污染治理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于京津冀大氣污染、水資源短缺及水體污染生態(tài)環(huán)境治理，本文提出以下治理策略：

（一）統(tǒng)一指導(dǎo)思想。在京津冀生態(tài)環(huán)境治理問題上三地政府應(yīng)秉持相同指導(dǎo)思想，即在價(jià)值觀念上，強(qiáng)調(diào)尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然；在指導(dǎo)方針上，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主；在實(shí)現(xiàn)路徑上，著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展；在時(shí)間跨度上，需要長(zhǎng)期艱巨的建設(shè)過程。

（二）京津冀三地政府協(xié)同治理。在協(xié)同發(fā)展政策的推動(dòng)下，京津冀三地成為一個(gè)不可分割的整體，區(qū)域生態(tài)環(huán)境的治理不是任何一地政府能夠解決的，需要區(qū)域內(nèi)三地政府?dāng)y起手來(lái)，協(xié)同治理，基本思路如下：

1、構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同發(fā)展網(wǎng)絡(luò)體系。中央政府應(yīng)根據(jù)京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況及生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、治理現(xiàn)狀，剖析影響京津冀協(xié)同發(fā)展的阻力點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)出臺(tái)助力京津冀協(xié)同發(fā)展的政策、法規(guī)，并嚴(yán)格推行，落實(shí)到位；協(xié)調(diào)組織京津冀政府部門從全局出發(fā)，合理布局重大工業(yè)項(xiàng)目，不能只是簡(jiǎn)單的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，對(duì)污染源進(jìn)行系統(tǒng)細(xì)分，提出相對(duì)應(yīng)的改革措施，并在非常時(shí)期采用過渡性方案，逐步實(shí)現(xiàn)污染源控制及徹底治理；中央政府可設(shè)立京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)幾h仲裁機(jī)構(gòu)，專門解決京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的重大問題，制定科學(xué)的解決方案，并為京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)；京津冀各地方政府積極引導(dǎo)市場(chǎng)淘汰落后產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，引進(jìn)環(huán)保設(shè)備、清潔設(shè)備，對(duì)有利于環(huán)境友好發(fā)展舉措給予政策扶持；發(fā)揮市場(chǎng)生態(tài)資源交易機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，單靠政府的力量畢竟有限，長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展還是需要市場(chǎng)的參與，引入市場(chǎng)機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，對(duì)環(huán)境污染問題進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化管理，實(shí)行誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)制度；引導(dǎo)社會(huì)公眾生活方式向綠色轉(zhuǎn)型，完善并加大公共交通投入力度，鼓勵(lì)社會(huì)公眾采用公共交通出行，逐步減少機(jī)動(dòng)車污染；充分發(fā)揮社會(huì)公眾輿論監(jiān)督作用，對(duì)空氣質(zhì)量指數(shù)實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)公布京津冀各地區(qū)空氣質(zhì)量和污染水平信息，讓環(huán)保意識(shí)深入人心，共同推動(dòng)環(huán)境污染的治理。

2、中央政府建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。中央政府建立京津冀區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度，制定工業(yè)污染、機(jī)動(dòng)車污染、家庭燃煤污染等控制標(biāo)準(zhǔn)，制定京津冀區(qū)域生態(tài)治理目標(biāo)及生態(tài)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)及檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。對(duì)于重大的建設(shè)項(xiàng)目開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)，獲得環(huán)保部門批準(zhǔn)后再施工。完善的標(biāo)準(zhǔn)制度促進(jìn)京津冀區(qū)域環(huán)境治理措施能更快、更好地執(zhí)行。

3、三地政府建立區(qū)域污染治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。三地應(yīng)經(jīng)過磋商協(xié)同制定區(qū)域環(huán)境保護(hù)政策并建立信息共享機(jī)制；加快建立跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合監(jiān)察、交叉執(zhí)法、環(huán)評(píng)會(huì)商、區(qū)域污染聯(lián)控的工作機(jī)制，嚴(yán)格部門職權(quán)管理，充分發(fā)揮各職能部門的作用。由于天津和河北都屬于沿海地區(qū)，東臨渤海，因而還可以建立陸海統(tǒng)籌的海洋污染防治聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

（三）建立多維長(zhǎng)效跨域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)環(huán)境治理的有效手段。三地應(yīng)注重實(shí)施生態(tài)損失評(píng)估，開征生態(tài)補(bǔ)償基金，并對(duì)補(bǔ)償資金的使用公開化、透明化，接受公眾監(jiān)督。國(guó)家應(yīng)本著“利益兼顧，適當(dāng)補(bǔ)償”的原則，盡快建立京津冀生態(tài)環(huán)境整治補(bǔ)償機(jī)制。國(guó)家應(yīng)設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)償基金，合理補(bǔ)償在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的三省市水資源分配以及由此引發(fā)的移民、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和防洪損失等問題。另外，對(duì)官?gòu)d水庫(kù)周邊河上游地區(qū)水土流失、防護(hù)林、特種林等森林資源的綜合治理與營(yíng)造也應(yīng)及早列入京津冀環(huán)境整治規(guī)劃。

（四）根據(jù)區(qū)域主體功能定位實(shí)行嚴(yán)格的考核。嚴(yán)格的事中、事后考核是各項(xiàng)生態(tài)環(huán)境治理措施以及將其落實(shí)的有力保障，治理過程中，應(yīng)將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等生態(tài)治理指標(biāo)納入京津冀各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，強(qiáng)化考核指標(biāo)約束；治理初期中央政府可以與京津冀各地方政府分別簽訂責(zé)任狀、約談地方負(fù)責(zé)官員，明確各地方政府、部門職責(zé)與治理目標(biāo)，建立領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、問責(zé)制和終生追究制。各地各部門只有嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)的法律法規(guī)，將治理措施落實(shí)到位，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境才能有所改觀，也只有如此才能談經(jīng)濟(jì)一體化及戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展。

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中圖分類號(hào)：F062.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A