阜陽市基層治理法治化研究

劉鳳云 秦 旗

中共阜陽市委黨校

阜陽市基層治理法治化研究

劉鳳云 秦 旗

中共阜陽市委黨校

基層治理法治化是依法治國的基本要求，基層治理法治化的水平如何直接關(guān)系到法治國家建設(shè)的成敗，目前阜陽市基層治理法治化進(jìn)程中行政執(zhí)法不規(guī)范，法治觀念淡薄以及人治思想等問題依然比較普遍，只有加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善地方基層治理相關(guān)立法，弘揚(yáng)社會主義法治觀念，加強(qiáng)依法行政，努力營造良好的法治環(huán)境，從根本上解決基層治理法治化存在的突出問題，才能實(shí)現(xiàn)法治中國的宏偉目標(biāo)。

基層治理；法治化；依法行政

一、基層治理法治化

基層治理法治化，就是指縣級以下(縣級、鄉(xiāng)級、村、社區(qū)等)行政區(qū)域要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照法律來管理基層事務(wù)，即基層的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等一切活動依照法律管理，公民的所有行為依照法律進(jìn)行，使基層的一切需要和可以由法律來調(diào)控的活動和工作，都納入規(guī)范化、法律化的軌道?；鶎臃ㄖ位ㄔO(shè)，是依法治國在基層的具體實(shí)踐，是依法治國的重要組成部分。黨的十八屆四中全會指出：“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。”推進(jìn)基層治理法治化是建設(shè)社會主義法治國家，實(shí)現(xiàn)法治國家、法治社會、法治政府三位一體建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。在當(dāng)前社會背景下，如何實(shí)現(xiàn)基層治理法治化，是所有基層組織和基層干部必須要解決的問題。

二、阜陽市基層治理法治化的現(xiàn)狀

(一)黨的政策凌駕于法律之上

隨著中國特色社會主義法律體系的建立，我國的立法也在不斷的完善，但是由于法本身存在的一些缺陷，目前關(guān)于基層治理法治化在立法方面仍然存在一些問題，比如：由于法律的滯后性，一些新情況新問題出現(xiàn)了，以前的一些法律已經(jīng)解決不了現(xiàn)實(shí)中的問題，而新的配套的相關(guān)法律又沒有及時出臺，出現(xiàn)無法可依的情況。還有一些法律條文比較抽象，甚至操作性不強(qiáng)，很難解決司法實(shí)踐中復(fù)雜的問題，這就出現(xiàn)了有法不能依的情況。正是由于以上這些問題的出現(xiàn)，黨的政策應(yīng)運(yùn)而生，這也是政策存在的價值所在。因?yàn)檎卟煌诜?，它最大的特點(diǎn)就是針對性強(qiáng)、容易操作。[1]由于政策本身的優(yōu)勢使其在基層復(fù)雜多變的工作中發(fā)揮了極大的作用，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)凌駕于法律之上，一些基層的工作人員也形成了思維的定勢，出現(xiàn)問題習(xí)慣于按照政策按照以往的經(jīng)驗(yàn)辦事，而不是按照法律的規(guī)定辦事。出現(xiàn)了黑頭文件(法律)不如紅頭文件(政策)，長此以往形成了政策替代法律的奇怪現(xiàn)象。

然而黨的政策畢竟是適應(yīng)某個特殊時期的一種政策導(dǎo)向，具有短暫性，它不同于法律具有長期性和穩(wěn)定性，因此，黨的政策不能長期的貫徹執(zhí)行下去。從法治的角度考慮，這與法治化的社會管理方式是背道而馳的。在法治的社會模式下，法律才是至高無上的，所有的行政行為都應(yīng)當(dāng)是依法辦事，而不是依照某個政黨的政策辦事。

(二)行政執(zhí)法不規(guī)范

法治化的基層治理要求行政主體嚴(yán)格依法辦事，然而在基層的行政管理活動中，行政不作為，行政亂作為，行政胡作非為等不規(guī)范的執(zhí)法方式時有發(fā)生，近些年全國各地關(guān)于城管暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法以及行政強(qiáng)拆等暴力沖突事件從未停止過，一些行政執(zhí)法人員法治素養(yǎng)不高，執(zhí)法過程中一味追求預(yù)期效果，忽視了執(zhí)法方式和法律程序，為達(dá)目的而不擇手段，從而出現(xiàn)暴力沖突事件和群體事件，甚至造成自焚等人命案。這些事件的發(fā)生，暴露的一個突出問題就是目前基層治理過程中的行政執(zhí)法不規(guī)范的問題，正是由于這些不規(guī)范的執(zhí)法發(fā)生，才導(dǎo)致了一起起悲劇的發(fā)生，知法犯法的問題不僅嚴(yán)重的損害了政府在人民中的形象，而且踐踏了我國的法治建設(shè)，這與依法治國的要求相違背。

(三)法治觀念淡薄

由于傳統(tǒng)人治思想的影響，一些基層工作人員包括基層領(lǐng)導(dǎo)干部“重人治，輕法治”，習(xí)慣于“拉關(guān)系，講情面，打招呼”的工作方式，憑借個人的主觀意志和工作經(jīng)驗(yàn)做決策，[2]形成了黑頭文件(法律)不如口頭文件(打招呼)的常態(tài)。一些基層工作人員由于法律知識欠缺，法治觀念淡薄，堅(jiān)持搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平，上有政策下有對策的工作態(tài)度，認(rèn)為只要把上級交代的任務(wù)完成，工作做好，就萬事大吉，至于采取何種工作方式和工作方法并不重要。從而導(dǎo)致一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了完成工作任務(wù)，不按照法律程序辦事，為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，不惜違規(guī)審批吸引外資進(jìn)行城市建設(shè)，導(dǎo)致一些“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，甚至以犧牲環(huán)境為代價換來城市的GDP增長。

三、實(shí)現(xiàn)阜陽市基層治理法治化的對策

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善地方科學(xué)立法

2014年2月習(xí)近平在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上指出“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，要求把法治理念和法治方式貫穿全面深化改革的過程中。因此我們要加快立、改、廢的步伐，盡快填補(bǔ)法律空白點(diǎn)，完善行政法律體系。要組織人大及相關(guān)部門力量，對現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行全面審核，對不適合社會發(fā)展需求的法律法規(guī)及時進(jìn)行修改廢止。[3]各級政府以及人大應(yīng)當(dāng)盡快出臺基層治理法治化相關(guān)的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，填補(bǔ)基層治理過程中的法律空白，廢除一些不適宜社會發(fā)展的法律法規(guī)以及規(guī)章制度，進(jìn)一步完善基層治理相關(guān)規(guī)章制度，使得基層治理能夠有法可依，有章可循，保障基層治理各項(xiàng)工作都能有序開展，為基層治理法治化提供制度保障。

(二)加強(qiáng)依法行政，打造法治政府

努力建設(shè)一支法治專業(yè)性強(qiáng)，辦事能力高，服務(wù)水平優(yōu)的基層法治工作隊(duì)伍，加強(qiáng)基層干部依法辦事能力，維護(hù)法律在人民心目中的權(quán)威性和嚴(yán)肅性?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部要把法治觀念內(nèi)化于心，外化于行，從思想上重新認(rèn)識依法行政的重要性。努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的暴力執(zhí)法和野蠻執(zhí)法方式，積極探索新的有效的行政執(zhí)法方法，讓行政執(zhí)法沒有暴力沖突，沒有群體事件發(fā)生，讓行政執(zhí)法更加人性化，更加和諧，更加高效。行政執(zhí)法工作人員要善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決工作中遇到的新問題新情況，提高依法行政能力。依法行政與法治政府建設(shè)是相輔相成的，依法行政直接關(guān)系到法治政府建設(shè)的成敗，同樣，法治政府建設(shè)必然要求依法行政，二者是是密不可分的。依法行政和法治政府都是基層治理法治化的重要保障。因此基層治理法治化離不開依法行政和法治政府建設(shè)。

(三)優(yōu)化基層法治化環(huán)境，提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念

基層治理法治化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是法治文化，開展各種形式的法治文化宣傳活動，提高法治文化建設(shè)，發(fā)揮基層黨員干部先峰模范帶頭作用，大力弘揚(yáng)社會主義法治觀念，壯大法治文化陣地，營造良好的法治文化氛圍，優(yōu)化基層法治文化環(huán)境。除此之外，基層領(lǐng)導(dǎo)干部要通過各種形式的培訓(xùn)學(xué)習(xí)以及實(shí)踐鍛煉，牢固樹立法治觀念，增強(qiáng)法治修養(yǎng)，突破陳舊思想，提高運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會矛盾的能力，維護(hù)人民利益?；鶎又卫砉ぷ魅藛T尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部需要轉(zhuǎn)變工作方式和工作方法，在日常工作中，要自覺養(yǎng)成運(yùn)用法治思維和法治方式的習(xí)慣，遇到問題首先考慮的是法律法規(guī)是如何規(guī)定的，有無相關(guān)的地方規(guī)章制度，如果有那就必須遵守法律法規(guī)以及規(guī)章制度的規(guī)定，如果沒有，可以參考黨的政策或者基本指導(dǎo)原則。工作中把法律放到第一位，真正做到心中時時中有法，工作中處處用法。只有基層工作人員內(nèi)心深處真正信仰法律，認(rèn)為法律可以幫助自己解決工作中的各種難題，才會改變以政策取代法律的現(xiàn)象。基層治理法治化才能實(shí)現(xiàn)。

[1]參見焦石文.推進(jìn)政府治理法治化必須解決四大問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015(4).

[2]參見李曉軍.當(dāng)前基層治理法治化的困境與突破策略[J].遼寧工業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2016(8).

[3]焦石文.推進(jìn)政府治理法治化必須解決四大問題[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2015(4).

劉鳳云(1984-)，女，安徽阜陽人，中共阜陽市委黨校講師，研究方向：行政法學(xué)。

秦旗(1972-)，男，安徽界首人，界首市人民檢察院，從事預(yù)防、反貪工作。