民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境與出路

龍玉其，吳玄娜

(1.首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089；2.首都師范大學(xué) 心理系，北京 100089)

民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境與出路

龍玉其1，吳玄娜2

(1.首都師范大學(xué) 管理學(xué)院，北京 100089；
2.首都師范大學(xué) 心理系，北京 100089)

民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是養(yǎng)老服務(wù)的重要提供者之一。我國民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展目前仍存在著一些困境，其中，屬性不清是困擾民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的根本問題，能力不強(qiáng)導(dǎo)致了民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不足，激勵(lì)不足體現(xiàn)了民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的外部環(huán)境不理想。破解這些困境，需要明確民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與定位，增強(qiáng)民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的自我發(fā)展能力，加強(qiáng)政府對民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)。

民辦；非營利；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；困境

民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(后文簡稱“民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”)是養(yǎng)老服務(wù)的重要提供者之一，在完善養(yǎng)老服務(wù)體系的過程中，應(yīng)充分發(fā)揮民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用。我國民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展已取得了一些成績，但也仍存在著諸多問題，主要表現(xiàn)為屬性不清、能力不強(qiáng)、激勵(lì)不足等，制約了養(yǎng)老服務(wù)體系的完善，需要采取有效措施來推動(dòng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

一、屬性不清：民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境之一

屬性與定位問題是民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的根本問題。從當(dāng)前的實(shí)踐來看，屬性不清與定位不明是困擾民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要難題。

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生始于事業(yè)單位改革與社會(huì)福利改革。在事業(yè)單位改革方面，1996年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》，提出要推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化改革、發(fā)展適宜民辦的事業(yè)單位，并提出“民辦事業(yè)單位”概念?！吨泄仓醒朕k公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位管理工作的通知》(1996)第一次正式使用“民辦非企業(yè)單位”概念，取代“民辦事業(yè)單位”概念。國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)對民辦非企業(yè)單位進(jìn)行界定，指出民辦非企業(yè)單位是指企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的社會(huì)組織。1999年12月，民政部《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》將民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為民辦非企業(yè)單位的登記范圍，可見，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被作為民辦非企業(yè)單位看待的。

民辦非企業(yè)單位是一個(gè)帶有中國特色的名詞，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被歸入民辦非企業(yè)單位這一類型是否合適值得討論。“民辦非企業(yè)”是一個(gè)范圍較廣、內(nèi)涵不清的名稱：一是其并沒有較好地處理民辦與非營利的關(guān)系，二是“非企業(yè)”所包括的范圍過于廣泛，泛指一切非企業(yè)的組織形式。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為民辦非企業(yè)的類型之一并沒有精確地概括民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性。我們認(rèn)為，用民辦非營利單位來界定民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不合適。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定：“準(zhǔn)予登記的民辦非企業(yè)單位，根據(jù)其依法承擔(dān)民事責(zé)任的不同方式，分別發(fā)給《民辦非企業(yè)單位(法人)登記證書》、《民辦非企業(yè)單位(合伙)登記證書》、《民辦非企業(yè)單位(個(gè)體)登記證書》”。也就是說，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的設(shè)立可包括法人、合伙、個(gè)體三種形式。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無論是作為民非法人形式，還是作為合伙、個(gè)體形式，都值得置疑、甚至存在矛盾，并沒有清晰地體現(xiàn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與定位，導(dǎo)致了實(shí)踐中民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的諸多問題。

《中華人民共和國民法通則》對法人制度作了規(guī)定：我國的法人機(jī)構(gòu)包括企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人四類。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為“民辦非企業(yè)”的“法人”形式成為法人的“另類”，與這一法律規(guī)定并不一致，違反了法律制定中“下位法服從上位法”的原則。法人型民辦非企業(yè)單位難以歸入《民法通則》所規(guī)定的四類法人中，容易導(dǎo)致實(shí)踐中對其設(shè)立、活動(dòng)、組織結(jié)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)性質(zhì)、利益歸屬缺少明確規(guī)范，容易產(chǎn)生運(yùn)行與發(fā)展過程的混亂。[1]

如果說民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為“法人型”民非難以體現(xiàn)其完全的合法性與科學(xué)性，那么，作為“合伙型”民非與“個(gè)體型”民非形式則更加容易引起爭議。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為“個(gè)體型”民非與“個(gè)體工商戶”的實(shí)質(zhì)應(yīng)該是一樣的，都屬于個(gè)體形式，只是從事的經(jīng)營活動(dòng)的內(nèi)容不同而已，其財(cái)產(chǎn)應(yīng)完全歸創(chuàng)辦者個(gè)人所有。同樣，“合伙型”民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就是個(gè)體的集合，由多個(gè)個(gè)體合作創(chuàng)辦，其財(cái)產(chǎn)歸屬應(yīng)為全部合伙人。無論是從事營利性活動(dòng)還是非營利性活動(dòng)，其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)都應(yīng)歸為個(gè)人或合伙人。正如王利明教授所說：“雖然合伙財(cái)產(chǎn)具有一定的團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，但畢竟沒有脫離與合伙人的人身聯(lián)系，合伙財(cái)產(chǎn)在性質(zhì)上是共有財(cái)產(chǎn)，共有人可以基于共有份對其進(jìn)行支配，在合伙財(cái)產(chǎn)的基礎(chǔ)上形成的積累和收益，完全按照合伙人的協(xié)議進(jìn)行分配”[2]463-464。但是，從民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展及制度現(xiàn)實(shí)來看，2004年8月1日，財(cái)政部發(fā)布的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》規(guī)定了民間非營利組織的特征：“該組織不以營利為宗旨和目的；資源提供者向該組織投入資源不得取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；資源提供者不享有該組織的所有權(quán)”。根據(jù)這一制度，出資者將財(cái)產(chǎn)投入民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)后，財(cái)產(chǎn)便轉(zhuǎn)歸機(jī)構(gòu)所有，屬于捐助行為，出資者既不能分配利益，也無權(quán)獲得終止時(shí)的剩余財(cái)產(chǎn)。而且，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)如果以合伙形式存在，只能是缺乏團(tuán)體性的民事合伙，能否被稱為“單位”頗受質(zhì)疑，[3]“個(gè)體型”民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則更不符合“單位”的屬性?？梢姡谩懊褶k非企業(yè)單位”來概括民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與定位是不科學(xué)的。

由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性不清晰與不科學(xué)，導(dǎo)致了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)權(quán)利義務(wù)的不對稱性。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不能享有資產(chǎn)的所有權(quán)、處置權(quán)和利益分配權(quán)。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，尤其是“個(gè)體型”與“合伙型”民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻需要承擔(dān)無限連帶責(zé)任，與個(gè)體和合伙財(cái)產(chǎn)的屬性相違背。合伙和個(gè)體形式的民辦非企業(yè)單位在產(chǎn)權(quán)的權(quán)利和義務(wù)上發(fā)生了割裂，產(chǎn)權(quán)的獲益與責(zé)任嚴(yán)重不對等。[4]民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)解散后，其剩余財(cái)產(chǎn)不能由創(chuàng)業(yè)人處置，只能用于公益目的，主要是用于養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展。因此，在實(shí)踐中，個(gè)人對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)和投入的積極性不高，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的動(dòng)力不強(qiáng)，導(dǎo)致民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展運(yùn)營缺乏活力與效率。此外，也難以控制民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利傾向，使得一些非法人型民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，即“個(gè)體型”與“合伙型”民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)容易產(chǎn)生謀利意圖，易使其違背“非利潤分配性”的要求。[5]一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)往往打著民非的旗號(hào)獲取政府的支持與投入，背后卻以營利為目標(biāo)，變相進(jìn)行利益分配。

從民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營利”屬性來看，也存在著混亂不清的問題，相關(guān)法律法規(guī)與政策文件強(qiáng)調(diào)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營利性”，但并沒有指出其是指機(jī)構(gòu)的“非營利”屬性，還是指機(jī)構(gòu)運(yùn)營活動(dòng)的“非營利”屬性。或者說，機(jī)構(gòu)的“非營利”屬性是否等同于機(jī)構(gòu)活動(dòng)的“非營利性”？機(jī)構(gòu)的所有經(jīng)營活動(dòng)是否不能有營利行為？我們認(rèn)為，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營利性”與“利潤非分配性”不能簡單地被認(rèn)為不能有營利活動(dòng)、沒有利潤。從目前來看，即便是一些事業(yè)單位，也難以做到不開展?fàn)I利性活動(dòng)。如果對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的營利行為限制過于嚴(yán)格，則容易影響民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性與活力。

二、能力不強(qiáng)：民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境之二

民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開自身的治理能力，由于諸多原因，當(dāng)前我國民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與治理能力不強(qiáng)，制約了其競爭力的提升與未來發(fā)展。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展與治理能力不強(qiáng)主要體現(xiàn)為籌資渠道不暢通、硬件設(shè)施不完善、專業(yè)人才不充分、治理機(jī)制不科學(xué)等方面。

在資金籌集方面，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金主要來源于企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量及公民個(gè)人的捐贈(zèng)，而且非國有資產(chǎn)份額不得低于總財(cái)產(chǎn)的三分之二，體現(xiàn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的民間性與非國有性，有利于保持民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。從現(xiàn)實(shí)來看，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金主要靠自籌資金、少量的社會(huì)捐助和很低的服務(wù)收費(fèi)，其中主要來源于創(chuàng)辦者的投入。在現(xiàn)實(shí)中，創(chuàng)辦者的投入十分有限，無論是投入能力還是投入意愿，都難以滿足民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的需要。由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營利性”和“非分配性”、“非財(cái)產(chǎn)支配性”，再加上相關(guān)激勵(lì)與支持政策不到位，大多數(shù)創(chuàng)辦者投入的意愿不強(qiáng)烈。由于創(chuàng)辦者投資資金的有限性，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營與發(fā)展需要依賴于外部的資金支持，但是，外部資金的來源渠道并不暢通。政府對于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入力度較小，直接與間接的資金供給水平較差。由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)模糊，不能通過抵押進(jìn)行商業(yè)貸款，極大地束縛了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。從社會(huì)捐贈(zèng)來看，受捐贈(zèng)政策和環(huán)境的影響，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受個(gè)人和社會(huì)捐贈(zèng)的資金極其有限，根據(jù)我們對北京市五所民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查得知，絕大多數(shù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在接受資金捐贈(zèng)方面極少，只是幾千元的小額捐款，或者是實(shí)物捐贈(zèng)，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營主要靠創(chuàng)辦者投入和較低的服務(wù)收費(fèi)來維持。

在硬件設(shè)施方面，由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的籌資來源與籌資能力有限，硬件設(shè)施狀況不太理想，而硬件設(shè)施的不完善直接影響到入住老年人生活需求的滿足與服務(wù)質(zhì)量的提升。硬件設(shè)施主要包括寓所設(shè)施、生活設(shè)施、休閑娛樂設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施。根據(jù)我們對北京市民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查，大多數(shù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，硬件設(shè)施不完善，尤其是與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件設(shè)施顯得更弱。一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的住房內(nèi)甚至沒有衛(wèi)生間，老年人生活不方便；一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有設(shè)置醫(yī)務(wù)室，老人生病只能選擇坐公交或由養(yǎng)老院送去附近的醫(yī)院治療，一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即便設(shè)置了醫(yī)務(wù)室，也缺乏必要的醫(yī)療設(shè)施與場所，醫(yī)療服務(wù)能力較弱，難以滿足入住老年人的醫(yī)療服務(wù)需求；一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健身設(shè)施缺乏，只能在狹小的室內(nèi)空間來回走動(dòng)；一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的休閑娛樂設(shè)施數(shù)量不足，不能滿足老年人的休閑娛樂需求，甚至引發(fā)老年人為爭搶休閑娛樂設(shè)施的糾紛。由于設(shè)施的投入需要大量的資金支出，而且創(chuàng)辦者不能擁有設(shè)施的所有權(quán)，使得一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因陋就簡，難以滿足基本的服務(wù)需要。

在人力資源方面，在我國養(yǎng)老服務(wù)人才整體匱乏、質(zhì)量不高的背景下，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的人力資源狀況也不理想。我們所調(diào)查的五家民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中沒有一家的全部護(hù)理人員都持有專業(yè)護(hù)理員證，其中護(hù)理人員專業(yè)度最高的一家的持證比例也僅為50%，五家機(jī)構(gòu)中有兩家機(jī)構(gòu)的護(hù)理員沒有經(jīng)歷過專業(yè)的培訓(xùn)，卻依然上崗工作，存在較大的服務(wù)隱患。我們訪談了五所民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的35名護(hù)理人員，其中80%的受訪護(hù)理人員文化程度為小學(xué)及初中水平，只有少數(shù)幾名護(hù)工為相關(guān)專業(yè)的畢業(yè)生。大多數(shù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)對護(hù)工的培訓(xùn)不足，缺乏定期的專業(yè)化培訓(xùn)，大多是由有經(jīng)驗(yàn)的老護(hù)工帶新護(hù)工的方式培養(yǎng)一些基本的護(hù)理技巧。根據(jù)與護(hù)工的訪談得知，護(hù)工的工資基本在3000—4000元之間，每天的工作時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出8小時(shí)，甚至有些護(hù)工一周只能休息一天。一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理人員人均護(hù)理人數(shù)達(dá)到8位老人，勞動(dòng)強(qiáng)度大。護(hù)理人員的工作、休息條件比較簡陋，福利待遇較差，社會(huì)保障不完善。因此，很多年輕的專業(yè)護(hù)工不愿意到民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作；其員工流動(dòng)性也比較大，在這五家機(jī)構(gòu)中，持續(xù)工作一年以上的員工比例僅為五分之一。在這些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，大多數(shù)服務(wù)人員的年齡在40—60歲之間，整體年齡偏大。有學(xué)者通過對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，服務(wù)人員為中小學(xué)及以下文化的占總?cè)藬?shù)的31.7%，初中文化為 42.2%，職高、中專及高中文化占18.6%，大專及以上文化僅占4.5%；相關(guān)專業(yè)學(xué)生僅占 2.5%，大多數(shù)是外來務(wù)工人員、本地農(nóng)民或被征地人員，擁有資格證書的僅為9.5%。[6]可見，無論是數(shù)量方面還是質(zhì)量方面，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)人才資源都難以滿足老年人的服務(wù)需求。

在治理能力方面，由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展還處于初步階段，治理能力較弱，治理結(jié)構(gòu)不科學(xué)，治理機(jī)制不完善。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)采取的是家族式管理模式，由家屬負(fù)責(zé)不同的管理部門與崗位，尤其是人事、財(cái)務(wù)、采購等關(guān)鍵崗位，主要由本家庭人員負(fù)責(zé)，一些專業(yè)服務(wù)崗位與輔助性崗位則從外面招聘人員，內(nèi)部人員的裙帶關(guān)系比較明顯。大多數(shù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)不完善，決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制不健全。一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理比較混亂，部門與崗位設(shè)置職責(zé)不清，權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確，管理決策與運(yùn)營行為存在較大的隨意性。一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏完善的管理制度體系與規(guī)范化的運(yùn)營體系。大多數(shù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的治理主要考慮的是內(nèi)部資源的運(yùn)用與管理，而相對忽視了外部資源的整合利用，忽視了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與外部環(huán)境的關(guān)系，忽視了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的外部宣傳與形象塑造，使得民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的外部形象欠佳，社會(huì)認(rèn)可度不高。

三、激勵(lì)不足：民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的困境之三

由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利性、公益性和資源的有限性特點(diǎn)，其謀利動(dòng)機(jī)受到限制，自我發(fā)展的能力與動(dòng)力均存在不足，特別需要外部資源的引入和政府的激勵(lì)與支持。但從現(xiàn)實(shí)來看，政府對于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)不足，在一定程度上制約了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

從財(cái)政激勵(lì)來看，雖然政府越來越注重與社會(huì)組織的合作，希望推動(dòng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和相關(guān)社會(huì)組織的發(fā)展，但政府對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，且投入方式不盡合理。政府對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的補(bǔ)貼力度非常小，資金短缺是民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行受到限制的嚴(yán)重障礙。[7]根據(jù)我們對北京市五家民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的調(diào)研，這幾家機(jī)構(gòu)均面臨收不抵支的問題，急切盼望政府的財(cái)政支持，但是，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，這些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得的政府補(bǔ)貼較少，政府的資金支持力度不足。在方式上，其主要通過事后按床位和人頭的方式進(jìn)行政府補(bǔ)貼，先投入再補(bǔ)償，申請程序與手續(xù)比較繁瑣，使機(jī)構(gòu)的發(fā)展運(yùn)營面臨較大的資金壓力。

在稅費(fèi)激勵(lì)方面，目前相關(guān)部門對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)激勵(lì)主要包括機(jī)構(gòu)運(yùn)營的稅費(fèi)激勵(lì)與外部捐贈(zèng)的稅收激勵(lì)兩個(gè)方面。有關(guān)部門和地方政府在相關(guān)文件中對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)政策作出了規(guī)定，減免企業(yè)所得稅、機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅，相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人對民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的捐贈(zèng)，在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前準(zhǔn)予全額扣除。免征民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的行政事業(yè)性收費(fèi)。保證民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在規(guī)劃、建設(shè)、稅費(fèi)減免、用地、用水、用電、用熱等方面，與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣享受同等待遇。但在實(shí)踐中，對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的稅費(fèi)激勵(lì)與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不一致，一些民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)反映政府的稅費(fèi)優(yōu)惠還不充分，目前的稅費(fèi)激勵(lì)主要集中在經(jīng)營環(huán)節(jié)，對前期的投資建設(shè)與設(shè)備采購的稅費(fèi)支持力度不夠，甚至一些稅費(fèi)減免措施還不能及時(shí)落實(shí)到位。對相關(guān)機(jī)構(gòu)給予民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠力度較小，使外部捐贈(zèng)受限。

在土地與資產(chǎn)激勵(lì)方面，根據(jù)有關(guān)政策，民間資本舉辦的非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有相同的土地使用政策，可以依法使用國有劃撥土地或農(nóng)民集體所有的土地。但實(shí)際上并非完全如此，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在土地劃撥的數(shù)額、地理位置、手續(xù)等方面與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不可同日而語。大多數(shù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能建在比較偏遠(yuǎn)的郊區(qū)，周圍配套設(shè)施不完善，直接影響了民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力與吸引力。在民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的房屋與資產(chǎn)方面，大多數(shù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)只能靠租用，只有少部分有實(shí)力的民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)通過購買的方式獲得房屋與資產(chǎn)。政府并沒有將一些國有設(shè)施或閑置的資產(chǎn)給予民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用，對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度欠缺。

在融資激勵(lì)方面，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)顯得有些孤立無援，既無自身實(shí)力，也缺乏足夠的政府支持，還不能到銀行貸款融資。由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性模糊與產(chǎn)權(quán)缺失，再加上其營利水平的限制，不能通過土地與資產(chǎn)抵押的方式到銀行獲得貸款，使得民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存與發(fā)展能力受到極大的束縛。政府并沒有特別的政策措施或合作措施使銀行放寬對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的貸款限制，也沒有設(shè)立針對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專項(xiàng)投資基金。

在人才激勵(lì)方面，由于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作生活條件差、薪酬福利待遇水平低，職業(yè)聲望不高，很多專業(yè)人才不愿意到民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)工作，政府在這方面應(yīng)發(fā)揮一定的作用。而實(shí)際上，政府不但沒有鼓勵(lì)和支持措施，而且連專業(yè)人才的相關(guān)權(quán)益也沒有得到切實(shí)保障，如工作時(shí)間過長、勞動(dòng)強(qiáng)度過大、勞動(dòng)關(guān)系不穩(wěn)定、社會(huì)保障不完善等，這些都影響到了專業(yè)人才的工作積極性。因此，政府在加強(qiáng)人才培養(yǎng)培訓(xùn)、吸引和留住專業(yè)人才到民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中工作等方面還有較大的服務(wù)提升空間。

四、多管齊下：民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出路

(一)明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與定位。

1.明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的社會(huì)服務(wù)法人地位?？紤]到目前民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性模糊，應(yīng)明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人地位。建議在企業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會(huì)團(tuán)體法人之外另行設(shè)立社會(huì)服務(wù)法人，作為民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人類型，以更加清晰地反映民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的屬性與特點(diǎn)。取消個(gè)體型與合伙型民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人化，實(shí)現(xiàn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)權(quán)利與義務(wù)的有效結(jié)合。

2.明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)一般包括財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)可被理解為“一組所有者自由行使并不受他人干涉的關(guān)于資源的權(quán)力”[8]125。明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)是民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲取外部相關(guān)資源、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行與健康發(fā)展的重要保障，有助于維護(hù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。應(yīng)切斷民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與出資人的產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，但應(yīng)明確機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)，以公益性原則為導(dǎo)向建立民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度。

3.明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營利性”。明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的法人地位與產(chǎn)權(quán)要求確立民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“非營利性”。必須堅(jiān)守民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益性與非營利性，這是民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特色與底線。不僅要從理論上理清民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非營利屬性的內(nèi)涵，而且要在實(shí)踐中采取有效措施真正實(shí)現(xiàn)其“非營利性”。需要處理好“民辦”與“非營利”的關(guān)系、經(jīng)營性與營利性的關(guān)系，避免造成二者的矛盾，導(dǎo)致“非營利性”的扭曲。需要強(qiáng)調(diào)的是，機(jī)構(gòu)的“非營利性”不等于機(jī)構(gòu)全部活動(dòng)不取得收益，而是要強(qiáng)調(diào)收益的目的，強(qiáng)調(diào)收益不能用于個(gè)人分配。在堅(jiān)守機(jī)構(gòu)非營利底線的基礎(chǔ)上，應(yīng)增強(qiáng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的獨(dú)立自主性，在不影響主業(yè)的同時(shí)可以開展一些營利性活動(dòng)，為機(jī)構(gòu)的非營利目標(biāo)獲取、積累資源。此外，在實(shí)踐中需要加強(qiáng)政府的資金投入與政策支持，為實(shí)現(xiàn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利性創(chuàng)造良好的環(huán)境與條件。

(二)增強(qiáng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展能力。

1.增強(qiáng)資源汲取能力。民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到自身的優(yōu)勢和劣勢，突出自身特色，準(zhǔn)確把握與適應(yīng)所處的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)資源汲取能力，充分整合利用內(nèi)外部資源。應(yīng)從政府、社會(huì)、個(gè)人、機(jī)構(gòu)自身等多渠道籌集發(fā)展資源。資金是民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的核心資源，應(yīng)積極爭取政府財(cái)政資金，通過申報(bào)相關(guān)項(xiàng)目、提供政府購買服務(wù)等方式獲得政府的資金投入；應(yīng)努力吸引社會(huì)資源的投入，通過加強(qiáng)機(jī)構(gòu)能力建設(shè)獲得社會(huì)的信任與支持；還應(yīng)積極向商業(yè)銀進(jìn)行融資，以及通過服務(wù)收費(fèi)、開展適當(dāng)?shù)臓I利性活動(dòng)來增加民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金供給。

2.增強(qiáng)硬件設(shè)施能力。機(jī)構(gòu)設(shè)施設(shè)備的完善程度與適宜性很大程度上反映著一個(gè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平與服務(wù)質(zhì)量，是吸引老年人入住的重要因素。應(yīng)圍繞機(jī)構(gòu)內(nèi)不同老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，有針對性地加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)。在加強(qiáng)基本服務(wù)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，應(yīng)針對老年人差異化的需求建立個(gè)性化的服務(wù)設(shè)施。應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)老年人的起居、日常生活、醫(yī)療服務(wù)、休閑娛樂等方面的設(shè)施建設(shè)，設(shè)施必須體現(xiàn)全面性、實(shí)用性、經(jīng)濟(jì)性，考慮老年人的身心特點(diǎn)與需求。

3.增強(qiáng)人力資源能力。在目前我國養(yǎng)老服務(wù)人才供給數(shù)量與質(zhì)量均不理想的情況下，民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其要重視人力資源能力建設(shè)。要做到內(nèi)部培養(yǎng)與外部招聘相結(jié)合，建立人才選拔與培養(yǎng)機(jī)制。要從高等院校和職業(yè)學(xué)校招聘養(yǎng)老服務(wù)與護(hù)理相關(guān)的專業(yè)人才，充實(shí)專業(yè)化的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)人員隊(duì)伍；要充分考慮專業(yè)人才的職業(yè)發(fā)展與權(quán)益保障，增強(qiáng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的吸引力，通過改進(jìn)運(yùn)營、規(guī)范管理、薪酬福利等創(chuàng)造條件吸引和留住專業(yè)人才。

4.增強(qiáng)機(jī)構(gòu)治理能力?？茖W(xué)的組織結(jié)構(gòu)是增強(qiáng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理能力的基礎(chǔ)。針對目前民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)治理不科學(xué)的問題，應(yīng)在明確民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)法人地位的基礎(chǔ)上完善其治理結(jié)構(gòu)與治理機(jī)制。建立和完善民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的章程，作為民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行的根本依據(jù)與指南，在章程中對機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、宗旨、部門設(shè)置、權(quán)利義務(wù)關(guān)系及機(jī)構(gòu)運(yùn)行的其他相關(guān)重要事項(xiàng)作出明確規(guī)定。建立民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)理事會(huì)制度，并設(shè)立類似于企業(yè)獨(dú)立董事職能的社會(huì)理事，基于公共利益的考慮，監(jiān)督和制約民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的決策與管理行為。[9]以提升服務(wù)質(zhì)量與公益性為目標(biāo)導(dǎo)向，有效運(yùn)用人、財(cái)、物等資源，完善民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的部門設(shè)置，明確各部門的職責(zé)與權(quán)利義務(wù)關(guān)系，建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互銜接、相互制約的管理運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的科學(xué)、規(guī)范、高效運(yùn)行。加強(qiáng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源、支出、收費(fèi)、服務(wù)等信息公開，確保服務(wù)對象與家屬的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。建立機(jī)構(gòu)內(nèi)部的自我評估與監(jiān)督糾偏機(jī)制，防范機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)行與服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

(三)完善政府對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)體系。

1.明確政府職責(zé)。首先要加強(qiáng)政府自身對于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用、地位及其發(fā)展方向的認(rèn)識(shí)，重視民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。充分發(fā)揮政府在輿論宣傳、資金投入、人才培養(yǎng)、監(jiān)督管理、政策制定等方面的作用，全方位促進(jìn)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，為民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境和條件。需要指出的是，加強(qiáng)政府對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持，不等直接干預(yù)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營活動(dòng)，應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)和政策的規(guī)范下確保其發(fā)展運(yùn)營的獨(dú)立性。

2.細(xì)化激勵(lì)政策。應(yīng)進(jìn)一步梳理目前政府對民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)政策，分析存在的問題與不足，結(jié)合民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過程中存在的主要問題和政策需求，進(jìn)一步豐富激勵(lì)政策的內(nèi)容，使激勵(lì)政策更加全面、系統(tǒng)、有針對性，加大激勵(lì)力度。尤其應(yīng)針對目前民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)政策過于分散和一般化的情況，加強(qiáng)激勵(lì)政策的整合，制定專門的關(guān)于民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)政策文件。隨著激勵(lì)政策的不斷完善，未來可考慮制定《民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展促進(jìn)條例》，使民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的激勵(lì)從政策文件上升到法規(guī)的高度，強(qiáng)化政府的激勵(lì)責(zé)任，尤其是在財(cái)政、稅收、土地、資產(chǎn)、設(shè)施、人才、融資等方面的激勵(lì)作用，直接和間接推動(dòng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。在當(dāng)前民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)外資源有限及能力不強(qiáng)的背景下，尤其需要政府的資金投入，解決燃眉之急。通過政府財(cái)政投入和其他激勵(lì)措施維護(hù)和強(qiáng)化民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營利性。[10]

3.健全激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)對激勵(lì)主體、激勵(lì)對象、激勵(lì)內(nèi)容、激勵(lì)水平、激勵(lì)方式、激勵(lì)實(shí)施等方面作出全面設(shè)計(jì)。應(yīng)以民政部門為主導(dǎo)，與其他部門協(xié)同配合，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，落實(shí)部門激勵(lì)責(zé)任。激勵(lì)方式多種多樣，應(yīng)該綜合運(yùn)用，床位補(bǔ)貼與人頭補(bǔ)貼相結(jié)合。事前激勵(lì)、事中激勵(lì)、事后激勵(lì)相結(jié)合，以事前激勵(lì)為主，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)動(dòng)力，減輕機(jī)構(gòu)壓力，增強(qiáng)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的主動(dòng)性。直接激勵(lì)與間接激勵(lì)相結(jié)合，以直接激勵(lì)為主，通過政府資源投入帶動(dòng)民間資源的投入。資金性激勵(lì)與非資金性激勵(lì)相結(jié)合，直接財(cái)政補(bǔ)貼與項(xiàng)目、人才、土地、設(shè)施激勵(lì)相結(jié)合。此外，還應(yīng)該簡化程序，適當(dāng)降低激勵(lì)門檻與條件。

4.注重激勵(lì)效果。應(yīng)建立激勵(lì)效果評估機(jī)制，建議由獨(dú)立、客觀、公正的相關(guān)評估中介機(jī)構(gòu)根據(jù)激勵(lì)的方式和內(nèi)容不同實(shí)施按項(xiàng)目評估激勵(lì)效果或進(jìn)行激勵(lì)效果的年度評估，總結(jié)分析激勵(lì)實(shí)施過程中存在的主要問題，提出改進(jìn)激勵(lì)績效的建議。將評估結(jié)果作為改進(jìn)激勵(lì)行為與實(shí)施激勵(lì)的依據(jù)。激勵(lì)效果的評估應(yīng)以提升服務(wù)質(zhì)量為核心，從主觀與客觀兩個(gè)層面進(jìn)行評估測量，強(qiáng)調(diào)民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及入住老年人的滿意度、獲得感。在激勵(lì)過程中，需加強(qiáng)政府與民非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合作，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，才能更好地提升激勵(lì)效果。

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責(zé)任編輯：王升平

2016—08—21

北京市社科學(xué)基金項(xiàng)目《政府購買服務(wù)背景下的北京市民辦非營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展研究》(編號(hào)：15SHC029)。

龍玉其(1982—)，男，湖南新寧人，首都師范大學(xué)管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師、博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障與社會(huì)政策；吳玄娜(通訊作者)(1982—)，女，山西陽泉人，首都師范大學(xué)心理系博士，講師，主要研究方向?yàn)楣补芾?、組織管理。

D632

A

1008—4533(2016)06—0024—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.06.003