我國政府采購標準與預(yù)算探討

□文/黃杰敏

（深圳信息職業(yè)技術(shù)學院 廣東·深圳）

《中華人民共和國政府采購法》實施10年來，政府采購工作取得了一定進展，但也面臨一些新情況、新問題，需對相關(guān)問題進行系統(tǒng)、深入探索，為政府采購制度建設(shè)提供理論支撐。

一、政府采購理論基礎(chǔ)研究

長期以來，國內(nèi)外學界關(guān)于政府采購基本理論的研究圍繞著政府采購的內(nèi)涵界定、特征、原則、基本功能及經(jīng)濟效應(yīng)展開討論。國內(nèi)外有關(guān)政府采購制度的理論基礎(chǔ)主要有公共選擇理論、公共支出理論、委托代理理論、尋租理論、交易成本理論和博弈論等。

（一）公共選擇理論。在政府采購政策的制定、執(zhí)行、評價等各個環(huán)節(jié)，不同的利益團體和個人都會基于自身偏好和利益行動。有效遏制政府采購過程中的不理性行為是本文研究重點之一，公共選擇理論提出了集體決策理論進行規(guī)避。

（二）公共支出理論。政府采購制度是公共財政支出制度的重要組成部分，推廣和完善政府采購制度，應(yīng)最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正、公平，在招標中引入競爭機制，增加招標透明度。

（三）委托代理理論。政府采購的過程由“納稅人-政府-財政部門-政府采購代理機構(gòu)-采購官員”等委托代理鏈組成，委托活動中存在不對稱信息、不完備契約、激勵不相容等問題。

（四）尋租理論。當前的政府采購運行機制、采購方式、程序、監(jiān)督機制等環(huán)節(jié)存在一些缺陷，為設(shè)租、尋租行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件，需針對尋租者“經(jīng)濟人”特性，將政府采購制度的制定、實施、監(jiān)督等過程進行認真分析，實現(xiàn)監(jiān)督的有效性。

（五）交易成本理論。政府采購最重要的考核指標包括采購質(zhì)量和采購效率，兩者為降低政府采購交易成本，真正節(jié)約采購資金，最大限度促進公益，政府采購制度的建立和完善就成為必要。

（六）博弈論。政府采購是一種經(jīng)濟關(guān)系，各當事人的相互作用，采購人、采購代理機構(gòu)、評審專家、政府監(jiān)管部門間存在著錯綜復(fù)雜的博弈關(guān)系，可從博弈論角度對政府采購行為進行研究，抑制腐敗。

二、政府采購現(xiàn)實意義分析

作為國家公共財政支出的重要手段，政府采購規(guī)模、標準、方式等對經(jīng)濟發(fā)展都具有重要的影響，其規(guī)模的變化會影響社會總供需，其采購結(jié)構(gòu)變化會影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以及區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。具體來說，政府采購至少具有以下四個方面的現(xiàn)實意義：

（一）規(guī)范財政支出，節(jié)約財政資金。政府采購在節(jié)支方面具有以下作用：一是通過預(yù)算管理，降低采購的盲目性；二是通過政府采購，能進一步加強對財政資金支出的監(jiān)督和管理；三是通過引入競爭機制，能有效降低成本；四是集中采購能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模效益。

（二）調(diào)控宏觀經(jīng)濟，平衡社會供需。政府采購可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢，適時適量地安排采購行為。如，在經(jīng)濟增長過快時，可適當縮減政府采購規(guī)模，減少社會總需求，抑制經(jīng)濟過熱；當經(jīng)濟增長乏力時，可適當增加政府采購規(guī)模，刺激社會總需求，拉動經(jīng)濟增長。

（三）鼓勵自主創(chuàng)新，促進區(qū)域行業(yè)均衡發(fā)展。政府采購可通過實施節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新等政策促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，如新產(chǎn)品在研發(fā)或上市初期，市場風險較大，可通過強制采購等措施，保證該類產(chǎn)品的市場份額?！墩少彿ā废嚓P(guān)條款還對保護民族產(chǎn)業(yè)、促進中小企業(yè)發(fā)展等進行了規(guī)定。

（四）降低行政成本，推進政府廉政建設(shè)。政府采購實行國庫統(tǒng)一支付，采購前資金統(tǒng)一進入國庫賬戶管理，接受財政部門全方位的監(jiān)督；采購過程中，要求采購全過程公開、透明，并可通過行政、審計及媒體等手段進行集中監(jiān)督，能有效降低監(jiān)督費用，提升監(jiān)督效果，減少權(quán)錢交易、暗箱操作等違規(guī)行為，促進政府廉政建設(shè)。

三、香港政府采購經(jīng)驗分析

香港實行中央集中采購制度，只有部分專用物品和小額物品由各部門直接采購。香港的所有政府采購由政府部門直接進行，不涉及任何中介機構(gòu)。政府物料供應(yīng)處是香港的中央采購、物料儲存及供應(yīng)機構(gòu)，隸屬于財政司庫務(wù)局。其主要職責是為政府部門及眾多非政府機構(gòu)實施集中采購、儲存和遞送常用物品，包括文具、電器、藥物、清潔品等。香港政府采購的特點如下：

（一）采購程序嚴格。一是所有政府部門，當商品或服務(wù)合約價值超過13萬SDR（Special Drawing Rights，特別提款權(quán)，1SDR約合1.33美元，下同）、建造工程合約價值超過500萬SDR時，均需按照世貿(mào)組織政府采購協(xié)定有關(guān)規(guī)定進行；二是非政府公共機構(gòu)，包括房屋委員會和房屋署、醫(yī)院管理局、機場管理局、地下鐵路公司、九廣鐵路公司，當商品或服務(wù)合約價值超過40萬SDR、建造工程合約價值超過500萬SDR時，亦需遵守世貿(mào)組織政府采購協(xié)定。

（二）主管機構(gòu)與職責明確。財經(jīng)事務(wù)及庫務(wù)局是負責制定采購及招標事宜的決策局，其使命是確保政府采購的原則在采購活動中能夠得到有效貫徹。這些原則是：責任原則、物有所值原則、透明度原則和公開公平競爭原則。

（三）招投標管理嚴謹透明。采購方式普遍采用公開招標采購方式，也允許使用選擇性招標和單一來源采購方式，但這兩種方式都有嚴格的適用前提；采購信息發(fā)布采用公開招標方式時，招標公告除必須刊登在香港政府憲報和指定的本地報章外，還要在互聯(lián)網(wǎng)上公布，各國駐港領(lǐng)事館和貿(mào)易專員公署也會接到有關(guān)的通知。合同授予情況也必須在政府憲報及互聯(lián)網(wǎng)上公告；財政司司長委任一系列投標委員會負責定標工作。每個投標委員會成員不得少于3人，部門評標小組推薦的中標候選人經(jīng)各投標委員會批準后，有關(guān)采購機關(guān)才能與供應(yīng)商簽訂合同；任何投標商認為其投標沒有獲得公正的評審，均可向政府物流服務(wù)署或其他招標機構(gòu)的首長投訴。如果采購活動中涉嫌腐敗行為，投標商也可以向廉政公署投訴。如果是采購程序選擇不當，投標商還可以向申訴專員公署投訴。香港政府于1998年12月成立了一個獨立的投標投訴審裁組織，專門負責處理供應(yīng)商對政府采購活動中聲稱違反《世界貿(mào)易組織政府采購協(xié)定》的行為提出的投訴。

（四）政府采購人員管理規(guī)范。政府物流服務(wù)署是采購人員管理機構(gòu)，負責人員的招募、調(diào)派、晉升、培訓和福利。采購人員按專業(yè)能力分為多個級別，晉升物料供應(yīng)主任級別的人員，要求持有認可機構(gòu)發(fā)放的物料采購與供應(yīng)文憑。采購人員的晉升必須取得規(guī)定的專業(yè)資格，在各方面均有出色表現(xiàn)。

四、我國政府采購存在的問題

（一）政府采購標準尚未建立。政府采購標準分為配置標準和技術(shù)標準，截至目前，我國尚未建立科學系統(tǒng)的標準體系，標準的制定對政府采購需求的提出、采購預(yù)算編制、采購計劃執(zhí)行、采購執(zhí)行、合同管理、效益評估等政府采購各環(huán)節(jié)均有至關(guān)重要的制約作用。目前，政府采購除在配置標準上對少數(shù)如車輛采購、電腦配置等辦公設(shè)備有較為簡單的規(guī)定外，在其他政府采購事項方面尚未建立較為明細的政府采購標準，這也造成政府采購領(lǐng)域出現(xiàn)各類爭議的根源之一，如各類反映政府“采購貴、質(zhì)量差”的現(xiàn)象，在沒有硬性采購標準衡量的前提下，缺乏真實可靠的考評體系背景下，該類問題實質(zhì)為偽命題。

（二）缺乏科學的采購預(yù)算環(huán)境。按照全國財政體制改革要求，部門預(yù)算、政府采購、支付兩條線等財政改革措施在我國得以嚴格執(zhí)行。政府采購是財政改革背景下的一個組成部分，雖然我國集中采購工作實施較早、范圍較廣、比例較高，但在當前我國政府采購預(yù)算編制較為粗放，在預(yù)算環(huán)節(jié)尚未建立對政府采購需求進行嚴格審查和硬性約束的背景下，政府采購預(yù)算標準的確立與政府采購的實際結(jié)果之間的關(guān)系并無嚴格的制約關(guān)系，特別是真實的政府采購結(jié)果對下一年度政府預(yù)算的參考作用尚未發(fā)揮硬性制約作用，缺乏閉環(huán)反饋效應(yīng)，也造成處于下游的政府采購工作更為被動。一方面預(yù)算單位在從財政部門申請到預(yù)算資金后，正常反應(yīng)是將預(yù)算完整使用，而實施政府采購時，平均節(jié)支率達到10%以上，部分項目節(jié)支率達到50%以上，這種較為常見的現(xiàn)象，在目前對預(yù)算部門及采購人缺乏任何有效約束的情況下，矛盾易于轉(zhuǎn)嫁到采購實施機構(gòu)。這一矛盾也說明了為何中介機構(gòu)采購節(jié)約率一般只有集中采購機構(gòu)的一半，每年造成數(shù)億元經(jīng)濟損失的現(xiàn)象，也較好的說明了為何采購人及有關(guān)部門對中介機構(gòu)會更有好感。

五、對策建議

（一）首要解決政府采購標準編制問題。明確責任部門，規(guī)定時限，劃分目錄，盡快完成我國政府采購領(lǐng)域各主要采購對象的配置標準、技術(shù)標準，將長期缺位的政府采購標準編制問題作為當前政府采購體制改革的首要核心任務(wù)。按照國際標準化組織于1996年在第2號指南中提出的定義，“標準”是指為了在一定的范圍內(nèi)獲得最佳秩序，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)批準，共同和重復(fù)使用的一種規(guī)范性的規(guī)則、原則或者特性?？梢钥闯?，“標準”具有權(quán)威性、公共性、重復(fù)性、規(guī)范性等特點。在政府采購中，“標準化”包含四個方面含義：采購原則的標準化、采購制度的標準化、采購程序及文件的標準化以及采購對象的標準化。首先，政府采購標準化要解決的是采購對象的標準化，即什么級別的行政機關(guān)根據(jù)工作需要使用什么檔次的商品，這在古代稱為“官有所制”。通過標準化的制定和實施，一方面能有效約束采購人員的權(quán)力；另一方面也制約了政府采購代理機構(gòu)在實施政府采購項目中的自由裁量權(quán)，更重要的是為財政部門實施政府采購監(jiān)督和執(zhí)法提供了有效依據(jù)。其次，政府采購實施標準化保持了采購工作的連續(xù)性。

（二）建立各個環(huán)節(jié)的信息鏈條。根據(jù)政府信息公開的要求，全面細化財政預(yù)算管理，建立財政預(yù)算編制與采購實際之間數(shù)據(jù)交換的接口，提高預(yù)算編制的精度，強化預(yù)算編制的硬性約束標準，對預(yù)算編制及公示、采購執(zhí)行結(jié)果檢驗、合同履約情況反饋等各個環(huán)節(jié)之間建立完整、有機的信息鏈條。

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