利益相關(guān)者共治視域下的流動人口跨省協(xié)作機(jī)制優(yōu)化探析

陳 晶

(國家衛(wèi)生計生委流動人口服務(wù)中心，北京 100086)

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【辨風(fēng)正俗】

利益相關(guān)者共治視域下的流動人口跨省協(xié)作機(jī)制優(yōu)化探析

陳 晶

(國家衛(wèi)生計生委流動人口服務(wù)中心，北京 100086)

本文從利益相關(guān)者社會共治的視角入手，分析現(xiàn)有跨省流動人口服務(wù)管理的多元相關(guān)利益主體和當(dāng)前跨省服務(wù)管理的矛盾問題等，探索流動人口跨省服務(wù)管理的機(jī)制創(chuàng)新，結(jié)合當(dāng)前各省流動人口服務(wù)管理實踐和探索，提出基于利益共享、權(quán)責(zé)共擔(dān)的區(qū)域協(xié)調(diào)法律約束機(jī)制、運(yùn)行保障機(jī)制、評價反饋機(jī)制、利益還原機(jī)制、信息共享助推體制改革機(jī)制及社會服務(wù)機(jī)制。

流動人口；服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新；區(qū)域協(xié)作；相關(guān)利益者共治

未來流動人口規(guī)模將呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢，流動人口服務(wù)管理需求更加多樣和迫切。在全面推進(jìn)流動人口社會融合的新時期，公平高效地實現(xiàn)流動人口跨省服務(wù)管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)已成為推動區(qū)域社會發(fā)展一體化的重要內(nèi)容?？缡f(xié)作，從狹義上講，就是消除省域間流動人口服務(wù)管理協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌的壁壘和阻隔，以促進(jìn)區(qū)域間流動人口的自由流動和在各地區(qū)的合理分布，并最終實現(xiàn)流動人口基本公共服務(wù)均等化和社會融合。近年來，跨省流動人口服務(wù)管理改革開始由淺層次的互助合作逐漸向深層次的治理機(jī)制設(shè)計過渡，但相比于民眾的認(rèn)知和實際績效，仍然存在諸多問題和挑戰(zhàn)。因此，省際治理體系間突破區(qū)域壁壘，實現(xiàn)有效協(xié)作、共建、互補(bǔ)，對區(qū)域社會均衡發(fā)展越來越重要。本文擬從利益相關(guān)者共治理論出發(fā)，探索跨省跨區(qū)域流動人口服務(wù)管理參與治理機(jī)制。

一、衡量跨省流動人口服務(wù)管理水平的標(biāo)準(zhǔn)

一般來說，衡量區(qū)域協(xié)作水平的標(biāo)準(zhǔn)，也即區(qū)域協(xié)作的決定因素，主要是三個方面：跨省協(xié)作程度、省際發(fā)展平衡程度和省際統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。從跨省協(xié)作程度上看，要實現(xiàn)各種服務(wù)管理職能的隨時對接，信息流的暢通交換和政策項目的“落”地有聲，就要保證跨省協(xié)作的穩(wěn)定高效，但這目前主要取決于各省各地方自身的跨省協(xié)作成本效益在實現(xiàn)本省利益最大化政績目標(biāo)中的輕重。從省際發(fā)展平衡程度上看，發(fā)展平衡本身就意味著各省之間不能出現(xiàn)差距過大的情形，如果不能彌合各地方的發(fā)展差距，省際協(xié)作就失去了意義。因此，隨著管理層級日益復(fù)雜化、需要通過日益多樣化的區(qū)域合作類型，實現(xiàn)利益的分享、補(bǔ)償與平衡，共享發(fā)展成果。從統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力上看，地方需要在相對獨(dú)立的利益訴求和自主性不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上破除壁壘和各自為政的觀念，樹立區(qū)域公共管理意識，將流動人口服務(wù)管理納入到區(qū)域一體化發(fā)展的戰(zhàn)略、政策、管理等共同價值目標(biāo)中，釋放各層面的合作意愿，形成一種強(qiáng)大的合作能力。因此，三個方面共同決定了跨省流動人口服務(wù)管理是否有效、到位。

二、當(dāng)前跨省協(xié)作存在的主要矛盾

近年來，我國流動人口服務(wù)管理已進(jìn)入由傳統(tǒng)社會管理模式向由政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的新型服務(wù)管理模式轉(zhuǎn)變的新階段，管理體制機(jī)制上存在的深層次矛盾與問題開始“碎片式”顯現(xiàn)。隨著我國區(qū)域合作不斷深入發(fā)展，具有不同隸屬關(guān)系、不同層級、不同發(fā)展水平的地方政府間的合作不斷增加，區(qū)域合作治理的難度加大，國家與地方、地方與地方、地方與社會之間在區(qū)域協(xié)作上尚未形成一套成型的一以貫之的機(jī)制。

(一)地方職能部門服務(wù)管理“碎片化”始終是區(qū)域整合的阻礙

各地區(qū)的服務(wù)管理體系設(shè)置存在差異，部分地區(qū)探索成立單獨(dú)的流動人口服務(wù)管理專業(yè)機(jī)構(gòu)(如流動人口服務(wù)管理中心)進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。但事實上，一些專業(yè)機(jī)構(gòu)并非實權(quán)管理部門，難以跨省對接，且在省際事務(wù)協(xié)調(diào)中較多依賴橫向權(quán)力機(jī)構(gòu)，未能真正發(fā)揮作用。一是以戶籍制度為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)社會管理模式未能與人口流動的新情況、新問題相適應(yīng)。如流動人口“以現(xiàn)居住地為主”的管理體制與“以女方戶籍管理為主”的生育管理體制匹配不良，戶籍地不能很好地配合居住地開展工作。二是流動人口相關(guān)政策在各省之間不統(tǒng)一，省內(nèi)部分職能部門有較大的裁量權(quán)，流入地與流出地工作重心不一且發(fā)展不平衡，各地的人口政策、工作理念、工作基礎(chǔ)、人口管理口徑和信息化程度等存在較大差異，或存在矛盾和協(xié)調(diào)困難現(xiàn)象。

(二)國家與地方流動人口治理體系在區(qū)域合作關(guān)系上相對割裂

國家層面對協(xié)作的干預(yù)常常存在過度介入與介入不足并存的情形，分類指導(dǎo)優(yōu)勢沒有得到有效發(fā)揮。一方面，國家層面在相關(guān)職能部門的制度設(shè)計和政策資源上尚未整合完成，地方在政策過渡時期已摸索出一些創(chuàng)新實踐，改革進(jìn)程也并非整齊劃一，使得區(qū)域協(xié)作缺乏一致的基礎(chǔ)和條件。另一方面，國家在試點(diǎn)地區(qū)的投入、督導(dǎo)和干預(yù)，也可能影響地方的自主性和改革方向。尤其是試圖通過統(tǒng)一規(guī)劃、政策及考核目標(biāo)來實現(xiàn)機(jī)制調(diào)整，其效果并不理想，抑或?qū)е率‰H對接部門，因難于實踐，而缺乏主動參與、表達(dá)真實利益和溝通協(xié)商的場域。

(三)地方流動人口治理體系之間現(xiàn)有的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作乏力

省際橫向協(xié)作目前以“行政協(xié)議”為紐帶的區(qū)域發(fā)展論壇、區(qū)域聯(lián)席會議等制度和日常工作小組等形式為主，這些缺乏約束力的非功能性的制度和行政權(quán)威，很難實現(xiàn)跨行政區(qū)界限或功能界限的合作與協(xié)調(diào)，實施效果難以保證。原因有四：1.參與區(qū)域合作的部門類別和層級復(fù)雜，地方政府采取了基于自身利益、需求最大化和成本考慮來發(fā)展合作的單邊行為；2.受制于行政管理體系的嚴(yán)格約束，具有跨地區(qū)統(tǒng)籌的區(qū)域治理職能機(jī)構(gòu)無法建立，協(xié)作僅是流于形式(“紙上”協(xié)議和“墻上”制度)；3.通過“互評”和“自評”的跨省協(xié)作績效，并不是相對有效的監(jiān)督和管理評價機(jī)制；4.流動人口服務(wù)管理跨省區(qū)域交易成本升高，在體制機(jī)制設(shè)置和投入人力物力方面都面臨成本增加的風(fēng)險。

(四)其他社會治理主體在跨省協(xié)作服務(wù)管理中的協(xié)調(diào)角色缺失

在多元治理主體并存的條件下，針對社會主體合作的區(qū)域協(xié)作中，地方管理部門仍然存在“行政傲慢”，壓制了其他主體的積極性和權(quán)利。很多研究發(fā)現(xiàn)，流動人口、私人資本和企業(yè)、社區(qū)等在區(qū)域治理中的參與度很低，區(qū)域社會的治理網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)無法形成。[1]以社區(qū)為單位的治理結(jié)構(gòu)，在一定程度上擴(kuò)大了差異性，增加了協(xié)作的難度。目前，北京等地實踐多年的流動人口和出租屋管理委員會是作為政府常設(shè)議事機(jī)構(gòu)運(yùn)行，即使建立了社會組織性質(zhì)的管理委員會等作為區(qū)域協(xié)調(diào)專門機(jī)構(gòu)，在運(yùn)行過程中也常常會呈現(xiàn)明顯的“行政化”傾向，需要依賴政府組織來獲取行政資源，最終難以在區(qū)域合作中發(fā)揮關(guān)鍵作用。

三、流動人口跨省協(xié)作治理的利益相關(guān)者及其制衡

處理地方之間協(xié)作關(guān)系的核心是利益平衡。利益相關(guān)者理論認(rèn)為，利益相關(guān)者能影響一個組織目標(biāo)的實現(xiàn)，或受到一個組織實現(xiàn)其目標(biāo)過程影響的所有個體和群體，在資源有限的情況下，應(yīng)采取恰當(dāng)?shù)拇胧?，盡量滿足各利益相關(guān)者合理的利益要求，以求在各種利益相關(guān)者之間取得平衡。[2]流動人口服務(wù)管理跨省協(xié)作機(jī)制作為政府長期探索而來的運(yùn)行機(jī)制，其建立和改革需要作為利益相關(guān)者的多方主體參與選擇和決策，才能使選擇結(jié)果最大限度地反映有關(guān)各方的利益和意志，并獲得更廣泛的認(rèn)同和支持。

流動人口服務(wù)管理跨省協(xié)作的主體包括國家相關(guān)職能部門、各省地方職能部門、各省其他社會治理主體，及作為服務(wù)管理客體的跨省流動人口，構(gòu)成了跨省流動人口服務(wù)管理的主要利益相關(guān)者。地方政府及其職能部門、流動人口是跨省協(xié)作效果的直接受益方，而國家部門只是通過有關(guān)規(guī)劃、戰(zhàn)略、政策和倡導(dǎo)，影響或干預(yù)地方職能部門的協(xié)調(diào)，若區(qū)域協(xié)調(diào)高效順利，有利于流動人口公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，因而是間接受益方。在直接利益相關(guān)者中，省際協(xié)調(diào)關(guān)系是利益相關(guān)者格局的核心。跨省流動人口的利益，通過參與跨省公共治理的社會組織等其他社會治理主體表達(dá)意愿和訴求、促進(jìn)對決策的干預(yù)來實現(xiàn)。

作為各方利益的“代表者”，各省各地方之間的跨區(qū)域協(xié)作，在實踐層面面臨一定制約，包括當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門特有客觀條件的約束，還包括國家權(quán)力主導(dǎo)下的各地方政府間相互博弈的條件約束。[3]跨省協(xié)作至少面臨六個方面的制衡：一是“以人為本、依法治國”的要求，以及保障流動人口自由遷移和流動權(quán)利的治理理念，使以傳統(tǒng)“人盯人”方式掌握和跟蹤人口流動情況難以為繼；二是各省的流動人口多頭治理平行交叉管理格局缺乏權(quán)威的整合統(tǒng)籌權(quán)力，致省職能部門間職責(zé)和任務(wù)落實不力、效率較低；三是各省協(xié)作相關(guān)政策規(guī)定、工作流程等都是各省自行規(guī)定，難以在不同任務(wù)上進(jìn)行平行對接和落實雙向責(zé)任；四是現(xiàn)有層級協(xié)調(diào)和區(qū)域協(xié)作機(jī)制主要在本級別中起作用，涉及跨級問題時缺乏縱向協(xié)調(diào)的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；五是省間因不同資源和財力協(xié)調(diào)成本和資金來源方式不同，須考慮協(xié)調(diào)成本；六是各省在戶籍改革、城鎮(zhèn)化、流動人口服務(wù)管理改革進(jìn)程不一。

四、跨省流動人口服務(wù)管理機(jī)制創(chuàng)新

我國流動人口服務(wù)管理正處于由傳統(tǒng)政府治理模式向新型政府治理模式轉(zhuǎn)變。很多研究者認(rèn)為，我國政府未來改革發(fā)展的方向，是一種以契約為基礎(chǔ)的政府治理模式，它將通過相關(guān)利益者之間基于需求的必要的相互制衡，實現(xiàn)善治的目標(biāo)。[4]長三角三省一市探索形成了行政契約模式的區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展委員會，[5]它與法國在區(qū)域治理過程中形成了責(zé)權(quán)事權(quán)分化復(fù)合區(qū)域治理模式相似。[6]在行政領(lǐng)域下，依靠建立契約模式，形成合作關(guān)系和契約式管理，降低行政運(yùn)作的成本，提高行政效率。[7]這種以多元利益導(dǎo)向、多目標(biāo)契約為基礎(chǔ)的非強(qiáng)制的、合意式的行政方式，對跨區(qū)域城市協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要借鑒意義。因此，根據(jù)跨省協(xié)作程度、省際發(fā)展平衡程度和省際統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力三個標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國流動人人口服務(wù)管理機(jī)制的長期經(jīng)驗和實踐成果，本文提出以“法治精神”來協(xié)調(diào)地方部門之間的問題和矛盾，以建立健全國家、地方、部門層級之間契約共治的治理機(jī)制，全面調(diào)動和利用資源，更高效地為流動人口跨省協(xié)調(diào)協(xié)作服務(wù)。

(一)健全跨省協(xié)作治理的法律框架

我國在區(qū)域治理問題上長期停留在政策協(xié)調(diào)層面，未能實現(xiàn)法制化，工作制度和規(guī)范需要進(jìn)一步納入法治化軌道。首先，要樹立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的整體思維，將“區(qū)域治理”融入地方法律制度體系，探索嘗試區(qū)域聯(lián)合立法，構(gòu)建區(qū)域治理法律制度。美國有較成熟的實踐，先通過相關(guān)立法，依法成立專業(yè)部門或機(jī)構(gòu)。其次，通過地方相關(guān)治理部門制定關(guān)系法，明確地方之間的關(guān)系，規(guī)定地方政府之間的合作與競爭中應(yīng)遵循的原則、合作范圍和形式、進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的組織機(jī)構(gòu)、權(quán)利義務(wù)和責(zé)任、議事與決策機(jī)制和具體操作辦法以及糾紛解決機(jī)制等。[8]世界上許多國家都制定了地方關(guān)系法，以適應(yīng)當(dāng)前大規(guī)模地方政府間關(guān)系的要求。此外，還需規(guī)定國家層面的引導(dǎo)、監(jiān)督和裁決的職責(zé)，為明確職責(zé)和分工合作提供法律保障。

(二)創(chuàng)建權(quán)責(zé)共擔(dān)的運(yùn)行保障機(jī)制

服務(wù)管理中已建立的作為跨域性議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的聯(lián)席會議制度，除了長三角、泛珠三角地區(qū)，并不以地區(qū)間聯(lián)席為主，仍是各級各部門間協(xié)調(diào)、咨詢，且聯(lián)席會議也無實權(quán)，不具有強(qiáng)制性，不能有力合作。一些地方雖改革了服務(wù)機(jī)構(gòu)，但依靠命令與控制來實現(xiàn)協(xié)調(diào)仍然不能有效處理那些常常要超越組織界限的復(fù)雜問題?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出要“建立城市群成本共擔(dān)和利益共享機(jī)制”。因此，建立一系列利益成本分擔(dān)和保障機(jī)制更有利于“束”緊合作紐帶。一是可以通過建立區(qū)域規(guī)劃相關(guān)的示范項目，針對國內(nèi)不同地區(qū)的發(fā)展特點(diǎn)，制定不同的機(jī)制項目或行動計劃，包括跨地區(qū)伙伴關(guān)系、城域信息合作創(chuàng)新項目、跨域流動人口支持接力棒項目等，將利益捆綁；二是構(gòu)建權(quán)責(zé)利益共享的合作基金，區(qū)域協(xié)作的財力來推動主要用于解決跨區(qū)域發(fā)展過程中任何一方難以單獨(dú)解決的重大問題，從國家層面對各省各地區(qū)的協(xié)作治理給予輔助。

(三)改善績效評估、反饋和監(jiān)督機(jī)制

建立公開、透明和及時的動態(tài)績效評估，是檢驗區(qū)域合作治理成效的工具。已有的跨省跨區(qū)域治理績效評價目標(biāo)考核為主要形式，協(xié)作主要側(cè)重于信息互通和案件處置上，真正對意見表達(dá)和交換、訴求暢通及需求對接上，還并不完善。因此，還需要建立健全三個方面的機(jī)制：跨省協(xié)調(diào)訴求表達(dá)機(jī)制、服務(wù)互評與反饋機(jī)制、雙向問責(zé)機(jī)制。建立各省、各層級圍繞個地區(qū)之間工作協(xié)調(diào)和溝通的訴求表達(dá)機(jī)制，使其能充分表達(dá)各自的利益，并能施加影響。建立區(qū)域之間、各省之間、各層級之間能實現(xiàn)規(guī)范化、法制化表達(dá)工作訴求和服務(wù)對接需求的平臺，才能使協(xié)調(diào)更加便利、暢通和有效，還能使各地間均衡發(fā)展。同時，在多方協(xié)商機(jī)制下，須嘗試第三方績效評估及行政問責(zé)，問責(zé)范圍既要看治理預(yù)期目標(biāo)是否實現(xiàn)，也要看流動人口對服務(wù)的反饋，還要看跨區(qū)域協(xié)作具體項目實施情況，通過負(fù)面清單形式呈現(xiàn)問題并監(jiān)督整改。

(四)推動實施利益還原機(jī)制

地方利益的維護(hù)與實現(xiàn)是省際主動高效協(xié)作的根本落腳點(diǎn)，各省之間在區(qū)域協(xié)作中需建立一個獲益多者分擔(dān)，獲益少者少分擔(dān)的利益還原機(jī)制，以加強(qiáng)橫向的利益協(xié)調(diào)。利益補(bǔ)償，主要是受益多者對受益少者而言，補(bǔ)償方式既可以是直接財政資金劃撥，也可是項目、技術(shù)等方面的扶持，抑或是通過共建基金來彌補(bǔ)等。當(dāng)前階段，利益補(bǔ)償不能再“一事一議”，應(yīng)通過法律框架下的區(qū)域規(guī)劃來實現(xiàn)，要在跨省跨區(qū)域共同治理規(guī)劃中納入利益還原的內(nèi)容，吸納所有利益相關(guān)者參與，注重各省地方區(qū)域發(fā)展中的各層級、各方面力量的協(xié)調(diào)與整合，充分交換各方的信息和訴求，增強(qiáng)規(guī)劃的執(zhí)行效率。

(五)深化以信息共享助力區(qū)域治理體系重構(gòu)的機(jī)制

流動人口服務(wù)管理信息共享是區(qū)域協(xié)同治理的基礎(chǔ)性工作，但現(xiàn)有的信息共享是建立在原有的制度體系和職能框架基礎(chǔ)上，僅僅是現(xiàn)有治理體系的復(fù)制，在某種意義上是權(quán)力的分割和工作的增加。信息共享十分高效，可以將信息共享方面的經(jīng)驗和信息互通結(jié)構(gòu)體系應(yīng)用在對現(xiàn)有服務(wù)管理體系的資源整合和改革創(chuàng)新上。為此，必須探索設(shè)計跨域單一行政區(qū)域利益的信息一體化機(jī)制，破除人為設(shè)置的各種壁壘。湖北省探索了“以信息化推動流動人口服務(wù)管理流程再造”的治理創(chuàng)新，通過示范試點(diǎn)推進(jìn)改革模式創(chuàng)新，改善區(qū)域協(xié)作，既可有效消除協(xié)調(diào)或治理主體因各自為政而引發(fā)的矛盾和沖突，也將是服務(wù)管理體制改革的新動力。未來可期待信息共享參與市場化的運(yùn)作模式，以信息化助力區(qū)域治理。

(六)完善目標(biāo)聯(lián)盟型的社會服務(wù)機(jī)制

流動人口區(qū)域協(xié)作治理從根本上說是要依賴社會多元治理主體參與，依靠社會合作網(wǎng)絡(luò)聯(lián)合互動并行發(fā)揮作用。因此，地方相關(guān)職能部門要與其他治理主體努力達(dá)成合作，結(jié)成目標(biāo)聯(lián)盟，以目標(biāo)契約形式共同實現(xiàn)服務(wù)管理。近來各省發(fā)起的流動人口協(xié)會共建和以自治為主的流動人口互助服務(wù)中心等社會組織，逐步成為政府引導(dǎo)、流動人口自愿參與的互助服務(wù)管理平臺。地方政府部門不必一定參與區(qū)域治理，或是政府購買，或是委托目標(biāo)聯(lián)盟進(jìn)行服務(wù)管理；依靠新興社會組織、社會力量，或積極分子“自組織”等，成立由多方參與的委員會；通過目標(biāo)聯(lián)盟參與方績效評估論壇的形式開展監(jiān)督，以便促成地方各治理參與者更為開放、緊密的合作與協(xié)商。

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【責(zé)任編輯：王 崇】

2015-11-25

陳晶(1981-)，女，甘肅武威人，博士，主要從事社會分層與流動、流動人口社會融合及農(nóng)民工社會支持研究。

D631.42

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1673-7725(2016)02-0058-05