我國城市新區(qū)開發(fā)建設管理模式研究

1.楊 薇 2.張時正

1.鐵法煤業(yè)集團建設工程有限責任公司 2.遼寧奧蘭消防工程有限公司第一分公司

我國城市新區(qū)開發(fā)建設管理模式研究

1.楊 薇 2.張時正

1.鐵法煤業(yè)集團建設工程有限責任公司 2.遼寧奧蘭消防工程有限公司第一分公司

城市新區(qū)在一定程度上可視作城市功能的拓展、城市容量的延伸以及城市資源的重構，城市新區(qū)建設開發(fā)模式絕不僅僅是從滿足特定區(qū)域開發(fā)建設任務的簡單完成而已，而必須從優(yōu)化配置和使用城市資源、驗證和協(xié)調城市功能分區(qū)、合理拓展和挖掘城市有限容量、獲取和積累城市開發(fā)資金等多個角度進行綜合考慮。城市新區(qū)作為城市整體的重要組成部分和特殊構成區(qū)域，其經營開發(fā)模式的選擇及推行必須依照城市經營的若干思想和理念有序展開。

城市新區(qū)；開發(fā)建設；管理模式

如何啟動城市新區(qū)的大規(guī)模開發(fā)和持續(xù)管理，如何保證城市新區(qū)開發(fā)過程中的土地供給、投融資支撐與項目招商引資，如何協(xié)調解決城市新區(qū)與母城的行政關系與社會事務管理，都需要一個合理的、高效的管理模式支撐。同時，我國城市新區(qū)的功能形式、等級規(guī)模、地域特征以及母城的經濟社會發(fā)育程度都存在較大差異，尤其是城市新區(qū)的空間組織形式多樣，較難以某一開發(fā)管理模式或空間組織方式進行運作。

1 城市新區(qū)開發(fā)建設的主要特征

在城市建設中，城市新區(qū)的開發(fā)建設占有重要的地位，它通常是政府為緩解城市中心區(qū)人口密度過大、基礎設施不堪重負、城市功能難以充分發(fā)揮而采用的一項城市擴張舉措。區(qū)別于單體建設工程的開發(fā)建設，城市新區(qū)的開發(fā)建設主要是指成片地段、多種工程、按照批準的地區(qū)規(guī)劃和功能來進行的開發(fā)建設，包括城市新區(qū)的基礎設施建設、房地產開發(fā)、工業(yè)服務業(yè)發(fā)展、人口聚集等等。因此，城市新區(qū)開發(fā)建設的主要特征有：(1)成片土地開發(fā)，具有相當廣闊的地域；(2)多種功能工程的建設，形成一定的綜合功能；(3)按照批準的地區(qū)規(guī)劃進行開發(fā)，可以分期分批實施，也可以一次建成；(4)任務的完成以最終整個城市新區(qū)建設好為準。

2 城市新區(qū)開發(fā)建設的基本原則

2.1 堅持規(guī)劃先行的原則

城市規(guī)劃是指城市在一定時期內的發(fā)展目標和計劃，是城市進行建設和管理的綜合部署和基本前提。城市新區(qū)的開發(fā)建設要以規(guī)劃先行為指導原則，就是要堅持高起點、高標準的科學規(guī)劃，正確處理城市新區(qū)的規(guī)劃、建設與管理三者之間的關系，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理。

2.2 堅持可持續(xù)發(fā)展的原則

所謂可持續(xù)發(fā)展，就是“既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足需要的能力的發(fā)展”，它有兩個基本點，一是必須滿足當代人的需要，否則他們就無法生存；二是今天的發(fā)展不能損害后代人滿足需要的能力。由于城市新區(qū)的開發(fā)建設則以土地開發(fā)、基礎設施建設、公共設施建設為主，因而其可持續(xù)發(fā)展的內容主要包括土地的可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展、交通的可持續(xù)發(fā)展、產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、管理機構的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 堅持系統(tǒng)工程的原則

城市新區(qū)的開發(fā)建設涉及的范圍和內容很廣，絕不是蓋幾棟樓房、修幾條道路、增加一些商業(yè)網(wǎng)點等簡單的建筑物相加，而是關系到城市新區(qū)各種要素相互協(xié)調發(fā)展，保持合理的量的關系和比例以及嚴密邏輯聯(lián)系的整體系統(tǒng)結構。城市新區(qū)開發(fā)建設具有明顯的整體性、目的性、層次性和相關性的特點，是一個由多種要素組合而成的綜合體。在城市新區(qū)的開發(fā)建設中，不論是住宅建設還是商業(yè)設施建設，不論是公共基礎設施建設還是產業(yè)文化建設，都同城市新區(qū)的整體發(fā)展有著密切的聯(lián)系，而各個要素之間除了具有質的聯(lián)系之外，還存在著一種量的比例。

3 完善城市新區(qū)的開發(fā)建設與管理

3.1 政府主導型管理模式

政府主導型管理模式是我國大多數(shù)新區(qū)選用的管理體制，主要有如下三個特征：(1)在這種模式下，一般成立以省市領導組成的領導小組負責新區(qū)發(fā)展重大決策和重大問題的協(xié)調，但不插手區(qū)內具體事務，讓新區(qū)有個寬松的管理環(huán)境。然后成立新區(qū)管理委員會作為所在地市政府的派出機構，在區(qū)內行使市一級經濟管理權限和部分市級行政管理權限，包括項目審批、規(guī)劃定點、房地產發(fā)展、人事勞資、審批入城戶口等。(2)在機構設置上，設工委(或黨委)與管理委員會兩套班子合署辦公，下設直屬機構和市屬分支機構(主要是稅收、公安、工商)，實行“一棟樓辦公，一個窗口對外，一個圖章管到底”的責權配套、高效運轉的管理體制。

3.2 政企合一型管理模式

政企合一型管理模式是新區(qū)管理委員會與開發(fā)總公司實行“兩塊牌子，一套人馬”的管理模式，主要職能機構合署辦公，新區(qū)管理委員會與開發(fā)總公司既具有行政職能又具有經濟職能，管理委員會行使市級管理權限，負責對新區(qū)實行統(tǒng)一領導，如南京浦江高新區(qū)、西安高新區(qū)就采用這種管理模式。在西安高新區(qū)，開發(fā)總公司下屬四大直屬公司和一個控股的股份有限公司，均為獨立法人資格的企業(yè)。其中業(yè)務獨立的三個公司均按照獨立企業(yè)的方式運營，完全做到了政企分開。

3.3 管理模式的優(yōu)化選擇

1)總體管理模式采用政府主導型

無論是從我國的行政管理體制、市場經濟體制等宏觀因素來分析，還是城市新區(qū)的性質、運作機制和發(fā)展階段等微觀因素來考慮，我國城市新區(qū)目前比較適合采用政府主導型的總體管理模式。

2)局部管理模式采用企業(yè)主導型

城市新區(qū)規(guī)模較大，常常細分為若干個功能區(qū)，如金融貿易區(qū)、出口加工區(qū)、高科技園區(qū)、旅游度假區(qū)等，當一個城市新區(qū)分成若干個較小的區(qū)域分別進行開發(fā)時，可以采用政府主導型的總體管理模式和企業(yè)主導型的局部管理模式。

3)不主張采用政企合一型管理模式

政企合一型管理模式有其自身的優(yōu)點，目前也有一些新區(qū)使用這種管理模式，但本論文的探討不主張采用這一管理模式。

為了適應社會主體市場經濟體制的客觀要求，我國政府的行政體制改革已經迫在眉睫。對政府的管理機構和管理方式的進一步探討，在選擇和推行城市新區(qū)建設開發(fā)的某一特定模式時，必須超前從城市經營和經營城市的思想對其進行架構，才能保證城市新區(qū)建設開發(fā)工作快速、穩(wěn)定、高效、持續(xù)的開展。

[1] 王劍鋒. 我國城市新區(qū)開發(fā)建設管理模式研究[D]. 東南大學，2004.

[2] 朱孟玨，周春山. 我國城市新區(qū)開發(fā)的管理模式與空間組織研究[J].熱帶地理，2013，01：56-62.