城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系建設(shè)

段朋恩

陜西省咸陽市旬邑縣委黨校

城鎮(zhèn)化中失地農(nóng)民社會(huì)保障法律體系建設(shè)

段朋恩

陜西省咸陽市旬邑縣委黨校

征用農(nóng)村集體土地，是我國工業(yè)化，城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。征用農(nóng)村集體土地其實(shí)是一個(gè)是農(nóng)民失去土地的過程，由此帶來的失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題是我國工業(yè)化和城市化進(jìn)程中一個(gè)影響面非常廣泛的社會(huì)問題。為避免因征地導(dǎo)致的農(nóng)村新的社會(huì)矛盾發(fā)生，必須大力完善有關(guān)征地、土地收益分配、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員管理法律、法規(guī)建設(shè)，是涉及貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要問題。努力完善土地征用法律體系，建立失地農(nóng)民基本生活保障體系，使農(nóng)民失土不失業(yè)，失地不失生活質(zhì)量，并且最終使廣大被征地農(nóng)民過上比原來更加富裕美好的生活。

農(nóng)村征地；社會(huì)保障；法律制度；征地補(bǔ)償；失地農(nóng)民

近幾年，我縣的經(jīng)濟(jì)快熟發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速推進(jìn)的重要時(shí)期。在此背景下，我縣各地出現(xiàn)了征用土地的高潮。這些土地的征用，也是為了確保我縣城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)土地的需求。為了做好土地征用工作，各鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和街道付出了艱辛的努力，部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)、街道在一定時(shí)期內(nèi)，把土地征用工作列為中心工作，夜以繼日，深入細(xì)致地做好被征地農(nóng)民的思想工作，確保了土地征用工作的順利進(jìn)行。但是也應(yīng)該看到，由于對(duì)土地征用方式及補(bǔ)償金額補(bǔ)償方式上存在爭(zhēng)議，在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地，失地農(nóng)民就業(yè)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障等方面存在缺陷，使得土地征用工作呈現(xiàn)越來越難的趨勢(shì)。本文以筆者實(shí)踐參加農(nóng)村征地工作，以社會(huì)矛盾實(shí)際案例為基礎(chǔ)，著重從法的角度解讀當(dāng)前農(nóng)村征地方式，補(bǔ)償金額補(bǔ)償方式，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，失地農(nóng)民就業(yè)、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障等、解決產(chǎn)生的社會(huì)矛盾等方面全面研究依法解決農(nóng)村征地諸多方面的對(duì)策。

一、問題及困難

(一)農(nóng)村土地征收存在的問題

1、土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

我縣現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域間差異較大，現(xiàn)行中心城區(qū)土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)城市規(guī)劃路網(wǎng)依次遞減的辦法，使得同一地塊土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)各異，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)變化較大，在較短的時(shí)間里不同次征地標(biāo)準(zhǔn)變化大，農(nóng)民較為期待未來地價(jià)，使得征地困難增加。相鄰地塊土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)懸殊，在實(shí)際土地征用補(bǔ)償中很難操作到位，并且極易造成征地補(bǔ)償爭(zhēng)議和糾紛。

2、被征地農(nóng)民的就業(yè)和基本生活沒有保障

幾年來，我縣在土地征用中普遍存在采用單一的貨幣處置辦法，對(duì)被征地農(nóng)民的就業(yè)要求沒有引起足夠的重視。尤其是大片征用土地，往往使農(nóng)民一夜之間就失去大部分土地，因此使被征地農(nóng)民有一種“措手不及”。

3、土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配不規(guī)范

政府對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配缺乏指導(dǎo)和監(jiān)督，分配中“一村一策、一鄉(xiāng)一策”，分配方案比較混亂。多數(shù)村莊在分配中違背了法律和政策的基本精神，常常出現(xiàn)“吃小戶”現(xiàn)象，個(gè)別農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益無法得到保障。同時(shí)，由于缺乏政策的規(guī)范和約束，各村的土地征用補(bǔ)償費(fèi)已趨向全部分光的現(xiàn)象，村集體資產(chǎn)沒能很好保留導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)薄落，村公益事業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施無法實(shí)施。

4、土地征用沒有依法實(shí)施

在實(shí)際工作中“先征后批、邊征邊用邊批”現(xiàn)象比較普遍，從而使土地征用工作理不直、氣不壯，對(duì)征地過程中出現(xiàn)的阻撓、干擾行為也不能及時(shí)給予依法處理。國土資源部門不直接參與土地征用政策處理工作，因此，對(duì)統(tǒng)一執(zhí)行政策，依法實(shí)施征地，形成征地工作合力帶來消極影響。

(二)失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題

1、新老政策的銜接問題

新老政策銜接涉及兩個(gè)層面：一是養(yǎng)老制度本身的銜接問題，二是失地農(nóng)民安置政策的銜接問題。 我們縣是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，目前同時(shí)運(yùn)行著四套養(yǎng)老保障制度，即失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、“雙低”基本養(yǎng)老保障制度、農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前的做法是根據(jù)失地農(nóng)民的不同情況，讓他們自行選擇參加不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的問題

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的可持續(xù)問題，實(shí)際上是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力問題。被征地農(nóng)民開始領(lǐng)取基本生活保障金(1-3檔)，各檔次對(duì)生活的保障水平不同，保障水平不高，對(duì)于基本失地的農(nóng)民來說，保障效果差。同時(shí)按目前的物價(jià)水平測(cè)算，未來滿足基本生活保障的水平較低，養(yǎng)老保障資金的籌集也一大部分由政府承擔(dān)，承擔(dān)這個(gè)缺口只有靠政府的財(cái)政托底。這必須引起必要的重視。

3、保障失地農(nóng)民利益與優(yōu)化投資環(huán)境的關(guān)系問題

據(jù)有關(guān)人士介紹，我縣失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的方案幾易其稿成型后，才得以公布實(shí)施。一個(gè)重要的因素就是，即將實(shí)施的新辦法會(huì)提高征地價(jià)格，增加企業(yè)用地成本，對(duì)企業(yè)投資產(chǎn)生不利影響，降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)力。如何既保障農(nóng)民的切身利益，又能優(yōu)化投資環(huán)境，是地方政府較為頭痛的問題。事實(shí)上，失地農(nóng)民享受的最低生活保障金額還不如最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)上。

綜上所述，我國當(dāng)前政府征地問題較多，也沒有針對(duì)失地農(nóng)民全面有效的社會(huì)保障制度，農(nóng)民失去土地不僅意味著失去了賴以維持生計(jì)的物質(zhì)資料，更意味著醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會(huì)保障權(quán)利的喪失，必將成為引發(fā)多種社會(huì)矛盾的導(dǎo)火索。

二、解決對(duì)策

關(guān)于農(nóng)民失地后的社會(huì)保障問題，僅有國務(wù)院的文件完全不夠，故造成對(duì)此問題的立法缺失，不僅如此，因?yàn)槿鄙倬哂辛⒎?quán)威性和高度統(tǒng)一性的法律法規(guī)，造成各地舉措?yún)⒉畈积R，效果欠缺。因此，如要解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，再加之農(nóng)民問題已具有國家發(fā)展的戰(zhàn)略地位，成為和諧社會(huì)的一把標(biāo)尺，因此解決此問題具有非常重大的意義。

(一)嚴(yán)格按照《土地管理法》規(guī)定的征地工作程序

1.征用土地必須依法批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)的土地，政府不能隨意征用。

2.土地征用必須統(tǒng)一?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用只能由縣級(jí)以上人民政府組織實(shí)施，而具體承辦單位是縣級(jí)以上國土資源管理部門，實(shí)施統(tǒng)一征地。

3.土地征用必須公告?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定了土地征用“兩公告一登記”的工作程序，即土地征用公告、征地補(bǔ)償方案公告和征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

4.土地征用必須公平。在土地征用補(bǔ)償過程中，對(duì)同一片區(qū)、同一物類必須實(shí)行同一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

(二)制定《社會(huì)保障法》，建立健全社會(huì)保障機(jī)制

近年來社會(huì)保障立法逐步轉(zhuǎn)到按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求進(jìn)行體制創(chuàng)新的階段，但中國社會(huì)保障立法以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)公正立法理念，還未能真正清晰地體現(xiàn)出來。立法理念的落后以及沒有統(tǒng)一的《社會(huì)保障法》制約了我國社會(huì)保障制度的發(fā)展。

制定《社會(huì)保障法》，首先，應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋范圍。改變我國現(xiàn)行社會(huì)保障實(shí)施范圍狹窄的局面，要將養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等的實(shí)施范圍切實(shí)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、小集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、三資企業(yè)等各類企業(yè)的職工，使所有企業(yè)職工都能享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，最終建立一個(gè)統(tǒng)一的包括全體勞動(dòng)者在內(nèi)的社會(huì)保障制度。其次，考慮專章規(guī)定失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題。其內(nèi)容包括：明確政府對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任；失地農(nóng)民社會(huì)保障的范圍；建立失地農(nóng)民保障基金以及基金來源與原則等。

(三)完善土地收益分配法制建設(shè)

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是土地所有權(quán)的代表，是物權(quán)法中非常重要的法律主體。應(yīng)盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程，明確規(guī)定集體性質(zhì)、土地所有權(quán)范圍、承包土地管理、成員資格的取得和喪失、成員的權(quán)利和義務(wù)。

土地所有權(quán)蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)利益涉及到國家、集體和個(gè)人。對(duì)土地集體所有制性質(zhì)是“共同共有”還是“按份所有”，應(yīng)該作明確的規(guī)定。因?yàn)檫@關(guān)系到農(nóng)民、村組以及村經(jīng)濟(jì)組織的法律地位和利益分割，這樣才可以讓村集體在征地收益分配時(shí)做到有法可依，減少村民與集體之間的矛盾。

目前法律法規(guī)對(duì)征地補(bǔ)償發(fā)放方式?jīng)]有統(tǒng)一的規(guī)定，實(shí)踐中的方式多種多樣，有的比較合理，有的就不怎么合理。法律的規(guī)定應(yīng)該讓農(nóng)民能夠有充足的資金及時(shí)進(jìn)行再生產(chǎn)或用于其他方面，讓農(nóng)民從生活上得到保障，在心理上得到穩(wěn)定。明確分配方式、程序、救濟(jì)途徑等是化解征地收益分配矛盾的最有效方法。

[1]張昊，隋想.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民權(quán)益保障法律問題研究.哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(01)

[2]杜超群.山西省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會(huì)保障研究.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)， 2014(01)

[3]徐嘉輝，李爽.建設(shè)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的思考.東北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007(03)

[4]高勇，張昊，朱鳳義.論城鎮(zhèn)化中的土地征收問題與法律制度完善.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(12)