地下綜合管廊PPP融資模式淺析

馬 丹

長春工程學院

地下綜合管廊PPP融資模式淺析

馬 丹

長春工程學院

資金問題是阻礙我國綜合管廊建設(shè)的主要問題之一，2014年以前，我國的綜合管廊大都是由政府出資建設(shè)，但是巨大的資金壓力，增加了政府的財政負擔，使各地管廊建設(shè)難以推進。2014年開始，政府鼓勵以PPP模式建設(shè)綜合管廊，由政府和社會資本共同出資建設(shè)綜合管廊。本文將在分析綜合管廊屬性的基礎(chǔ)上，分析PPP的分類以及綜合管廊的PPP融資模式。

綜合管廊；融資模式；PPP

地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建設(shè)一個隧道空間，將水、電、氣、熱、通訊等各類市政管線有機綜合集約化地鋪設(shè)在同一條隧道內(nèi)，并進行集中管理的市政基礎(chǔ)設(shè)施。隨著我國城市化進程的不斷發(fā)展，各類市政管線的種類和數(shù)量不斷增加，由于傳統(tǒng)的管線直埋方式，往往會造成道路頻繁開挖，形成馬路拉鏈，不但影響了道路的正常通行，同時造成了噪音塵土等環(huán)境污染。為了優(yōu)化城市市工程布局，科學合理的開發(fā)利用地下空間資源，地下空間實行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各管線單位的需求對各種管線進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)及后期的統(tǒng)一管理。因而地下綜合管廊工程建設(shè)迫在眉睫。

1.綜合管廊的屬性

用經(jīng)濟學的方法可以將物品分為三類：公共物品、私人物品和準公共物品。公共物品一般由政府供給，其在生產(chǎn)經(jīng)營商具有壟斷性。一般其外部效益高于內(nèi)部效益。 私人物品指的是由私人提供，采用市場化的運作方式進行經(jīng)營與管理，通過直接向消費者收費來獲取一定的收益，經(jīng)營者主要關(guān)注物品可帶來的經(jīng)濟效益。準公共物品介于兩者之間，雖然它也有壟斷性，但是它不僅僅具有內(nèi)部效益也具有外部效益，準公共物品可以由政府供給也可以由社會資本提供。在保證其外部效益的基礎(chǔ)上，由其內(nèi)部效益為社會資本產(chǎn)生的收益是有限的，所以，準公共物品在采用市場化的方式進行運作的時候，不僅僅靠直接向消費者收費還要靠政府給予一定的支持與補助，收費性道路及垃圾處理設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施等都屬于準公共性物品。

綜合管廊就屬于準公共物品，它既要滿足其人民生活提供公共服務(wù)的要求，又要滿足投資者獲得一定收益的要求。如果像公共產(chǎn)品一樣，由政府出資建設(shè)，建設(shè)成本高，沉淀成本高，會對政府造成較大的財政壓力，在經(jīng)濟下行壓力大的情況下，各地管廊建設(shè)的積極性低。但是，如果它又不能像私人產(chǎn)品一樣，完全遵循市場資源配置的辦法，一定程度上會影響其提供公共產(chǎn)品的質(zhì)量與效率。所以管廊要采取市場化運營加政府監(jiān)督的形式。

綜合管廊有一定數(shù)額的使用者付費，但是使用者付費不能滿足社會資本的利潤要求。這就要求在使用者付費的基礎(chǔ)下，政府給予一定的財政補貼。

2.PPP的概念

PPP是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風險共擔為特征；通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

3.PPP模式的分類

總體來說PPP項目可以分為私有類、外包類以及特許經(jīng)營類。根據(jù)不同的操作方式，每一類又包括多種不同的形式。

外包類PPP項目，主要是指工程由政府投資，社會資本承擔項目的一項或幾項工作，社會資本獲取收益的方式就是政府付費，社會資本所承擔的風險也比較小。主要包括外包服務(wù)、管理合同、設(shè)計建設(shè)、設(shè)計建設(shè)維修、設(shè)計建設(shè)運營以及委托運營等幾種。

私有化類項目，工程的投資由社會資本承擔，項目的所有權(quán)也歸社會資本享有。社會資本通過使用者付費獲取一定的利潤。它主要包括建設(shè)擁有運營、建設(shè)開發(fā)經(jīng)營、購買建設(shè)經(jīng)營等幾種方式。

特許經(jīng)營類PPP項目，社會資本承擔部分或者全部投資。社會資本和政府簽訂協(xié)議，獲取項目在特許經(jīng)營期內(nèi)的經(jīng)營權(quán)，通過使用者付費以及政府提供的補貼獲取收益。 特許經(jīng)營期結(jié)束后，社會資本按照合作規(guī)定，將項目移交給政府。包括建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)移、建設(shè)轉(zhuǎn)移經(jīng)營、轉(zhuǎn)移經(jīng)營轉(zhuǎn)移、改造經(jīng)營轉(zhuǎn)移等幾種形式。

4.綜合管廊PPP模式的選擇

(1) BOT模式

BOT也稱為“建設(shè)-運營-管理 ”是PPP項目中比較常用的一種操作方法。社會資本承擔項目的建設(shè)和運營，最終社會資本將項目移交給政府。政府和社會資本按照協(xié)議成立項目管理公司，簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。在項目的特許經(jīng)營期內(nèi)由項目管理公司負責管廊的規(guī)劃、建設(shè)、運營等一系列工作。社會資本通過向管廊使用各管線單位收取入廊費和物業(yè)管理費來收回投資獲得收益。在使用者付費不足以滿足社會資本對利潤的要求時，政府給予社會資本一定的補助，來保證項目管理公司的正常運營。

BOT模式適用于新建管廊項目，是現(xiàn)階段我國綜合管廊建設(shè)PPP項目的常見操作方式。六盤水、白銀等管廊試點項目就是采用的這種運作模式。也有的城市在BOT的基礎(chǔ)上進行操作模式的變形，比如吉林省采用BOST(建設(shè)-運營-補貼-移交)的形式，強調(diào)了在運營過程中政府補貼的重要性。

(2) TOT模式

TOT是轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-移交，它操作的具體過程與方法與BOT類似，但是，TOT項目適用于存量的管廊建設(shè)項目。首先，政府與社會資本簽訂資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，政府有償將項目轉(zhuǎn)移給社會資本，社會資本負責后期的運營管理。運營期內(nèi)的收費以及期滿移交與BOT相似。

在管廊建設(shè)中可以單獨使用TOT 模式，也可以將TOT與其他模式結(jié)合。比如石家莊正定新區(qū)綜合管廊建設(shè)，采用TOT+BOT的模式，將已建管廊通過TOT模式交給社會資本，將新建的管廊項目通過BOT模式移交給社會資本。社會資本負責已建管廊的運營以及新建管廊的建設(shè)運營管理。

(3) BOO模式

在BOO模式下，政府與社會投資人簽訂BOO協(xié)議，由社會投資人設(shè)立項目公司具體負責地下綜合管廊的設(shè)計、投資、建設(shè)、運營，政府同時授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)向管線單位收取租賃費用，并由政府向其提供可行性缺口補助。特許期滿后地下綜合管廊的產(chǎn)權(quán)屬于項目公司所有，項目公司可以通過法定程序再次獲得特許經(jīng)營權(quán)，或?qū)⒐芾瘸鲎庥杵渌偟锰卦S經(jīng)營權(quán)的經(jīng)營者。

這種模式與其他兩種相比，綜合管廊項目的私有化程度較高。?？诘墓芾软椖烤筒捎脺蔅OO模式。這種模式的應(yīng)用主要取決于政府可接受的管廊私有化程度以及社會資本的運營管理能力。

5.結(jié)論

我國的綜合管廊建設(shè)還處于起步階段，管廊建設(shè)的PPP模式應(yīng)用還比較單一、不成熟，管廊的建設(shè)應(yīng)該創(chuàng)新PPP融資模式，結(jié)合地域經(jīng)濟特點采用不同的PPP項目操作方法。通過PPP模式的成功應(yīng)用解決管廊建設(shè)資金不足的問題。

馬丹(1990.2-)，女，漢族，長春工程學院在讀研究生，專業(yè)領(lǐng)域是建筑與土木工程，研究方向是工程項目管理。