新政策下地方政府融資平臺(tái)的投融資問題研究
——以“滇公路”事件為例

曾曄

新政策下地方政府融資平臺(tái)的投融資問題研究
——以“滇公路”事件為例

曾曄

隨著我國地方政府融資平臺(tái)的發(fā)展，數(shù)量不斷上升，截止2012年已達(dá)一萬多家，負(fù)債規(guī)模也快接近10萬億元，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增強(qiáng)，特別是2011年云南“滇公路”的違約事件，引起了社會(huì)各界的關(guān)注，對(duì)此我國政府也發(fā)出一些有關(guān)加強(qiáng)治理地方政府融資平臺(tái)的新政策。本文將依據(jù)我國地方政府融資平臺(tái)的特點(diǎn)以及國家最新出臺(tái)的政策，從財(cái)務(wù)管理的角度，分析目前我國地方政府融資平臺(tái)主要存在的投融資問題，并從投資項(xiàng)目選擇和融資方式選擇兩個(gè)主要方面為緩解地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出一些思考和建議。

滇公路；地方政府融資平臺(tái)；投融資戰(zhàn)略

我國地方政府融資平臺(tái)發(fā)展至今已十余年，隨著平臺(tái)數(shù)量及規(guī)模的擴(kuò)張，也暴露出很多問題，其中最主要的就是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2011年4月間，云南省公路開發(fā)投資有限公司（以下簡稱“滇公路”）向多家貸款銀行發(fā)函“違約”的事件，引起了銀行業(yè)、社會(huì)大眾以及國家各部委的重點(diǎn)關(guān)注。

一、云南“滇公路”違約事件簡介

2011年4月間，云南省公路開發(fā)投資有限公司（以下簡稱“滇公路”）向債權(quán)銀行發(fā)函，表示“即日起，只付息不還本”。“該公司在建行、國開行、工行等十幾家銀行貸款余額約900多億元，另有幾十億元的融資租賃。其中，國開行以200億元左右的貸款成為最大貸款行，建行和工行貸款余額也分別都超過100億元，建行還為該公司發(fā)行了40億元左右的理財(cái)產(chǎn)品?！?/p>

（一）“滇公路”發(fā)函違約的原因

1.投資項(xiàng)目數(shù)量超額。云南省地處我國西南邊陲，山區(qū)半山區(qū)占土地面積的95%以上，客貨運(yùn)輸90%都要依靠公路，而且云南是旅游大省，公路是發(fā)展旅游業(yè)的重要基礎(chǔ)。為了加大云南公路的建設(shè)，省政府在2006年決定成立“滇公路”，注冊(cè)資本50億元，負(fù)責(zé)云南省二級(jí)以上高等級(jí)公路的建設(shè)、運(yùn)營、籌融資和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營開發(fā)。由于“滇公路”的大力投資與積極建設(shè)，“十一五”期間云南公路總里程已達(dá)20.67萬公里，累計(jì)完成投資2042億元，是“十五”期間的2.58倍，超過“十一五”原計(jì)劃的一半，修成了全國第三大公路網(wǎng)。

按照云南“滇公路”的開發(fā)計(jì)劃，將于2011底前完成在建52條、4844公里二級(jí)公路的建設(shè)任務(wù)，其中要在6 月30日前竣工的就多達(dá)40余條。“這些公路的累計(jì)投資在700億元左右。這些二級(jí)公路開工項(xiàng)目之多、覆蓋地域之廣、建設(shè)里程之長、投資總額之大，在云南省交通建設(shè)史上前所未有?！闭且?yàn)橥顿Y了過多的項(xiàng)目，才導(dǎo)致“滇公路”債務(wù)負(fù)擔(dān)過大。

2.投資項(xiàng)目經(jīng)營現(xiàn)金流薄弱。高速公路投資項(xiàng)目向來整體路線長，投資成本高，回收期長，現(xiàn)金流少。而當(dāng)下中國的高速公路網(wǎng)長度雖可與美國媲美，但是實(shí)際的客運(yùn)量除了長江三角洲和珠江三角洲等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市帶周圍，其余高速公路的客運(yùn)量更是少之又少，特別是地處西南邊陲的云南。這里的高速公路，除了省會(huì)昆明周圍的車流量大一些外，其余路段都沒有足夠的車流量，也就沒有持續(xù)的高速公路收費(fèi)現(xiàn)金流，更是缺乏貸款還本付息的源頭，難以實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目自身現(xiàn)金流可完全覆蓋本息還款”的要求。加之國家2008年9月開始推行取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，這也將大大減少“滇公路”未來的經(jīng)營現(xiàn)金流。

3.相關(guān)銀行貸款集中到期。隨著“滇公路”投資建設(shè)的40余條二級(jí)公路項(xiàng)目將在2011年6月30日前竣工，意味著有關(guān)貸款將進(jìn)入還本付息期，而相關(guān)政府補(bǔ)貼還未落實(shí)，又尚無收入來源，給“滇公路”的資金鏈帶來了極大壓力。“滇公路”成立已超過六年，其內(nèi)部數(shù)據(jù)顯示，截至2010年上半年，該公司合計(jì)利潤8億元，資產(chǎn)總額為1314億元，負(fù)債1015億元，資產(chǎn)負(fù)債率達(dá)到了77.24%，并呈上升趨勢(shì)。低收益率以及高資產(chǎn)負(fù)債率使得“滇公路”難以滿足證券市場(chǎng)的融資要求，只得依靠單一的銀行貸款來融資。而銀監(jiān)會(huì)2010年嚴(yán)格實(shí)施了貸款的實(shí)收實(shí)付制度，“滇公路”“借新還舊”的貸款之路也日趨狹窄。不得不向銀行發(fā)函表示即日起“只付息不還本”。

（二）“滇公路”違約事件的處理結(jié)果

2011年5月上旬，隨著云南省政府的出面協(xié)調(diào)，云南“滇公路”的“違約風(fēng)波”實(shí)際上已經(jīng)提前解除。

省政府采取了一系列有效措施，“一是自2011年起，省級(jí)給予公司的資本金從過去的3億元增加至6億元；二是省財(cái)政向公司提供借款20億元，緩解暫時(shí)的資金壓力；三是將應(yīng)由公司償還的已通車公路征地拆遷費(fèi)作為地方政府投入，轉(zhuǎn)為地方政府股權(quán)，減少公司負(fù)擔(dān)；四是將部分優(yōu)質(zhì)的交通經(jīng)營資產(chǎn)劃撥公司，增加和改善公司現(xiàn)金流，幫助完成公司風(fēng)險(xiǎn)分類調(diào)整的工作，增強(qiáng)公司融資能力。”在政府的大力幫助下，“滇公路”撤回了先前“只付息不還本”的函件。

云南“滇公路”僅是我國眾多地方政府融資平臺(tái)的縮影，其“違約”事件也暴露出我國地方融資平臺(tái)普遍存在的一些問題。

二、地方政府融資平臺(tái)存在問題的總結(jié)

（一）投資項(xiàng)目繁多

由于我國地方政府融資平臺(tái)是以政府為主導(dǎo)，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，主要以地方城市建設(shè)投資公司為主要表現(xiàn)形式，正是地方政府追求GDP高速增長的有利工具。但是隨著地方政府盲目追求GDP增長，以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，地方政府融資平臺(tái)在選擇投資項(xiàng)目的數(shù)量和類別時(shí)，也往往具有盲目性，缺乏系統(tǒng)性。

地方政府融資平臺(tái)經(jīng)常超額完成政府的投資計(jì)劃，投資項(xiàng)目數(shù)量過多，在投資項(xiàng)目的類別方面，地方政府融資平臺(tái)多投資于水電、醫(yī)療、衛(wèi)生、公路等公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目，對(duì)地方GDP增長有很大貢獻(xiàn)但盈利能力相對(duì)薄弱，這將大大減少融資平臺(tái)的經(jīng)營現(xiàn)金流，難以覆蓋其高額的負(fù)債規(guī)模。

（二）融資方式單一

目前我國地方政府融資平臺(tái)主要以銀行貸款為主要融資方式，而且融資數(shù)額巨大，導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債率普遍高于70%，而且利潤率極低，難以滿足證券市場(chǎng)融資的硬性條件。有些擁有優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，盈利能力較強(qiáng)的融資平臺(tái)也會(huì)采用發(fā)放企業(yè)債券、融資租賃、以及信托等間接債權(quán)融資方式，這樣的融資方式成本較高。

（三）責(zé)任主體模糊

目前我國地方政府融資平臺(tái)普遍具有獨(dú)立的法人資格，但是政府又承擔(dān)連帶責(zé)任，為地方政府融資平臺(tái)提供無法律效力的貸款擔(dān)保等。而且對(duì)于發(fā)行“城投債”的多家平臺(tái)公司之間易形成互相擔(dān)保，造成融資平臺(tái)的還貸責(zé)任主體模糊，貸款違約風(fēng)險(xiǎn)較大。

三、新政策下地方政府融資平臺(tái)的投融資戰(zhàn)略選擇

2011年4月云南“滇公路”的違約舉動(dòng)引起了社會(huì)各界的關(guān)注，我國政府也由此發(fā)出很多有關(guān)治理地方政府融資平臺(tái)的新政策。2012年底財(cái)政部發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》對(duì)地方政府融資平臺(tái)的融資方式進(jìn)行了規(guī)范，2013年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》又對(duì)地方政府融資平臺(tái)的貸款投向以及信貸規(guī)模等做了相關(guān)限制，旨在規(guī)范我國地方政府融資平臺(tái)的投融資管理，控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（一）投資項(xiàng)目的選擇

地方政府融資平臺(tái)在進(jìn)行融資項(xiàng)目選擇時(shí)，對(duì)于投資項(xiàng)目數(shù)量方面，要緊跟國家及地方政府的要求，以滿足百姓需求為標(biāo)準(zhǔn)，在計(jì)劃內(nèi)完成任務(wù)，避免盲目投資，造成資金、資源以及人力的浪費(fèi)；在投資項(xiàng)目類別方面，也要認(rèn)真對(duì)待，對(duì)不同類別投資項(xiàng)目的回收期以及回報(bào)率等進(jìn)行規(guī)范的預(yù)測(cè)，以便事先準(zhǔn)備好充足的資金或通暢的融資渠道。若要進(jìn)行銀行貸款，則投資項(xiàng)目要符合銀監(jiān)會(huì)［2013］10號(hào)文中規(guī)定的新增貸款的五個(gè)主要投向。對(duì)于不同類別的投資項(xiàng)目，可以采用不同的模式進(jìn)行投資。

（二）融資方式的選擇

四部委聯(lián)合發(fā)布的財(cái)預(yù) ［2012］463號(hào)文明確指出地方政府融資平臺(tái)，不得通過金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。但《通知》對(duì)銀行和證券兩大主流融資渠道未提及，因此地方政府融資平臺(tái)可以從這兩方面入手，尋找適合自己的合理融資渠道。然而銀監(jiān)會(huì)發(fā)出的［2013］10號(hào)文提出了“控總量、控新增”的信貸原則，銀行貸款這一融資渠道受到較大阻礙。除此之外，還可以運(yùn)用股權(quán)、企業(yè)債券、融資租賃和資產(chǎn)證券化進(jìn)行融資。

地方政府融資平臺(tái)可以將市場(chǎng)化運(yùn)營程度較高的建設(shè)投資項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化，將相關(guān)的實(shí)體、信貸、現(xiàn)金或證券等資產(chǎn)進(jìn)行變現(xiàn)流通，幫助平臺(tái)公司盡快回籠資金，在一定程度上解決政府融資平臺(tái)公司的流動(dòng)性問題，緩解地方政府融資平臺(tái)的融資過度集中于商業(yè)銀行，從而提高政府融資平臺(tái)公司在資本市場(chǎng)中的資金使用效率。

（三）外界監(jiān)管方面的建議

由于地方政府融資平臺(tái)是在地方政府的主導(dǎo)下進(jìn)行運(yùn)作的，因此地方政府應(yīng)該合理制定投資計(jì)劃，不要盲目追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的不健康增長；也要積極推進(jìn)地方政府融資平臺(tái)的市場(chǎng)化運(yùn)作，引導(dǎo)政府融資平臺(tái)合理投融資，為融資平臺(tái)創(chuàng)造自己“造血”的能力。

綜上所述，我國地方政府融資平臺(tái)目前暴露出的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)跟其所選擇的投資項(xiàng)目繁多和融資方式單一有很大關(guān)系，如果從源頭，即從投資項(xiàng)目的選擇出發(fā)，避免盲目投資，再加上多元化的融資方式、地方政府的合理引導(dǎo)以及金融機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格監(jiān)管，將會(huì)對(duì)我國地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生一定作用。

［1］國務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知（國發(fā)［2010］19號(hào)），2010（6）.

［2］財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì).關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知（財(cái)預(yù)［2012］463號(hào)），2012（12）.

［3］銀監(jiān)會(huì).加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見（銀監(jiān)辦發(fā)［2013］10號(hào)），2013（4）.

［4］李海冬.我國地方政府融資平臺(tái)存在的問題及對(duì)策.中國管理信息化，2013（3）：51-52.

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）