既保障 又預(yù)防
——適時(shí)轉(zhuǎn)行積極的社會(huì)保障政策

既保障 又預(yù)防
——適時(shí)轉(zhuǎn)行積極的社會(huì)保障政策

持續(xù)推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)，無(wú)論是立足當(dāng)前解決突出矛盾，還是著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)謀求可持續(xù)發(fā)展，無(wú)論是深化理論研究，還是引領(lǐng)實(shí)踐探索，都面對(duì)一個(gè)共同命題——如何將當(dāng)下以保障功能為主轉(zhuǎn)向未來(lái)更加積極的制度安排。

“積極社會(huì)保障（福利政策）”的理念在上世紀(jì)80年代的歐美提出，有其歷史的必然性。經(jīng)歷了二三十年代世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)的慘痛過(guò)程，歐美普遍建立起“凱恩斯—貝弗里奇”模式的社會(huì)保障體系，緩解了資本主義的社會(huì)矛盾。但遭遇70年代“石油危機(jī)”后，既有的社會(huì)保障制度暴露出過(guò)度福利依賴、政府責(zé)任沉重的弊端。于是，“新保守主義”大行其道，中左派也開(kāi)出了“積極福利政策”的藥方。二者殊途同歸的政策目標(biāo)是，強(qiáng)調(diào)公民福利權(quán)利與責(zé)任的平衡；縮小傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)的受益范圍，謀求以工作為導(dǎo)向的福利制度；注重人力資本投資，以培訓(xùn)和教育作為普遍的福利形式。這些理念及其實(shí)踐，顯示出幾個(gè)特征：一是不囿于現(xiàn)金給付范疇，把福利概念延伸到培訓(xùn)、教育、促進(jìn)就業(yè)等非現(xiàn)金服務(wù)；二是突破被動(dòng)救助貧困群體的“后置”模式，將保障功能前移到提升人的自我生存和發(fā)展能力，以期預(yù)防貧困的普遍發(fā)生；三是重新調(diào)配政府、社會(huì)和公民的責(zé)任，謀求實(shí)現(xiàn)福利成本分擔(dān)；四是超越“生老病死傷殘”等社會(huì)保障傳統(tǒng)的項(xiàng)目框架，將其擴(kuò)展到以“工作”為中心的更廣闊領(lǐng)域。

我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)晚于歐美諸國(guó)，世紀(jì)之交前后的20多年，由政府主導(dǎo)，著力建立基本保障體系和擴(kuò)大覆蓋面，這是正確的抉擇。但發(fā)展至今，也遇到了當(dāng)年困惑歐美等國(guó)的矛盾——人口加速老齡化使享受社保福利的群體日益擴(kuò)大，待遇水平持續(xù)提高但仍難以滿足更多的福利需求；同時(shí)，勞動(dòng)力供給出現(xiàn)增量減少趨勢(shì)，形成“生寡食眾”的格局；少繳費(fèi)、虛報(bào)冒領(lǐng)、違規(guī)提前退休等社會(huì)消極現(xiàn)象開(kāi)始滋生；由此導(dǎo)致當(dāng)期社?；鹳Y金缺口不斷擴(kuò)大，越來(lái)越難以維持長(zhǎng)期收支平衡，引起社會(huì)焦躁，而企業(yè)又急切呼吁降低社保費(fèi)率、壓縮勞動(dòng)力成本。對(duì)此，已經(jīng)采取了一系列措施，也起到了一定作用。而從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，在現(xiàn)有制度安排基礎(chǔ)上，調(diào)整政策取向，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)更加積極的社會(huì)保障，應(yīng)該提上議程了。

我國(guó)適時(shí)轉(zhuǎn)行積極的社會(huì)保障政策，既是“問(wèn)題導(dǎo)向”的理性選擇，也有內(nèi)外部的客觀基礎(chǔ)：一是經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)社會(huì)保障體系全面建立，全民醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面已達(dá)80%以上，工傷、失業(yè)、生育保險(xiǎn)也普遍覆蓋了職業(yè)人群，低保、扶貧等社會(huì)救助制度基本起到了“兜底”作用，保障水平不斷提高。這為優(yōu)化政策夯實(shí)了“底盤(pán)”。二是我國(guó)積極的就業(yè)政策體系日臻成熟，一系列就業(yè)促進(jìn)、服務(wù)、幫扶、援助措施效果明顯。這為實(shí)行積極的社會(huì)保障政策提供了有力的外部支撐，而且其成功經(jīng)驗(yàn)也值得社保領(lǐng)域借鑒。三是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖面臨下行壓力，但總體仍有較大上升空間，社會(huì)財(cái)富的繼續(xù)增長(zhǎng)可為調(diào)整社會(huì)保障政策提供物質(zhì)資源；而全社會(huì)社會(huì)保障意識(shí)的增強(qiáng)和對(duì)國(guó)情的深化認(rèn)知，也使社保政策調(diào)整有了必要的心理基礎(chǔ)。

實(shí)行積極社會(huì)保障政策的優(yōu)先選項(xiàng)是：

積極的養(yǎng)老保障政策?，F(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已包含了許多“積極”要素，如個(gè)人多繳多得、長(zhǎng)繳多得的機(jī)制，退休人員基礎(chǔ)養(yǎng)老金的指數(shù)化評(píng)價(jià)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)系數(shù)、待遇調(diào)整與繳費(fèi)關(guān)聯(lián)的政策等。進(jìn)一步增強(qiáng)“積極”因素，無(wú)外乎減支和增收兩策。比如，我們?cè)陉P(guān)注老年化率迅速提高的同時(shí)，也有必要問(wèn)一問(wèn)：為什么要以60歲（或65歲）作為老齡化的標(biāo)尺和領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡條件？深入分析后發(fā)現(xiàn)，這原來(lái)是工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物。在那個(gè)時(shí)代，絕大多數(shù)60歲（或65歲）以上人口勞動(dòng)能力衰竭進(jìn)而喪失收入來(lái)源，因此需要通過(guò)社會(huì)保障制度獲取生存資源。而現(xiàn)今，我國(guó)進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，較之以前發(fā)生了兩大顯著變化：一是勞動(dòng)方式不再以體力為主，知識(shí)、技能、經(jīng)驗(yàn)在生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)性勞動(dòng)中的作用越來(lái)越大，從而使勞動(dòng)者的實(shí)際勞動(dòng)能力得以延展；二是收入來(lái)源不再單純靠勞動(dòng)所得，越來(lái)越多的家庭中財(cái)產(chǎn)性收入比重提高，即“老年人”并不因?yàn)橥顺鰟趧?dòng)領(lǐng)域而完全喪失收入來(lái)源。這兩大變化提出了一個(gè)原以為已有答案的問(wèn)題——我們應(yīng)當(dāng)對(duì)什么人、提供什么程度的老年保障？思考的結(jié)果有兩個(gè)：一是需要重新定義“老年人”概念，不是一成不變地按年齡劃線，而是根據(jù)不同時(shí)期人口結(jié)構(gòu)變化進(jìn)行浮動(dòng)，比如按年齡占比最高段的15%左右來(lái)確定普遍保障人群；二是給60歲以上群體更多的工作選擇權(quán)，不硬性規(guī)定到齡退休，而只將此年齡作為領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的底線。這樣，當(dāng)然首先有利于社?；鸬拈L(zhǎng)期平衡，但更大的積極效應(yīng)是增強(qiáng)“老年人”的社會(huì)自信——他們不應(yīng)被當(dāng)作只是消費(fèi)社會(huì)資源的群體，而是仍有機(jī)會(huì)成為社會(huì)建設(shè)的參與者和財(cái)富的創(chuàng)造者。在這種“積極”理念下，確定不同時(shí)段的養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡、延長(zhǎng)法定繳費(fèi)期、調(diào)整基本養(yǎng)老金替代率等技術(shù)措施才有堅(jiān)實(shí)的理論根基；而由此“節(jié)約”下來(lái)的養(yǎng)老基金可投向開(kāi)發(fā)“老年”適宜的就業(yè)崗位。

積極的醫(yī)療保障政策。醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基本目標(biāo)是分散由患病帶來(lái)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，自始既有的三個(gè)目錄、兩類(lèi)定點(diǎn)和改進(jìn)支付方式等措施都包含積極管控風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)責(zé)任分擔(dān)的機(jī)制。強(qiáng)化醫(yī)保的“積極”因素，可以探索與健康管理相結(jié)合，通過(guò)利用醫(yī)保大數(shù)據(jù)資源，支持疾病預(yù)防、早期治療和健康生活方式的普及。但也要注意厘清基本醫(yī)保與公共衛(wèi)生服務(wù)及個(gè)人責(zé)任的邊界，并輔以資金效率評(píng)價(jià)體系，避免醫(yī)保資金被濫用。較為可行的探索方向是，賦予個(gè)人賬戶資金更多的靈活支配權(quán)，比如有條件、有限度地用于本人或家庭成員增進(jìn)健康的開(kāi)支，既向預(yù)防領(lǐng)域擴(kuò)展了制度功能，減少疾病發(fā)生，又有助于減輕醫(yī)保統(tǒng)籌基金的壓力。另一個(gè)可探索的方向是，改進(jìn)城鄉(xiāng)居民醫(yī)保的籌資結(jié)構(gòu)，將建制之初以政府供款為主逐步轉(zhuǎn)向以個(gè)人（家庭）供款為主，而政府援助的對(duì)象更集中于低收入群體；不僅基本醫(yī)保如此，還可以通過(guò)補(bǔ)貼方式資助這一群體購(gòu)買(mǎi)適宜的商業(yè)健康保險(xiǎn)產(chǎn)品，調(diào)動(dòng)更多資源預(yù)防因病致貧。

積極的失業(yè)保險(xiǎn)政策。我國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)制度中，規(guī)定了非收入關(guān)聯(lián)的待遇確定機(jī)制和與就業(yè)（參保）時(shí)間關(guān)聯(lián)的待遇享受期，包含了促進(jìn)就業(yè)的因素。但目前結(jié)存資金比例在諸項(xiàng)社保中居于首位，反映出資金使用效率不高。所以，有必要進(jìn)一步增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)的“積極”功能。一是減負(fù)。去年國(guó)務(wù)院統(tǒng)一降低全國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，減輕了企業(yè)和個(gè)人繳費(fèi)負(fù)擔(dān)。這雖然減少了基金收入，但并未影響制度的穩(wěn)定運(yùn)行，而且對(duì)全社會(huì)的“外部”意義相當(dāng)積極。二是增效。推動(dòng)更多地區(qū)、更早實(shí)現(xiàn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，在更大范圍分散風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效率。三是前移。這是更關(guān)鍵的政策，即利用充足的資金結(jié)存，把預(yù)防失業(yè)的關(guān)口前移，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)臈l件和標(biāo)準(zhǔn)，將失業(yè)保險(xiǎn)基金與就業(yè)專項(xiàng)資金結(jié)合，更多投向職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)扶持、穩(wěn)崗補(bǔ)貼等方面，減少失業(yè)發(fā)生，提高失業(yè)者再就業(yè)能力，既提升失業(yè)保險(xiǎn)制度防范風(fēng)險(xiǎn)能力，又引導(dǎo)勞動(dòng)者積極就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

積極的工傷保險(xiǎn)政策。工傷保險(xiǎn)從來(lái)就不是單純的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，許多國(guó)家已經(jīng)建成了預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)“三位一體”的體系，而我國(guó)建制時(shí)間尚短，重補(bǔ)償、輕康復(fù)、忽視預(yù)防的現(xiàn)象在一定程度上存在。這正是制度發(fā)展的空間和潛力。應(yīng)在完善工傷補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，積極推動(dòng)制度功能前移和后延：前移即在工傷保險(xiǎn)基金中確定并逐步增大預(yù)防的比重，主要用于預(yù)防職業(yè)傷害的宣傳、培訓(xùn)，未來(lái)也可以考慮用于支持一些專用勞動(dòng)保護(hù)技術(shù)的研發(fā)和推廣，通過(guò)降低事故發(fā)生率來(lái)減少基金支出。后延即積極向工傷傷殘者提供職業(yè)康復(fù)服務(wù)，不僅限于生理機(jī)能和生活能力的恢復(fù)，更要重視職業(yè)能力的恢復(fù)或重建，即使是重度傷殘，也要努力開(kāi)發(fā)他們尚存的勞動(dòng)能力，使之早日重返就業(yè)崗位和社會(huì)生活。

總之，積極社會(huì)保障政策的要旨，在制度內(nèi)部，主要是功能擴(kuò)大和前移，改進(jìn)保障方式，從偏重救助轉(zhuǎn)為救助與預(yù)防并重，在保障公平基礎(chǔ)上適當(dāng)增強(qiáng)激勵(lì)性；而在外部性上，實(shí)質(zhì)是調(diào)整社會(huì)再分配結(jié)構(gòu)，把有限資源更多向工作的群體傾斜，促進(jìn)增強(qiáng)社會(huì)的活力和創(chuàng)造性。

我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保障制度的建立和完善適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，對(duì)維護(hù)穩(wěn)定和促進(jìn)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。提出積極社會(huì)保障政策的命題，并不是把現(xiàn)有制度定義為“消極”，而是遵循事物發(fā)展的內(nèi)在邏輯，即社會(huì)結(jié)構(gòu)、形態(tài)和主要矛盾都在不斷變化，因此，作為資源配置重要方式之一的社會(huì)保障制度也要與時(shí)俱進(jìn)，順勢(shì)而為?！?/p>

正所謂：

秋斟醪酒賦新詞，

春攬和風(fēng)數(shù)柳絲。

歲月如歌循節(jié)律，

更方定略必當(dāng)時(shí)。