印度能源轉型比中國更艱難

翟永平

以光伏大躍進為標志的印度能源轉型，如果最終得以實現，將是歷史上最為輝煌的能源轉型。

每次飛抵德里，都有某種莫名的“賓至如歸”感覺，因為這里空氣中經常彌漫的煤電煙氣與汽車尾氣的混合物與國內許多大城市“氣味相投”。

最近一次訪問印度，去的是中央邦，見到了該邦能源電力口的“首席秘書”，相當于我們省里的主管廳局長。這位“首秘”先生連珠炮般地提出了這么幾個問題：1）中國如何在短時間內實現將近100%的農村電氣化？2）中國的電價水平在國際上屬于比較低的，那么為何中國的電力企業(yè)經濟效益卻比較好？3）中國能源部門發(fā)展這么快，在體制和管理方面有何秘訣？

“首秘”提出的這幾個問題十分真切地對應了印度能源領域長期面臨的三重困局：1）電力嚴重短缺；2）入不敷出的電價體系；3）糾結的管理體制。更糟的是未富先污染的嚴峻局面，印度面臨著比其他國家更艱巨的能源轉型。

電力短缺

說起電力短缺，記得2012年7月來印度時正趕上大面積停電。包括首都新德里在內的印度東部、北部、東北部超過20個邦陷入電力癱瘓，印度全國近一半地區(qū)停電，停電地區(qū)人口超過6億。新聞傳出，在包括中國在內的世界各國引發(fā)強烈反響。從波及范圍和人口來看，印度那次停電不僅是該國歷史上最嚴重的一次，也創(chuàng)造了世界電力史之最（2003年美國東北大面積停電波及人口只有5500萬）。

然而，對許多印度人而言，因為印度的供電能力長期不足，當地每天數小時的停電是司空見慣，機場、企業(yè)、醫(yī)院、大型商場以及富有的家庭都有備用電源，在電網供電中斷時隨時啟用。許多印度人實際上沒有意識到那次的停電與平時的停電有什么不同。更何況印度還有近3億（占印度總人口的25%）的人口本來就沒有通電。

至2015年底，印度電力裝機已經達到2.84億千瓦，但滿足峰荷的能力僅為1.48億千瓦，需求缺口尚有3%。電力供應短缺首先是發(fā)電廠建設投資長期低于預期水平。

第十個五年計劃（2002年-2007年）要求發(fā)電裝機容量增長4111萬千瓦，實際實現裝機2118萬千瓦，僅為目標的47.5%?！笆晃濉庇媱潱?007年-2012年）要求增加電力裝機容量7800萬千瓦，在執(zhí)行過程中將目標下調為6200萬千瓦，五年的實際裝機約為5500萬千瓦。印度政府的“十二五”計劃（2012年-2017年）要求未來五年內新增發(fā)電能力8800萬千瓦，預計印度在2030年后的總裝機容量才有可能接近10億千瓦。從這個數字來看，印度大概落后中國20年左右（中國2011年底實現10億千瓦裝機）。

目前煤電占印度發(fā)電總裝機的61%，但煤電廠的運行長期面臨著煤炭供應緊張的問題。近年來每年到夏季負荷高峰期，大約有一半的燃煤電廠存煤不足7天的用量，其中一半存煤不足4天（印度業(yè)內戲稱“超臨界”電站）。2014年莫迪政府執(zhí)政后，國企“印煤”（Coal India）煤炭生產率明顯提高，2015年煤產量比去年增長約9%。相應地，印度的煤炭進口大幅度下降。

煤炭供應能力改善，電力價格體系的問題就顯得更為突出了。相當一些印度燃煤電廠依然面臨煤炭供應“超臨界”問題，不是因為市場供應不足，而是因為沒有及時向煤炭企業(yè)撥付貨款；發(fā)電廠未能付款的原因是各邦配售電公司賬款未能足額收??；而各邦配售電公司無法向發(fā)電廠及時足額付費的原因是消費者終端電價低于購電成本。

電價扭曲

印度電價體系的扭曲主要體現在終端電價低于發(fā)電成本問題。印度零售電價是由各邦的電力監(jiān)管委員會（State Electricity Regulatory Commission）制定的。以2013-2014財政年度數據為例（這是現有的最新數據），全國各邦58個配電公司購電成本為5.15盧比/千瓦時（約合每度電8美分），但平均零售電價為4.0盧比/千瓦時（約合每度電6美分）。也就是說，每售出一度電，配電公司就虧損1.15盧比（2美分）。

多年來，印度各邦配電公司大面積持續(xù)虧損，2013-2014財政年度總計虧損額占總售電收入的17.53%；賬面虧損額（稅前，未考慮政府的補貼）高達6664億盧比（約合95億美元）。國家的巨額補貼實際上也只能大致覆蓋各電力公司的應繳稅款，所以補貼后的稅后虧損依然在6400億盧比的量級。2015年3月，各邦配電公司負債總額達到4.3萬億盧比（約合630億美元）。

如此高額的虧損和債務負擔使得各邦配電公司的財政狀況不斷惡化，難以進行正常的設備維護、升級和擴容，導致高額的綜合輸電配電損失。而價格的扭曲（特別是對農業(yè)灌溉的用電補貼，有些邦甚至實行零電價）又導致了用電無節(jié)制的消耗甚至浪費。

2013-2014財政年度，印度電力綜合系統損失為22.70%，其中相當部分的損失是非技術性的商業(yè)損失（如用戶偷電、欠費等）。這樣，印度電價體系的扭曲導致輸電配電系統損失居高不下，使得電力供應短缺問題更加嚴重。

體制難題

追根溯源，印度電價扭曲下的供應短缺問題與印度電力部門的管理體制有關。按照2003年印度電力法的要求，各邦逐步開始實行改革。截至目前，在30個邦（包括德里）中已經有22個邦實行“解捆”，分列發(fā)電公司、輸電公司以及配電（包括售電）公司。

在已經實行改革的邦內，在配電領域，印度實行自由競爭的政策。每個邦可能有3個到4個配電公司。這些配電公司從邦外或邦內的獨立電廠買電，向印度國家電網公司或邦屬電網公司支付輸電費，并向用戶售電。

其余的邦和地區(qū)還基本停留在發(fā)、輸、配一體化壟斷管理的階段。但無論是否已實行“市場化改革”，各地方邦電力公司的運營深受邦政府的影響，而邦政府是由當地選民所選出，他們的政策必定要為贏得選票服務，而不會顧及國家的整體利益。美國加利福尼亞大學、普林斯頓大學的研究人員以印度人口最多的北方邦（2億人口）為對象研究發(fā)現，選舉年份的電力綜合系統損失要比非選舉年份高3個百分點，說明在選舉年份印度政府有關部門會放松對居民“偷電”行為的治理力度，以取悅選民。

2003年印度電力法生效后，各邦逐步建立了邦一級的電力監(jiān)管委員會（State Electricity Regulatory Commission，簡稱SERC），理論上有消費電價的定價權。然而，按照相關法律規(guī)定，這些邦一級的電監(jiān)會只能在收到電力公司的調價申請后才能審議，而這些電力公司作為邦政府所有的企業(yè)，企業(yè)負責人也由當地政府任命，所以電力公司是否申請調價和什么時候申請調價都聽命于邦政府。而且，由于售電價格（尤其是農業(yè)用電）長期低于成本，企業(yè)財務完全依賴于政府的補貼，所以更聽命于邦政府的授意。在這種情況下，印度電價低于成本的問題長期得不到解決。

艱難轉型

印度能源領域面臨的問題積重難返，但印度能源領域也有一個相對的亮點，那就是莫迪在就任總理之前曾經長期執(zhí)政的古吉拉特邦。古吉拉特邦的電力供應充足穩(wěn)定，線路系統損失明顯低于全國平均水平，邦內四個配電公司稅后有所盈利。古吉拉特邦也是印度太陽能光伏的領跑者，全國第一個吉瓦級的太陽能光伏園早在2013年就已建成。

莫迪政府上臺以后，顯示出了大刀闊斧和雷厲風行的“古吉拉特”風格，在能源領域提出了到2022年光伏裝機達到1億千瓦（即100吉瓦，其中40吉瓦為分布式光伏）的宏偉目標，是前任政府所提目標的5倍。

以光伏發(fā)展為契機，印度政府要求在2017年實現村村通電，2019年實現全民享有“24×7”（即每周24小時不斷電）的供電服務。印度發(fā)電總裝機到2022年預計可達4.5億千瓦，屆時如果光伏裝機就占到1億千瓦，再加上水電、風電、地熱等清潔電源，印度能源結構一煤獨大的局面將開始改變。能源結構的轉型也意味著印度碳排放增長速度的放緩，并為應對印度城市中的嚴重空氣污染問題打下基礎。

到底光伏能否成為能源轉型的一個有效抓手？其實，成與不成，功夫在光伏外。首先，印度需要加大對高壓（包括特高壓）輸、配電線的投入，以堅強智能的電網來吸納更多的風電、光伏這類間歇性可再生能源。為此，2015年印度國家電網公司從亞洲開發(fā)銀行貸款10億美元建設“綠色能源走廊”項目，并與各邦電網公司合作擴建中低壓電網以及可再生能源調度中心，為未來幾年光伏等可再生能源發(fā)電裝機的迅速擴張?zhí)峁┍Ｕ稀?/p>

更重要的是，只有各邦的配電公司的財務狀況得到根本改善，才有能力購入更多的可再生能源（印度實施可再生能源購買配額制），實現政府規(guī)劃中人人享有能源的目標。為此，印度政府2015年底推出了一個名為UDAY的行動計劃，由邦政府承擔配電公司50%的債務，其余債務通過銀行重整。同時逐步提高電價水平，力爭到2018財政年度各配電公司銷售收入覆蓋購電成本實現扭虧為盈，并從此走向良性發(fā)展的道路。

以光伏大躍進為標志的印度能源轉型，由于底子薄而且涉及人口眾多，同時應對糾結的體制羈絆和沉重的財務負擔，無疑是史上最艱難的能源轉型；正是因為其艱難，如果最終得以實現，也將是歷史上最為輝煌的轉型。

在這個過程中，中國作為“過來人”，可以為印度提供許多有益的建言?；氐奖疚拈_始印度官員所提出的幾個問題，我們可以在農村電氣化、電價機制以及企業(yè)管理等方面分享“中國好經驗”（當然也包括教訓），為印度能源實現“華麗”轉身助一臂之力。

作者為能源業(yè)資深人士，現在國際金融組織任職