財稅改革時機已到

鄭新業(yè)

1994年延續(xù)至今的財稅體制無法應對當下諸多問題，亟待改革。

“十三五”規(guī)劃提出，要深化財稅體制改革，目標之一，就是優(yōu)化稅收結構與支出結構，進一步理順中央和地方收入劃分，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。

改革必有因果。那么，當前財政體制下的稅收結構和“央地關系”有哪些特點？中國財政體制面臨著哪些挑戰(zhàn)？又將如何完成上述改革目標呢？

當前財政結構與央地關系

上世紀80年代末至90年代初，中國財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重迅速下降，中央政府面臨前所未有的“弱中央”的狀態(tài)。正是這場財政危機，推動了1994年的財政體制改革，所形成的分稅制延續(xù)至今，在動員、籌集公共資金方面卓有成效。

有觀點認為，分稅制“窮了地方，富了中央”，但事實上，上述邏輯并不成立：通過中央上收稅率、稅基以及稅收減免的決定權，分稅制有效解決了地方競爭引發(fā)的稅收流失問題。

在財政收入方面，中國稅收收入占比不高，這一點常常為人忽視。目前對中國財政體制的研究存在諸多誤區(qū)，其中之一就是僅僅依賴財政部門的統(tǒng)計口徑，而忽略社會保險基金、土地出讓金這兩大塊政府收入來源。以財政收入合計（包括稅收收入和非稅收收入）、社會保險基金收入、土地出讓金收入三者總和作為“大財政”收入進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，稅收收入的比重并不高，從2012年的數(shù)據(jù)來看占“大財政”收入的57.76%。在稅收收入中，占比最高的三項稅種是國內(nèi)增值稅（22.4%）、企業(yè)所得稅（15.5%）與營業(yè)稅（12.6%），而在美國等發(fā)達國家財政體系中占有重要地位的個人所得稅，僅占稅收收入總額的5.6%，難以發(fā)揮調(diào)節(jié)市場的作用。值得注意的是，在美國等發(fā)達國家，個人所得稅由勞動所得稅和資本所得稅等組成，而中國尚未對資本所得收入征稅，個人所得稅實際上變成勞動所得稅。

在支出方面，中央政府基本上保持政策制定者的角色，支出責任主要由地方承擔。除國防之外的公共服務基本都由地方政府提供，社會保險基金更是由市級及以下政府自主運營。從一般預算口徑來看，2012年地方政府收入占比52.09%，中央政府收入占比47.91%；在支出方面，地方政府占比85.10%，中央政府占比14.9%。從大財政口徑來看，2012年地方政府收入占比為67.75%，中央政府收入占比為32.25%；在支出方面，地方政府支出占比87.33%，中央政府支出占比12.67%。

支出責任下沉意味著龐大轉移支付。數(shù)據(jù)顯示，2008年的轉移支付已經(jīng)超過2.2萬億元，目前轉移支付數(shù)額估計在3萬億到4萬億元之間。從2008年的全國數(shù)據(jù)來看，中央對地方政府支出貢獻在50%以上的省份共有21個。

那錢花到哪兒去了呢？從近年的全國數(shù)據(jù)來看，中央財政投入占比最高的是國防；地方政府投入占比最高的是教育、社會保障、就業(yè)以及農(nóng)林水事務。

綜上所述，由于收入上移，支出責任下放，“央地關系”主要由“中央政府制定決策”、“巨額轉移支付”，以及“社會保障自收自支”三個核心內(nèi)容構成。

從單一目標到多重挑戰(zhàn)

上世紀90年代仍然是改革開放初期，當時的首要目標是增加資本存量和勞動供給，引進技術，而1994年的財稅體制切中時弊，為化解當時的財政危機、推動經(jīng)濟增長和社會進步起到了巨大的作用。但是，如今中國已進入了發(fā)展新階段，政府面臨的任務發(fā)生了根本性變化，1994年延續(xù)至今的財稅體制無法應對當下諸多問題，亟待改革。

當然，保持經(jīng)濟增長，進一步提高供給能力，仍是新時期的首要任務。盡管中國經(jīng)濟總量已躍居世界第二，但是不管從人均GDP還是從其他基本指標來看，中國仍然是一個擁有很大貧困人口的發(fā)展中國家。

除了經(jīng)濟增長，中國還面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。第一，在經(jīng)濟結構轉型關口，預防并調(diào)控經(jīng)濟波動成為決策者必須面對的問題。過去30年的高速發(fā)展，是和發(fā)達國家合作，與發(fā)展中國家競爭，以低稅率、完善的基礎設施、低廉的勞動力為優(yōu)勢，成為“世界工廠”。而現(xiàn)在，中國已進入了與發(fā)達國家直接競爭階段，除了高鐵、定位系統(tǒng)和軍火，還有金融、體育、醫(yī)療等各個領域的競爭。在這種競爭環(huán)境下，風險和不確定性大大提高。同時，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的主要問題已從供給不足，轉變?yōu)榭傮w不足與階段性、部分產(chǎn)能過剩并存。這種經(jīng)濟結構的轉型，使得經(jīng)濟波動更為頻繁，危害極大。因此，合理的財稅體系應當能夠為政府提供干預風險的工具。

第二，目前中國貧富差距日益擴大、收入分配高度不均，如何縮小收入差距已成為政府要優(yōu)先處理的問題，當前財稅體系恰恰惡化了這一差距。通過重新計算收入再分配后的基尼系數(shù)，我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過稅收和財政補貼調(diào)整后，大部分地區(qū)的基尼系數(shù)反而變大了，只有少數(shù)地區(qū)的收入分配不均得到稍許改善。

第三，如何預防和治理環(huán)境問題是新時期亟待政府處理的又一議題。污染使得經(jīng)濟增長成果大打折扣，人們往往“左手拿錢回家、右手掏錢買藥”，引發(fā)巨額醫(yī)療衛(wèi)生開支。而持續(xù)惡化的居住環(huán)境，也是社會動蕩的源頭，近年來，與環(huán)境相關的信訪數(shù)量和街頭抗議急劇上升。此外，目前中國的二氧化碳排放量已經(jīng)超過美國，成為全球頭號排放國，這也使中國在國際談判中大受牽制。

當前財稅體系的問題

形象地說，1994年的財稅改革主要解決了“餅不夠大”的問題。而現(xiàn)在，政府“促增長”的單一目標變成了多重治理目標，現(xiàn)行財政體制在收支結構、中央地方財政安排，以及信息收集能力等方面存在問題，使其難以勝任上文提及的其他三項任務。

從財稅層面來看，中國政府規(guī)模過大，不僅高于韓國、希臘等，也遠超美國、日本和澳大利亞。數(shù)據(jù)顯示，中國的政府收入一直持續(xù)增加，至2010年，政府規(guī)模占GDP的比重為33.7%。若財政支出用于基礎設施建設、補貼研發(fā)資金等，那么政府規(guī)模擴大將有利于經(jīng)濟增長。但如果應用不當，政府規(guī)模的擴大也會降低資本和勞動力的回報，從而阻礙經(jīng)濟增長。從這個意義上來說，目前財政收入下滑并非意味著重大危機，財政收入下降了，整個體系運行的效率可能反而上升。因此，穩(wěn)定政府規(guī)模，以避免過高的稅收對經(jīng)濟增長的負面影響，才是新時期政府必須正視的問題。

從收支結構來看，中國的稅收結構以增值稅和營業(yè)稅為主，個人所得稅占比較低，遺產(chǎn)與贈與稅和環(huán)境稅缺失，不利于經(jīng)濟波動的預防和調(diào)控，以及收入分配差距的調(diào)節(jié)，環(huán)境稅的缺失不利于污染治理。

改善收入分配不均離不開“限高和托低”，一個累進的個人所得稅體系搭配一個完善的福利體系，能夠有效縮小收入分配差距。而在中國目前的財稅體系中，沒有對超級富豪征收的遺產(chǎn)稅和贈與稅，個人所得稅占稅收收入比重極小，且尚未對資本所得進行有效征稅。目前大量“富二代”的存在，一定程度上是政府改善收入分配成效不彰的產(chǎn)物。

根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗，個人所得稅是對抗經(jīng)濟波動、拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要工具。以美國為例，美國的個稅包括勞動所得稅、偶然所得稅、資本利得稅等，是美國稅收的主要來源。以2013年為例，個稅收入占美國全年稅收收入的52%，為拉動經(jīng)濟，美國最常用的是臨時性減免個人所得稅；而中國的個稅僅是勞動所得稅，且在中國的總稅收中占比非常小，只有5%左右，就算實行個稅完全退稅，也起不到拉動經(jīng)濟的作用。

在支出側，中國低保和失業(yè)保險水平過低，起不到“托低”的作用。并且，在地方政府負責制定低保標準的情況下，收入水平越低的地方，政府財力少而窮人多，往往低保水平愈低。從2015年的數(shù)據(jù)來看，全國城市、農(nóng)村低保月人均標準分別為439元、255元（月人均補助水平分別為298元、139元）。城鄉(xiāng)低保水平最高的上海，月人均標準為790元；而在廣西南寧，城市低保標準只有每月250元，農(nóng)村低保標準更是低至每月103元。政府無法從支出側“墊高”低收入者。值得注意的是，目前中國還缺少對貧困家庭，尤其是貧困兒童的專項安排，以至于兒童得不到足夠的營養(yǎng)和教育，使得 “窮二代”大量存在。

值得注意，目前失業(yè)保險完全與失業(yè)前收入脫鉤，給付標準過低，難以起到衰退時期幫助失業(yè)者、穩(wěn)定消費并防止經(jīng)濟螺旋式下滑的作用。顯然，這對預防和調(diào)控經(jīng)濟波動是不利的。

從央地關系來看，在當前財政體制下，收入上移，支出責任下放，對經(jīng)濟波動的預防調(diào)控、收入分配差距的改善以及環(huán)境污染的治理都帶來了負面影響。就預防和調(diào)控經(jīng)濟波動而言，中央地方間的財政關系是造成稅收“自動穩(wěn)定器”作用甚微的第二個重要原因。一旦出現(xiàn)經(jīng)濟蕭條，美國最常用的應對工具是個稅退稅，從而減少消費需求下降的幅度。而在中國，個稅退稅的操作成本全部由當?shù)氐胤秸袚嘶貋淼亩愂沼植⒉灰欢〞诋數(shù)叵M，因此地方政府沒有動力通過退稅工具拉動經(jīng)濟，應對波動。

就緩解收入不平等而言，所得稅由地方政府征收，這種安排嚴重制約了地方政府“限高”和“托低”的能力。出于對企業(yè)和人才流失到鄰近地區(qū)的擔心，地方政府在所得稅上的征收努力會大打折扣。因此，地方政府對“限高”缺少足夠強的動機。在“托低”方面，由于一個城市內(nèi)部存在人口流動，縣級政府不愿意提高本地的福利水準，以避免追求較高的福利標準的人口流入。在這樣的背景下，依靠地方政府解決收入分配問題是不現(xiàn)實的。

現(xiàn)行的制度安排同樣不利于污染的預防和治理。在污染治理職能被賦予地方政府的情形下，由于污染標準高低和污染治理強度直接影響企業(yè)的產(chǎn)量和利潤，企業(yè)利益受損，會有離開現(xiàn)所在地的動機，進而影響所在地政府分享的稅收收入。因此，各個地方政府有降低污染標準和執(zhí)法力度，擴大本地企業(yè)產(chǎn)量、吸引外地企業(yè)進入的動機。此外，在一些上下游地區(qū)，治理污染的成本由上游地區(qū)承擔，好處卻是下游地區(qū)獲得，使得上游地區(qū)政府缺少激勵去治理污染。

另外，現(xiàn)行財政體制安排中，社保體系主要由市級及以下政府負責，實現(xiàn)自收自支，相當于全國共有300多個地方“社保公司”。這種高度分散的社保體系，對勞動力市場的有效運轉、養(yǎng)老體系的可持續(xù)發(fā)展，以及地區(qū)差異的縮小都產(chǎn)生了嚴重的負面影響?？梢哉f，沒有統(tǒng)一的社保，就沒有成熟的市場經(jīng)濟，因此社保應該由中央政府運營。從總體來看，全國社保基金尚有盈余，但是地方差距極大，有些“保險公司”早就入不敷出，難以運轉。而且人口流入越多的地方，由于流動人口中年輕人占比高，收大于支，“生意興隆”；而人口流出地的基金收入大幅減少，而支出卻不能減少，基金壓力極大。因此，在社保基金由地方政府運營的體系下，富的更富，窮的更窮。目前，社保甚至已經(jīng)成為東莞、廣州等地方政府的競爭工具，為了吸引企業(yè)投資，地方政府有動機爭相降低社會保險中的企業(yè)繳納部分比例。

從基礎設施建設來看，目前財稅體系缺少全國層面的信息工具，中央政府并不掌握納稅人信息，而地方政府沒有動力去給本地退稅，所以一旦陷入經(jīng)濟波動，中央政府其實并沒有多少工具應對危機，基建投資幾乎成了唯一辦法。

在收入分配方面，搞好收入分配一方面需要“限高”，需要獲取高收入者的收入和財產(chǎn)信息；另一方面需要“托低”，這也需要掌握人們的收入和財產(chǎn)信息以識別真正的低收入者，并據(jù)此甄別需要救助的人群。但是，目前征稅主要由地方政府負責，中央政府并不掌握個人收入和財產(chǎn)信息，而這些關鍵信息的缺失，以及財稅機關缺少授權等因素，不僅造成稅收流失，更是造成政府無法改善收入分配的主要原因。

在污染治理方面，政府也缺乏污染源方面的信息監(jiān)督系統(tǒng)，因而難以有效地監(jiān)管企業(yè)的污染行為。

財稅體系改革方向

那么，中國財稅體系改革應該如何進行？我認為，改革應當控制總量、優(yōu)化結構、增加中央政府職能、投資基礎設施，提高政府的執(zhí)政能力。據(jù)此原則展開，有以下幾條政策建議。

首先，要控制政府規(guī)模，優(yōu)化稅收結構。為了兼顧穩(wěn)定增長、調(diào)控波動、改善分配以及治理污染多重目標，政府的規(guī)模和結構都需要做出重大調(diào)整?？紤]到既要保持政府規(guī)模的相對穩(wěn)定，又要增加新的稅種來解決收入分配不均和污染問題，需要調(diào)整增值稅稅率。完成“營改增”之后，將增值稅的現(xiàn)行稅率從17%降到9%，只有打破這個17%，推進其他稅種的改革阻力才會變小。

在收入結構上，完善企業(yè)所得稅和個人所得稅征收制度，這兩個稅種是政府對抗經(jīng)濟波動的重要工具，應當提高它們在政府收入中所占比重。在收入分配上，新建遺產(chǎn)稅與贈與稅，用這兩個稅種減少超級富豪，同時促進慈善基金的發(fā)展，而政府收入因降低增值稅稅率而下降的部分也將由這兩個新增稅種彌補。在污染治理方面，可以重構增值稅稅率，將部分含碳產(chǎn)品的稅率提高到30%。目前，中國污染治理和二氧化碳減排職權分割，分別由環(huán)保部和發(fā)改委氣候司負責。減碳的政策可以減少二氧化硫排放，而脫硫脫硝的政策，卻會增加二氧化碳排放，因此應當把環(huán)境治理和碳排放政策合并，設立含碳稅，以碳排放政策統(tǒng)領污染治理。

第二，要優(yōu)化支出結構。作為“自動穩(wěn)定器”的重要內(nèi)容，失業(yè)保險必須有較大程度的提高。失業(yè)保險支出占GDP比重需要從“十一五”期間的0.07% 提高到“十三五”的0.5%；為了改善收入分配，促進長期經(jīng)濟增長，還必須大幅度地提高城鄉(xiāng)“低?！钡难a助標準，建立貧困家庭兒童補助項目，以解決“窮二代”和貧困的代際傳遞問題。

第三，調(diào)整當前央地關系，建立新型中央政府，其職能從決策轉型為直接提供服務。戶籍管理職能由中央政府負責，打破地方各自為政局面，建立全國統(tǒng)一的社保體系。污染治理職能由中央政府負責，將現(xiàn)有的環(huán)保系統(tǒng)進行垂直化管理，并組建諸如“淮河治理委員會”等覆蓋大江河全流域的污染治理機構。

為更好履行上述職能，需要剝離現(xiàn)在屬于地方政府的人員，組建“華北”“東北”“華東”“中部”“南部”“西南”“西北”等“區(qū)域服務中心”，打破現(xiàn)行省級行政格局，按照經(jīng)濟區(qū)域來籌集公共資金、提供公共服務，治理污染等。

第四，建立覆蓋全國的社會保障號碼和污染信息系統(tǒng)，打造基礎設施。為了更好地進行宏觀調(diào)控、籌集稅收、調(diào)節(jié)收入分配、準確發(fā)放退休人員養(yǎng)老金、維持社保資金運轉、解決“低?！表椖恐械摹皯Ｎ幢！焙汀膀_?！钡葐栴}，有必要新設統(tǒng)一的社會保障號碼。新的“社保號”專門用于金融和財產(chǎn)信息識別，不用于身份證明。同時，復制“金稅工程”的經(jīng)驗，建立“社會保障號碼工程”辦公室，在三年到五年內(nèi)建立覆蓋全國的、由中央政府負責管理的公民信息系統(tǒng)，為宏觀調(diào)控和收入分配調(diào)整服務。此外，為了治理污染，還需在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)部、水利部和環(huán)保部普查數(shù)據(jù)的基礎上，組建全國污染數(shù)據(jù)庫，為污染治理服務。

作者為中國人民大學經(jīng)濟學院教授、中國社科院公共政策研究中心特約研究員，本文由該研究中心助理周彥整理