以積極財(cái)政扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)

陳龍

著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，應(yīng)當(dāng)摒棄狹隘的財(cái)政觀，實(shí)行更為積極的財(cái)政政策，從調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債表、優(yōu)化財(cái)政收入格局、促進(jìn)要素的流動(dòng)和升級(jí)、擴(kuò)大公共投資、健全保障和救助機(jī)制等方面入手，破解經(jīng)濟(jì)下行中的一些關(guān)鍵因素，快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的困難依然較大，面臨自增強(qiáng)式下行的危險(xiǎn)。如不打破這一下行鏈條，則很難在短時(shí)期實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清、扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行的趨勢(shì)，并有可能進(jìn)入“鎖定”狀態(tài)，危及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，采取更為積極的財(cái)政政策，打破自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行循環(huán)，成為當(dāng)前尤為緊迫和重要的任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)面臨自增強(qiáng)式下行危險(xiǎn)

“自增強(qiáng)”最早被用來解釋生物學(xué)、物理學(xué)等學(xué)科中的局部正反饋機(jī)制。1988年，美國(guó)斯坦福大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授W·布雷恩·阿瑟將這一機(jī)制引入經(jīng)濟(jì)學(xué)中。在經(jīng)濟(jì)體系中，系統(tǒng)運(yùn)行可能存在多個(gè)漸近“解”。受內(nèi)部和外部因素的影響，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可能選擇一個(gè)不一定是最有效率的演化路徑。一旦達(dá)到某個(gè)“解”，就會(huì)產(chǎn)生自我強(qiáng)化和自我實(shí)施的驅(qū)動(dòng)力，以后就會(huì)被不斷地重復(fù)選擇，從而形成“選擇優(yōu)勢(shì)”，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)就可能會(huì)進(jìn)入鎖定狀態(tài)——將經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)鎖定于這一路徑。

與此同時(shí)，另有一些因素在不斷累積，使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生轉(zhuǎn)移到另一個(gè)潛在演化路徑的可能性。不過，能否轉(zhuǎn)移成功，依賴于內(nèi)外部因素累積的能量，能否克服原有路徑所積累的選擇優(yōu)勢(shì)及作用力，從而使原有趨勢(shì)和運(yùn)動(dòng)方向發(fā)生轉(zhuǎn)變。

當(dāng)前，我國(guó)面臨經(jīng)濟(jì)自增強(qiáng)式下行的危險(xiǎn)。自2008年以來，我國(guó)出現(xiàn)了需求萎縮與供需脫節(jié)問題，這既有全球因素的沖擊，也有我國(guó)內(nèi)部自身問題的影響。全球經(jīng)濟(jì)疲弱，外需低迷，使支撐我國(guó)快速增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿χ坏倪M(jìn)出口受到較大影響。從國(guó)內(nèi)看，一方面，原有的供給體系和結(jié)構(gòu)，無(wú)法適應(yīng)國(guó)內(nèi)外需求變化，致使高級(jí)產(chǎn)品供給不足以及產(chǎn)品缺乏差異化、個(gè)性化，難以進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)潛力;另一方面，企業(yè)融資成本、物流成本、稅費(fèi)成本、人工成本等成本增加，影響了企業(yè)的供給能力和供給轉(zhuǎn)型升級(jí)。需求萎縮與供需脫節(jié)，帶來產(chǎn)能過剩、庫(kù)存高企、杠桿率上升、債務(wù)加劇、企業(yè)利潤(rùn)下滑等一系列的連鎖反應(yīng)。這些因素又將進(jìn)一步引發(fā)企業(yè)的投資意愿不強(qiáng)、投資能力減弱、創(chuàng)新能力不足等問題。受預(yù)期、效仿、合作等影響，上述部分企業(yè)和行業(yè)出現(xiàn)的問題又會(huì)傳導(dǎo)到整個(gè)社會(huì)層面，引發(fā)整個(gè)宏觀層面的投資下降、需求不足、創(chuàng)新乏力、不良貸款率上升、資產(chǎn)負(fù)債表惡化、資產(chǎn)資源配置扭曲、風(fēng)險(xiǎn)增加等問題，從而形成連鎖下行鏈條，產(chǎn)生持續(xù)的收縮效應(yīng)，并由即期影響到下一期，如此循環(huán)，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)將會(huì)陷入一種自增強(qiáng)式的下行或收縮通道，并被鎖定于這一路徑之中，出現(xiàn)長(zhǎng)期下行趨勢(shì)。

宏觀政策力度不足

當(dāng)前我國(guó)自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行，是現(xiàn)階段出現(xiàn)的新現(xiàn)象、新問題，既不同于我國(guó)以前時(shí)期的經(jīng)濟(jì)收縮或下行，也不同于其他國(guó)家的經(jīng)濟(jì)下行，具有自身的特殊性和復(fù)雜性，單憑市場(chǎng)自身的力量和現(xiàn)有宏觀政策力度，很難在短時(shí)間內(nèi)扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行的趨勢(shì)。具體而言，主要是由于以下幾方面因素所致：

其一，宏觀政策與市場(chǎng)微觀主體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行特征的適應(yīng)性不足。與其他主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占主導(dǎo)地位，國(guó)有及控股企業(yè)在市場(chǎng)微觀主體結(jié)構(gòu)中占有較大比例。國(guó)有及控股企業(yè)具有不同于其他市場(chǎng)主體的運(yùn)行邏輯。雖然它們需要像其他市場(chǎng)主體一樣遵循市場(chǎng)規(guī)律，但在現(xiàn)實(shí)中卻會(huì)出現(xiàn)“自主性悖論”：一方面表現(xiàn)為“自主性欠缺”，即其行為往往受政府意志的影響較大，并且較為直接;而另一方面又表現(xiàn)為“超然的自主性”，即可憑借其特殊地位，通過相關(guān)措施，抵消政策對(duì)其不利影響，“預(yù)算軟約束”問題仍然存在。這就意味著我國(guó)的宏觀政策與西方宏觀政策的內(nèi)涵和政策效應(yīng)有所不同。其他主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的宏觀政策，主要是通過財(cái)政、貨幣等相關(guān)政策工具，對(duì)市場(chǎng)微觀主體產(chǎn)生間接影響。而這一調(diào)控邏輯和方式，難以適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)微觀主體結(jié)構(gòu)，也無(wú)法解決影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題。例如，西方式的財(cái)政和貨幣政策，難以消除產(chǎn)能過剩、資源配置扭曲等問題。

其二，上游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩引發(fā)的經(jīng)濟(jì)收縮將會(huì)傳遞到其他行業(yè)，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)呈現(xiàn)更強(qiáng)的收縮性。上游行業(yè)通常具有基礎(chǔ)性、原料性、關(guān)聯(lián)性強(qiáng)等特點(diǎn)，對(duì)中下游行業(yè)產(chǎn)生至為重要的影響。上游行業(yè)等周期性產(chǎn)業(yè)投資額較大、產(chǎn)出周期長(zhǎng)、調(diào)整較慢，下游產(chǎn)業(yè)的波動(dòng)對(duì)其影響較大。在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，上游產(chǎn)業(yè)因產(chǎn)能過剩而產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)收縮，又將會(huì)產(chǎn)生放大效應(yīng)，傳遞給其他行業(yè)。當(dāng)前，在多重因素影響下，我國(guó)的鋼鐵、煤炭、平板玻璃、水泥、電解鋁等上游產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩較為嚴(yán)重，并出現(xiàn)了明顯的經(jīng)濟(jì)收縮。這些行業(yè)的收縮又將產(chǎn)生更強(qiáng)的收縮傳遞效應(yīng)，從而使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)陷入持續(xù)的收縮狀態(tài)。

其三，投資面臨諸多“新瓶頸”。投資的意義不僅在于阻止經(jīng)濟(jì)下行，而更為重要的是可以彌補(bǔ)“短板”、提升創(chuàng)新能力、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。當(dāng)前，投資遭遇五方面的新瓶頸：一是資金成本瓶頸。自2010年以來，我國(guó)的資金成本維持在較高水平，抑制了投資意愿。二是能力瓶頸。企業(yè)利潤(rùn)下降、財(cái)政收支困難等影響了企業(yè)和政府的投資能力，致使在促進(jìn)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的投資相對(duì)不足，加之受全球經(jīng)濟(jì)低迷的影響，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生明顯的收縮效應(yīng)。三是結(jié)構(gòu)瓶頸。一方面，一些行業(yè)產(chǎn)能過剩、庫(kù)存高企，特別是房地產(chǎn)去庫(kù)存的壓力非常大，影響了投資需求;另一方面，投資缺口很大，仍有廣泛的投資空間。四是預(yù)期瓶頸。市場(chǎng)預(yù)期不樂觀，成為經(jīng)濟(jì)陷入自增強(qiáng)式下行的一個(gè)重要因素。國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中諸多問題以及宏觀政策的不清晰、不明確，使投資者信心不足，難以形成有效的投資。五是認(rèn)識(shí)瓶頸。社會(huì)上對(duì)我國(guó)當(dāng)前投資與消費(fèi)的關(guān)系及作用認(rèn)識(shí)不清，并將投資中出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性問題以及原有投資模式產(chǎn)生的弊端，歸結(jié)為我國(guó)投資過高，從而片面地認(rèn)為應(yīng)減少投資。

其四，結(jié)構(gòu)性因素與周期性因素雙重疊加，加重了經(jīng)濟(jì)下行趨勢(shì)。我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)下行，成因非常復(fù)雜，周期性因素和結(jié)構(gòu)性因素相互交織、疊加，在供求兩端都給經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來不利影響。例如，在需求方面，既有因經(jīng)濟(jì)周期，特別是新一輪的金融周期引起的外需下滑、內(nèi)需不振等問題，也有人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、收入分配拉大等結(jié)構(gòu)性問題引起的需求不足或需求抑制等問題;在供給方面，既有各種國(guó)內(nèi)外需求減少引起的供給相對(duì)過剩，也有因無(wú)法滿足市場(chǎng)的差異化和個(gè)性化需求而出現(xiàn)的高級(jí)產(chǎn)品供給不足、供求脫節(jié)等問題。

打破自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行鏈條，需要發(fā)揮財(cái)政政策的獨(dú)特作用。

上述復(fù)雜因素決定了當(dāng)前我國(guó)所面臨的自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行，僅靠市場(chǎng)的機(jī)制和現(xiàn)有的政策力度，難以在短期內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清，扭轉(zhuǎn)下滑趨勢(shì)。然而從目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的整個(gè)態(tài)勢(shì)來看，緩慢的市場(chǎng)出清，將會(huì)使經(jīng)濟(jì)陷入長(zhǎng)期的下滑和低迷之中，這不僅將危及2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且在去產(chǎn)能、去杠桿等任務(wù)加速的情況下，使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。為此，亟須通過優(yōu)化當(dāng)前的宏觀政策，抵消經(jīng)濟(jì)下行或收縮的能量，快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨勢(shì)發(fā)生根本性改變。

以更積極的財(cái)政政策破局

當(dāng)前，打破這一自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行鏈條，需要發(fā)揮財(cái)政政策的獨(dú)特作用，使其產(chǎn)生四個(gè)方面的特殊效應(yīng)：一是彌補(bǔ)效應(yīng)。一方面，政府投資可以彌補(bǔ)企業(yè)投資減少而形成的緊縮缺口，保持一定的投資需求;另一方面，彌補(bǔ)關(guān)系居民生活質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)等方面的投資“短板”。二是引致效應(yīng)。在當(dāng)前緊縮的條件下，政府投資的擠出效應(yīng)幾乎不存在，恰恰相反，合理的政府投資具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，可以間接提高社會(huì)資本的投資回報(bào)率，產(chǎn)生引致效應(yīng)，吸引社會(huì)投資，擴(kuò)大投資需求。三是資源整合與優(yōu)化效應(yīng)。利用財(cái)政政策工具，調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)活力。四是保障效應(yīng)。這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，提振市場(chǎng)信心，改善社會(huì)預(yù)期;另一方面，在市場(chǎng)出清的過程中“托底”，既避免經(jīng)濟(jì)社會(huì)引起大的波動(dòng)，也為扭轉(zhuǎn)下滑趨勢(shì)積累動(dòng)能。

然而，在經(jīng)濟(jì)下滑的情況下，財(cái)政政策受到財(cái)力緊張、收支矛盾尖銳等因素掣肘，實(shí)施空間被壓縮。如果僅零敲碎打地采用一些政策手段，則很難發(fā)揮上述四方面的特殊效應(yīng)，也很難打破自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行鏈條。為此，應(yīng)著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，摒棄狹隘的財(cái)政觀，實(shí)行更為積極的財(cái)政政策，從調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債表、優(yōu)化財(cái)政收入格局、促進(jìn)要素的流動(dòng)和升級(jí)、擴(kuò)大公共投資、健全保障和救助機(jī)制等方面入手，破解經(jīng)濟(jì)下行中的一些關(guān)鍵因素，快速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)出清。

其一，主動(dòng)調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)，下好資源全局調(diào)整這盤“大棋”。資源全局調(diào)整，是解決當(dāng)前經(jīng)濟(jì)問題的治本之策。

一方面，不僅可以防范風(fēng)險(xiǎn)，而且可以解決因地方融資平臺(tái)和“僵尸企業(yè)”而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)資源配置低效問題，如信貸資源配置上的中小企業(yè)貸款難的問題;另一方面，可以使經(jīng)濟(jì)獲得新動(dòng)力，并“輕裝上陣”。資源全局調(diào)整，須以調(diào)整政府資產(chǎn)負(fù)債表結(jié)構(gòu)為重心，抓住三個(gè)重點(diǎn)：一是適度擴(kuò)大中央財(cái)政赤字和國(guó)債規(guī)模。我國(guó)的財(cái)政赤字和國(guó)債都有一定的擴(kuò)大空間，應(yīng)靈活運(yùn)用赤字政策，不必拘泥于歐盟赤字率3%的警戒線。發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公債、環(huán)保公債等專項(xiàng)或特別國(guó)債，增加政府可支配財(cái)力。二是清理、消化地方政府及其融資平臺(tái)的存量債務(wù)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況，加大各地債務(wù)清理力度，除債務(wù)置換之外，還應(yīng)采取轉(zhuǎn)換股權(quán)、處置資產(chǎn)等方式消化存量債務(wù)，壓縮地方政府及其融資平臺(tái)的債務(wù)規(guī)模。三是調(diào)整、優(yōu)化國(guó)有資本（資產(chǎn)）存量結(jié)構(gòu)，激活社會(huì)資源。在做強(qiáng)做優(yōu)的前提下，盤活、處置低效國(guó)有資產(chǎn)，使資源在社會(huì)整體層面得到優(yōu)化配置。

其二，統(tǒng)籌財(cái)政收入格局與減稅清費(fèi)有機(jī)結(jié)合，創(chuàng)造有利于工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的稅費(fèi)環(huán)境。

今后一段時(shí)期，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率提升仍將主要依賴于工業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。創(chuàng)造有利于工業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的稅費(fèi)環(huán)境，需要清稅減費(fèi)和統(tǒng)籌財(cái)政收入格局有機(jī)結(jié)合，在大的收入格局上做調(diào)整。一方面，減稅清費(fèi)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān);另一方面，為房地產(chǎn)稅等開征騰出稅收“空間”，穩(wěn)定宏觀稅負(fù)水平。一是普遍性減稅與稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。將增值稅一般納稅人稅率降至15%左右，并合并簡(jiǎn)化稅率結(jié)構(gòu);將企業(yè)所得稅降至20%左右;加快開征房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅，調(diào)整個(gè)人所得稅、消費(fèi)稅等稅種。二是在清費(fèi)、降費(fèi)的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)費(fèi)改稅。清理、規(guī)范政府性基金、收費(fèi)，降低社會(huì)保障繳費(fèi)率，繼續(xù)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。將條件成熟的基金和收費(fèi)，盡快實(shí)現(xiàn)費(fèi)改稅。三是加大對(duì)工業(yè)創(chuàng)新的稅收支持力度。進(jìn)一步完善研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、技術(shù)研發(fā)準(zhǔn)備金等政策，加大投資抵免力度，支持自主創(chuàng)新。

其三，加大差異化緊缺性公共投資力度，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)和引擎。

繼續(xù)推進(jìn)有效公共投資，對(duì)于打破自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行鏈條至為重要。但受制于資源環(huán)境約束、產(chǎn)能過剩等因素，今后我國(guó)亟須改變公共投資的方式和內(nèi)容，提升投資效率。堅(jiān)持差異化原則，圍繞經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的趨勢(shì)和生產(chǎn)生活中的短板，加大緊缺性投資力度，特別是要加大關(guān)系居民生活質(zhì)量的公共服務(wù)和社會(huì)事業(yè)等方面的公共投資。同時(shí)，避免簡(jiǎn)單粗放、重復(fù)性以及脫離自身實(shí)際需求的投資。政府需轉(zhuǎn)變投資理念和方式，更加注重采取公私合作（PPP）、政府購(gòu)買服務(wù)、投資引導(dǎo)基金等多種形式，激發(fā)社會(huì)有效投資，支持企業(yè)的原創(chuàng)技術(shù)研發(fā)投資，促進(jìn)投資升級(jí)。

其四，優(yōu)化財(cái)政政策工具，促進(jìn)要素的流動(dòng)和升級(jí)。要素的流動(dòng)和升級(jí)，是積聚新動(dòng)能、提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率的必然之舉。

在去產(chǎn)能的大背景下，需要發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)、激勵(lì)作用，推動(dòng)企業(yè)創(chuàng)新，促進(jìn)過剩產(chǎn)能不斷優(yōu)勝劣汰、改造升級(jí)、優(yōu)化存量。例如：設(shè)立國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與創(chuàng)新引導(dǎo)基金等專項(xiàng)基金，采取市場(chǎng)化運(yùn)行模式，吸引社會(huì)資金支持創(chuàng)新、發(fā)展，并引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制;完善補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等制度，在繼續(xù)清理不利于淘汰落后產(chǎn)能的各類財(cái)政補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，整合財(cái)政專項(xiàng)資金，加大對(duì)科技研發(fā)、技術(shù)升級(jí)、節(jié)能減排等支持力度，并完善退出機(jī)制;加大對(duì)技術(shù)創(chuàng)新人才的激勵(lì)力度，實(shí)行對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和技術(shù)服務(wù)收入的個(gè)人所得稅減免等;完善有利于企業(yè)兼并重組和“走出去”的稅收政策，支持產(chǎn)業(yè)優(yōu)化重組和拓展產(chǎn)能利用空間，等等。

其五，建立健全保障和救助機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮“托底”作用。在打破自增強(qiáng)式經(jīng)濟(jì)下行鏈條中，財(cái)政的保障和托底作用不容忽視。

一是充實(shí)社保實(shí)力，加快制度改革。與資源全局調(diào)整相結(jié)合，將部分國(guó)有產(chǎn)權(quán)劃歸社保，充實(shí)社保實(shí)力;擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，建立更為公平的社會(huì)保障制度;繼續(xù)推進(jìn)全民醫(yī)保體系改革，建立重特大疾病保障和救助機(jī)制。二是做好人員安置與培訓(xùn)，實(shí)施“勞動(dòng)力再造和升級(jí)”工程。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，特別是在去產(chǎn)能中，需要解決好企業(yè)職工安置、轉(zhuǎn)崗等問題。做好職工培訓(xùn)，建立中央、地方與企業(yè)經(jīng)費(fèi)共擔(dān)機(jī)制，創(chuàng)新培訓(xùn)機(jī)制和模式，提升勞動(dòng)者的技能。三是建立專項(xiàng)基金，多方籌資，應(yīng)對(duì)去產(chǎn)能過程中出現(xiàn)的債務(wù)、職工安置以及一些突發(fā)問題。

作者為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員