我國(guó)能源與環(huán)境法律的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同研究綜述

李　威

(河南工程學(xué)院 能源資源環(huán)境法律與政策研究中心，河南 鄭州 451191)

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我國(guó)能源與環(huán)境法律的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同研究綜述

李威

(河南工程學(xué)院 能源資源環(huán)境法律與政策研究中心，河南 鄭州 451191)

我國(guó)能源和環(huán)境法律已經(jīng)各自形成了相對(duì)獨(dú)立的法律體系，然而應(yīng)對(duì)氣候變化和保障清潔空氣議題促使能源法和環(huán)境法必須在立法層面進(jìn)行聯(lián)動(dòng)和協(xié)同。國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果提供了諸多借鑒方法和視角。雖然能源法和環(huán)境法基于不同法律體系而存在相互聯(lián)動(dòng)和協(xié)同的隔斷性，但是能源和環(huán)境法律的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同研究存在許多創(chuàng)新思路，可以指引我國(guó)能源和環(huán)境立法在理論上的完善與發(fā)展。

能源法；環(huán)境法；聯(lián)動(dòng)；協(xié)同

全球化石能源的過度開發(fā)利用已使能源短缺問題日益嚴(yán)重。同時(shí)，化石能源的利用更使氣候變化問題越發(fā)凸顯，原本是無經(jīng)濟(jì)價(jià)值的“清潔空氣”已成為可以交易的稀缺資源。能源的稀缺性和環(huán)境污染的不可逆性，讓全球各國(guó)對(duì)能源與環(huán)境的綜合問題愈發(fā)重視。傳統(tǒng)化石能源消耗的環(huán)境限容與新能源開發(fā)利用的機(jī)制創(chuàng)新已經(jīng)成為各大國(guó)完善與評(píng)鑒能源法立法的基本著眼點(diǎn)，而以PM2.5為代表的大氣污染對(duì)居民生活和生存利益的直接減損已使保護(hù)清潔空氣成為眼前必須面對(duì)和即刻就應(yīng)解決的環(huán)境問題，也是國(guó)家工業(yè)化進(jìn)程中環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn)目標(biāo)。然而，能源法和環(huán)境法各自獨(dú)立的立法方式及相互脫節(jié)的立法進(jìn)程存在議題交叉、制度重疊、政策與法律錯(cuò)位等現(xiàn)象。本文從國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究成果出發(fā)，就能源法與環(huán)境法立法進(jìn)程中聯(lián)動(dòng)與協(xié)同議題提出思路，為最大效用地推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)清潔空氣為核心目標(biāo)的能源與環(huán)境的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同研究提供理論支撐。

一、可持續(xù)發(fā)展視角下能源和環(huán)境法律的綜合研究

能源與環(huán)境的法律問題可以在可持續(xù)發(fā)展議題下進(jìn)行綜合研究。近年來相關(guān)研究成果從不同側(cè)重點(diǎn)論及了這一綜合議題的重要性。例如《可持續(xù)發(fā)展的綠色能源戰(zhàn)略》(Green Energy Strategies for Sustainable Development)[1]、《能源法與可持續(xù)發(fā)展》(Energy Law and Sustainable Development)[2]、《能源法與環(huán)境》(Energy Law and the Environment)[3]、《環(huán)境因素的考量：能源與環(huán)境指令》(Environmental Accounting: Energy and Environmental Decision Making)[4]、《能源與環(huán)境：發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)展中地區(qū)的不同問題》(Energy and Environment：The Differing Problems of Thedeveloped and Developing Regions)[5]等。基于可持續(xù)發(fā)展原則下的能源、環(huán)境綜合議題的研究成果還常見于一些國(guó)際組織的研究報(bào)告，例如聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UnitedNationsDevelopmentProgramme,UNDP)、世界能源理事會(huì)(WorldEnergyCouncil,WEC)、聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)(CommissiononSustainableDevelopment,CSD)等國(guó)際組織發(fā)表的一系列報(bào)告，從可持續(xù)發(fā)展原則出發(fā)，從不同角度分析全球能源供需和安全問題，均提出能源議題必須與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題通盤考慮的觀點(diǎn)，但是有關(guān)研究偏重能源法研究中環(huán)境因素的考量，缺乏將能源法與環(huán)境法在一個(gè)平臺(tái)上進(jìn)行聯(lián)動(dòng)與協(xié)同發(fā)展的研究成果。

二、“經(jīng)濟(jì)—能源—環(huán)境”3E協(xié)調(diào)理論下法律研究方法和視角

以3E協(xié)調(diào)為主題的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究成果為能源立法與環(huán)境立法的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展研究提供了經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)上的思路。國(guó)內(nèi)外學(xué)者涉及能源(Energy)、經(jīng)濟(jì)(Economy)和環(huán)境(Environment)3E協(xié)調(diào)研究的成果已經(jīng)形成了體系化理論。20世紀(jì)80年代以后逐漸形成以“經(jīng)濟(jì)、能源、環(huán)境”為對(duì)象的綜合研究體系，形成“環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)”和“能源經(jīng)濟(jì)學(xué)”這些交叉學(xué)科。學(xué)界普遍認(rèn)識(shí)到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展與能源的利用創(chuàng)新及環(huán)境的保護(hù)之間存在系統(tǒng)性耦合，忽視任何一個(gè)要素都無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的可持續(xù)發(fā)展。突破法學(xué)研究偏重制度與條文研究的藩籬，借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的思路，以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路研究3E協(xié)調(diào)理論，將使上述研究成果為能源法與環(huán)境法的聯(lián)動(dòng)與協(xié)同研究提供新的方法和視角。

三、全球氣候變化議題與能源法建立完善的關(guān)聯(lián)性研究

在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《京都議定書》及其修正案的推動(dòng)下，全球應(yīng)對(duì)氣候變化集體行動(dòng)雖面臨挫折，卻仍在國(guó)際法層面運(yùn)行，其背后隱藏的則是國(guó)際環(huán)境容量限制條件下各國(guó)通過創(chuàng)新能源機(jī)制和法律尋求傳統(tǒng)能源安全、新能源創(chuàng)新及低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家戰(zhàn)略的落實(shí)。[6]履行減緩和適應(yīng)氣候變化的國(guó)家責(zé)任中最重要的就是完善和制定能源法律規(guī)范體系。首先，包括《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》歷次年度報(bào)告在內(nèi)的各大國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律和政策都與能源政策密切相關(guān)。[7-10]其次，自2007年中國(guó)國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布《中華人民共和國(guó)能源法(征求意見稿)》以來，能源法的制定和完善成為我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。[11-16]改革開放以來，關(guān)于能源領(lǐng)域已有5部法律和15部法規(guī)，但由于種種原因，作為能源領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律的《能源法》擱淺數(shù)年。2014年6月，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上提出的能源消費(fèi)革命、能源供給革命、能源技術(shù)革命和能源體制革命，為《能源法》制定工作的提速提供了契機(jī)?！赌茉捶ā纷鳛閲?guó)家可持續(xù)發(fā)展和低碳轉(zhuǎn)型的重要法律，已明確列入新一輪國(guó)家立法規(guī)劃。

四、清潔空氣議題與環(huán)境法完善發(fā)展的研究方向

從1979年至今，我國(guó)頒布實(shí)施的與環(huán)境資源保護(hù)相關(guān)的法律30多部，行政法規(guī)60多部，部門規(guī)章600多部，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)1000多部。然而，中國(guó)的環(huán)保法律卻“既無大錯(cuò)也無大用”[17]。中共十八屆四中全會(huì)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》明確提出：“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度。”[18]修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》已于2015年1月1日起施行。我國(guó)已基本形成以環(huán)?；痉榛A(chǔ)，各個(gè)單行環(huán)保法平行發(fā)展的立法體系。然而，環(huán)境法難以有效實(shí)施的根本原因是其在實(shí)際中難以得到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、法律界的有效認(rèn)可和響應(yīng)。[19]當(dāng)前，以PM2.5為代表的嚴(yán)重大氣污染已使保護(hù)清潔空氣成為環(huán)境單行立法的重點(diǎn)目標(biāo)。隨著北京市2013—2017年清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃、上海市清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃(2013—2017)、武漢市實(shí)施城市環(huán)保清潔空氣工程等政府政策落地，清潔空氣立法成為地方和國(guó)家環(huán)境保護(hù)立法的重要內(nèi)容。2015年8月29日，《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》由中華人民共和國(guó)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議修訂通過，自2016年1月1日起施行。這部被稱為“史上最嚴(yán)”的大氣污染防治法，不僅在法條數(shù)量上幾近翻一倍，而且內(nèi)容上也基本對(duì)所有現(xiàn)行法條作出修改。該法的修法思路從過去的就污染談污染，變?yōu)閺母纳平?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式入手以可持續(xù)發(fā)展的思路進(jìn)行法律條文的規(guī)范。有學(xué)者曾指出，我國(guó)大氣污染防治法不如在名稱上直接改為《清潔空氣法》，這樣可借鑒美國(guó)的成熟立法例。[20]美國(guó)的《清潔空氣法》是經(jīng)過一個(gè)世紀(jì)的反復(fù)加工修改而形成的。僅就聯(lián)邦層次的立法而言，它是從1955年的《空氣污染控制法》到1963年的《清潔空氣法》、1967年的《空氣質(zhì)量控制法》，再到1970年的《清潔空氣法》及1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善起來的一個(gè)法律規(guī)范體系。[21]美國(guó)更將應(yīng)對(duì)氣候變化的國(guó)際行動(dòng)與清潔空氣保護(hù)結(jié)合起來，主導(dǎo)“氣候與清潔空氣聯(lián)盟”在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》之外于2012年2月正式開辟環(huán)境外交的第二戰(zhàn)場(chǎng)。[22]

五、能源法與環(huán)境法在立法層面的聯(lián)動(dòng)發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新研究

以能源法的生態(tài)化研究為方向進(jìn)行的綜合環(huán)境議題的能源法立法研究取得了一定的成果。[23-24]然而，對(duì)于能源法與環(huán)境法在立法層面的聯(lián)動(dòng)發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新研究這一議題國(guó)內(nèi)外尚未有專門研究成果。

(一)我國(guó)立法體例決定了不同部門立法的隔斷性

肖國(guó)興教授指出，已經(jīng)形成“體系化”的能源法和環(huán)境法都應(yīng)該明確界定為《立法法》規(guī)定的基本法，以確立其法典化思路，統(tǒng)領(lǐng)其各自下轄的單行法。[25]然而這樣的立法體例天然隔斷了能源法和環(huán)境法在立法層面的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同，因?yàn)樽非篌w系化發(fā)展的能源法和環(huán)境法都試圖依托各自的學(xué)術(shù)和行政力量建立法典。比如我國(guó)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》就依托六部單行的污染防治法確立了環(huán)境法法典化的模式。一再提上立法規(guī)劃的《能源法》也不例外。一旦法典化進(jìn)程完成，自成體系的法律范疇極易形成故步自封的發(fā)展機(jī)制，加之環(huán)保部與發(fā)改委能源局等不同行政機(jī)關(guān)層級(jí)和行政行為的不同方式，以及國(guó)務(wù)院行政法規(guī)立法與全國(guó)人大基本法律立法的位階問題，試圖將環(huán)境法與能源法立法進(jìn)行聯(lián)動(dòng)和協(xié)同面臨巨大的程序性困難。

(二)研究能源法與環(huán)境法聯(lián)動(dòng)發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新的思路

基于能源與環(huán)境問題的相通性，以應(yīng)對(duì)氣候變化與保護(hù)清潔空氣為切入點(diǎn)，將能源法和環(huán)境法的議題交叉問題放在聯(lián)動(dòng)發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新的視角下進(jìn)行綜合研究，為當(dāng)前能源法與環(huán)境法獨(dú)立完善各自立法的現(xiàn)狀提供新的研究視角。研究方法上探索建立從能源法到環(huán)境法聯(lián)動(dòng)發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新的動(dòng)態(tài)分析框架。結(jié)合多種分析方法，從文本、實(shí)證、法學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論分析的角度，論證能源法與環(huán)境法的內(nèi)部協(xié)調(diào)與外部調(diào)適的合理性和可行性。

第一，以可持續(xù)發(fā)展為共同原則，將應(yīng)對(duì)“氣候變化法”統(tǒng)領(lǐng)下的能源法與以“清潔空氣法”為代表的環(huán)境法進(jìn)行綜合研究，提出聯(lián)動(dòng)與協(xié)同立法的重點(diǎn)和思路。第二，通過與能源法完善密切聯(lián)系的“應(yīng)對(duì)氣候變化立法”和與環(huán)境法完善密切聯(lián)系的“清潔空氣立法”進(jìn)程為研究重點(diǎn)，可以將上述兩個(gè)立法熱點(diǎn)結(jié)合起來研究我國(guó)能源法與環(huán)境法在立法層面聯(lián)動(dòng)發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新的基本思路、概念、觀點(diǎn)和內(nèi)容。進(jìn)而通過研究促動(dòng)能源法與環(huán)境法聯(lián)動(dòng)發(fā)展與協(xié)同創(chuàng)新的基本原則，進(jìn)一步梳理政策引導(dǎo)和法律實(shí)效相結(jié)合的能源法與環(huán)境法在政策層面的聯(lián)動(dòng)發(fā)展議題。還可以以能源法與環(huán)境法的協(xié)同創(chuàng)新為目標(biāo)，將議題、規(guī)范、立法手段及法益相互協(xié)調(diào)，推動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)清潔空氣目標(biāo)的漸次實(shí)現(xiàn)。第三，通過研究能源創(chuàng)新與環(huán)境限容的關(guān)系，闡釋能源法與環(huán)境法協(xié)同立法的重點(diǎn)和思路。第四，深入研究“賦權(quán)型”與“保障型”的立法選擇模式，以確定能源法與環(huán)境法立法模式聯(lián)動(dòng)發(fā)展的可能方式。第五，通過分析“原則導(dǎo)向”向“規(guī)則導(dǎo)向”的理論進(jìn)路，研究能源法與環(huán)境法在規(guī)范層面的協(xié)同內(nèi)容。第六，通過制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及法律經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于市場(chǎng)失靈和政府失靈的研究，探索能源法與環(huán)境法立法在立法手段層面協(xié)同創(chuàng)新的內(nèi)涵。第七，通過國(guó)際生存空間與國(guó)內(nèi)創(chuàng)新發(fā)展的博弈研究，闡釋能源法與環(huán)境法在“法益”層面上的協(xié)同創(chuàng)新理念?？傊瑢⒛茉捶ê铜h(huán)境法問題擇其實(shí)質(zhì)或者重點(diǎn)放在一個(gè)平面上進(jìn)行綜合研究，期望對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展至關(guān)重要的能源和環(huán)境立法提供創(chuàng)新理論支持。

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2016-05-05

中國(guó)博士后科學(xué)基金第56批面上資助(2014M560325)

李威(1974-)，男，河南洛陽(yáng)人，河南工程學(xué)院能源資源環(huán)境法律與政策研究中心主任,研究方向?yàn)橘Y源環(huán)境法學(xué)。

D922.6

A

1674-3318(2016)03-0046-03