地方政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)探索
——以鹽城市亭湖區(qū)為例

薛志謙

(南京理工大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院， 南京 210094)

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地方政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)探索
——以鹽城市亭湖區(qū)為例

薛志謙

(南京理工大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院， 南京 210094)

從政府向社會組織購買公共服務(wù)的基本情況來看，地方政府向社會組織購買公共服務(wù)總體上還處于啟動階段。盡管如此，在不少地方，這方面的實(shí)踐已經(jīng)顯示出了巨大的發(fā)展?jié)摿?。通過以鹽城市亭湖區(qū)為實(shí)例，結(jié)合國家和地區(qū)的相關(guān)政策和文件，對地方政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)的情況分析，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，并提出相應(yīng)對策建議，以期對推動居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建提供借鑒。

政府購買；社會組織；社區(qū)；養(yǎng)老服務(wù)

0　引言

所謂“居家養(yǎng)老”是指老年人在家中居住，而其生活照料服務(wù)由社會提供的一種養(yǎng)老模式，這種模式“將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合起來，依托社區(qū)，以社區(qū)服務(wù)為保障，把社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)延伸到家庭”[1]。2006年，國家出臺了《加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，提出要“積極支持以公建民營、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，鼓勵社會資金以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)”[2]。本文擬以江蘇省鹽城市亭湖區(qū)政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)為實(shí)例進(jìn)行探索，以期為地方居家養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建提供借鑒。

1　鹽城亭湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的探索

亭湖區(qū)是鹽城的主城區(qū)，全區(qū)所轄的6個(gè)鎮(zhèn)和9個(gè)街道，均為鹽城市發(fā)展較為良好的城鎮(zhèn)和街道。近幾年來，鹽城人口老齡化的腳步一直在加快，從2010年全國第六次人口普查的資料中我們可以看出，鹽城60歲以上人口已經(jīng)達(dá)到了127.24萬，占全市總?cè)丝诘?7.53%，大大高于全國老齡人口的所占比重?！笆濉逼陂g，鹽城市人口以年均11.33萬的增幅快速前進(jìn)。到“十二五”期末，鹽城現(xiàn)已經(jīng)成為“未富先老”的地區(qū)之一，亭湖區(qū)作為鹽城市的主城區(qū)，所承擔(dān)的養(yǎng)老壓力十分巨大。

為此，亭湖區(qū)政府立足本區(qū)廣大老年人群體的實(shí)際養(yǎng)老服務(wù)需求，通過“市場運(yùn)作、財(cái)政補(bǔ)貼、社區(qū)創(chuàng)辦、獨(dú)立合作”的新模式，以居家養(yǎng)老服務(wù)中心為依托，在全國較早實(shí)施居家養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)。亭湖區(qū)政府通過實(shí)際調(diào)研確定了適用于本區(qū)的居家養(yǎng)老模式，加大了社區(qū)養(yǎng)老的建設(shè)力度，重新整合了全區(qū)各社區(qū)社會資源，優(yōu)先投入養(yǎng)老設(shè)施和養(yǎng)老場。政府還開設(shè)了專項(xiàng)資金，重點(diǎn)扶持一些具有地區(qū)特色的養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，比如，對家庭經(jīng)濟(jì)確實(shí)有困難的老人實(shí)行免補(bǔ)政策等，以此彌補(bǔ)家庭照料功能的不足。目前，亭湖區(qū)已經(jīng)建成了規(guī)?；木蛹茵B(yǎng)老服務(wù)中心70個(gè)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋。大部分社區(qū)都建立了養(yǎng)老服務(wù)中心，為老人提供日常幫助，中心備有老人的養(yǎng)老用房。養(yǎng)老中心利用社會資源拓展自己的服務(wù)內(nèi)容，加強(qiáng)硬件設(shè)施建設(shè)，如設(shè)立棋牌室、聊天室、運(yùn)動室等，以完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，使社區(qū)中心成為老人娛樂、交流的場所。中心針對“空巢”老人提供了類似于日間托養(yǎng)、提供餐飲等社會化服務(wù)，不斷解決老年人居家養(yǎng)老的問題。

2　亭湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的措施

2.1建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)中心

居家養(yǎng)老服務(wù)中心是由政府投資建設(shè)的社區(qū)居民養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，以中心為依托，地方政府培育和支持能夠勝任承接居家養(yǎng)老服務(wù)工作的社會組織，并通過購買服務(wù)的形式，為居家養(yǎng)老的老人提供各類公共服務(wù)。為推動中心的建設(shè)，亭湖區(qū)各級城鎮(zhèn)、街道以及社會組織，圍繞擴(kuò)大規(guī)模和完善功能，多元協(xié)同共建中心的軟硬件設(shè)施，為老年人群體提供具有特色同時(shí)又方便快捷的居家養(yǎng)老服務(wù)。在推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)中，亭湖區(qū)政府圍繞提高服務(wù)質(zhì)量和強(qiáng)化服務(wù)功能兩個(gè)維度來提供購買服務(wù)的有效性[3]。

首先，提高服務(wù)質(zhì)量。亭湖區(qū)政府的措施有三個(gè)方面。一是選擇具有良好的養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)企業(yè)和民辦組織，經(jīng)過層層篩選和嚴(yán)格把關(guān)，將其中的佼佼者挑選出來配合政府為居家養(yǎng)老提供公共服務(wù)。二是設(shè)立了專項(xiàng)資金用于扶持和培育服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)引導(dǎo)一些在當(dāng)?shù)匕l(fā)展較好的企業(yè)進(jìn)入到居家養(yǎng)老服務(wù)的領(lǐng)域中來，再一次地?cái)U(kuò)大居家養(yǎng)老服務(wù)組織的規(guī)模。三是在實(shí)際購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中發(fā)揮老年人組織和志愿者組織的重要作用，為居家養(yǎng)老服務(wù)中心提供了大量的優(yōu)質(zhì)的志愿服務(wù)者[4]。

其次，強(qiáng)化服務(wù)功能。居家養(yǎng)老服務(wù)中心不僅要功能齊全，還要有就近方便等具體要求。老年人群體不僅需要服務(wù)中心為他們提供日間照料和托養(yǎng)等服務(wù)，在飲食、醫(yī)療、出行等諸多方面都需要幫助。為此，在政府與社會組織配合建設(shè)成居家養(yǎng)老服務(wù)中心之后，加強(qiáng)完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心的功能成為工作重心。亭湖區(qū)政府的措施是，滿足老年人的精神需求，中心在滿足他們?nèi)粘Ｉ钚枰耐瑫r(shí)，積極開展針對老年人群體的文化娛樂活動和體育活動；對于小區(qū)住宅、公共綠化以及道路系統(tǒng)等方面進(jìn)行無障礙設(shè)計(jì)，確保養(yǎng)老服務(wù)中心硬件設(shè)施符合老年人實(shí)際需求。

2.2完善農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件落后，居民收入遠(yuǎn)不能與城市社區(qū)相比。居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施比較差，研究表明，“很多農(nóng)村都是老人和小孩留守，居家養(yǎng)老服務(wù)中心沒有專業(yè)的工作人員來提供服務(wù)”，推廣居家養(yǎng)老服務(wù)中心的全覆蓋難度比較大[5]。亭湖區(qū)政府針對農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際情況，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)中心的硬件設(shè)施建設(shè)為基礎(chǔ)，逐步拓展養(yǎng)老服務(wù)中心的功能和范圍，使農(nóng)村養(yǎng)老中心在確?！拔灞Ｈ藛T”供養(yǎng)服務(wù)的前提下，建設(shè)成為功能齊全，區(qū)域性強(qiáng)的養(yǎng)老服務(wù)中心。在具體實(shí)施過程中，政府主要通過資金扶持，以引導(dǎo)個(gè)人或者集體利用空閑地、閑置房等，建立起小型的互助式老年人集中居住生活區(qū)、養(yǎng)老服務(wù)中心等；通過拓展多元化的投資渠道，形成政府、集體、個(gè)人和社會的共同出資，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率；通過加大對于老年人教育、醫(yī)療、體育、文化等多方面的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)投入，以滿足于農(nóng)村老年人多方面服務(wù)需求。

2.3構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)

養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)就是依靠居家養(yǎng)老服務(wù)中心和社區(qū)的綜合服務(wù)管理信息平臺，將現(xiàn)有的網(wǎng)絡(luò)資源、現(xiàn)代的信息技術(shù)與居家養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，在社會組織的配合下，政府與社會組織共同為廣大的老年人提供高效便捷的信息化養(yǎng)老服務(wù)。亭湖區(qū)政府在“12349”養(yǎng)老服務(wù)呼叫平臺的基礎(chǔ)上，出資在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)構(gòu)建互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，形成了以“12349”平臺為指揮中心，各城鎮(zhèn)的綜合性養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)為管理中心，各社區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)中心為服務(wù)中心的，市區(qū)型、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字與信息系統(tǒng)。養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字化管理系統(tǒng)主要是由政府倡導(dǎo)與出資完成，但是其管理和推廣主要依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，購買社會組織的服務(wù)來運(yùn)行。亭湖區(qū)政府政府按照統(tǒng)一的信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的原則、統(tǒng)一的軟件標(biāo)準(zhǔn)和操作系統(tǒng)，逐步在全市完善網(wǎng)絡(luò)服務(wù)體系，為老年人提供了醫(yī)療、法律援助、家政、應(yīng)急救援等多種類多形式的呼叫服務(wù)，極大地便利了居家養(yǎng)老工作。

2.4建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍

亭湖區(qū)政府要求社會組織以及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心必須依托高等院校和中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校，通過養(yǎng)老服務(wù)培訓(xùn)基地，組織從業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員參加養(yǎng)老服務(wù)技能培訓(xùn)。政府鼓勵具有專業(yè)的管理知識與能力，同時(shí)又有一定專業(yè)護(hù)理知識的大中專畢業(yè)生、社會工作人員等到養(yǎng)老服務(wù)性質(zhì)的社會組織和養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作。政府在推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)過程中以謀取養(yǎng)老服務(wù)人員的福利為重點(diǎn)，著力為養(yǎng)老服務(wù)人員生活提供更為優(yōu)質(zhì)保障，逐步提高他們的工資待遇，提高亭湖區(qū)養(yǎng)老服務(wù)人員的素質(zhì)。

2.5規(guī)范化居家養(yǎng)老服務(wù)管理

隨著目數(shù)量眾多的社區(qū)養(yǎng)老中心建立，堅(jiān)持政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化原則，加強(qiáng)對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的監(jiān)管，努力促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康有序發(fā)展勢在必行。亭湖區(qū)政府建立起一套完整的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)證、年檢制度、評級的標(biāo)準(zhǔn)，督促養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)落實(shí)服務(wù)規(guī)范和技術(shù)要求，以此起到監(jiān)管作用。社會組織在政府的要求下，對于其所提供的養(yǎng)老服務(wù)更加細(xì)化明確，也更規(guī)范，康復(fù)護(hù)理、生活照料、心理關(guān)懷、醫(yī)療保健等具體服務(wù)都有嚴(yán)格的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)。對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，政府設(shè)立了詳細(xì)明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和評估體系，積極努力地探索養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化的管理體系建設(shè)，將各類標(biāo)準(zhǔn)在養(yǎng)老服務(wù)的過程中貫徹運(yùn)用[6]。

3　推行地方政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的思考

政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)是基于“以需求為導(dǎo)向”的邏輯，核心就是“以社區(qū)需求為驅(qū)動力，政府根據(jù)公眾日益增長的各種需求，改變政府向社區(qū)投入資源的決策方式，不直接提供資源，而是通過購買服務(wù)的方式來提供養(yǎng)老服務(wù)”[7]。但是，這種模式適用的時(shí)間并不長，因此，不管是從政府的角度、社會組織的角度還是公眾的角度都有需要進(jìn)一步完善的地方。通過對鹽城市亭湖區(qū)的調(diào)研，結(jié)合目前政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的普遍現(xiàn)狀，有許多值得思考的地方。

3.1缺乏制度性的法律保障，相關(guān)法律法規(guī)還不夠健全

政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏制度性的法律保障，這樣就容易導(dǎo)致不公平現(xiàn)象，不僅影響了服務(wù)質(zhì)量，也降低了效率。以鹽城亭湖區(qū)為例，政府采購的部分社會組織其實(shí)并非獨(dú)立成長的社會組織，而是由區(qū)政府或者一些街道辦事處所發(fā)起成立的，甚至有一些社會組織是接到特定的購買任務(wù)后才專門成立的。這樣情況的出現(xiàn)使得社會組織的性質(zhì)產(chǎn)生變質(zhì)，原本作為服務(wù)承接者的社會組織可能成為官員“尋租”的工具。政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的行為在實(shí)際運(yùn)作過程中不僅喪失了約束力，也容易造成民眾對政府行為信任感的喪失[8]。

仔細(xì)查看《政府采購法》發(fā)現(xiàn)，《政府采購法》中目前并沒有明確地規(guī)定政府采購公共服務(wù)性產(chǎn)品，這就使得政府在向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)缺乏法律性依據(jù)。亭湖區(qū)為了能保證這一居家養(yǎng)老模式的運(yùn)行，政府部門只得聯(lián)合街道辦事處、社區(qū)等制定了一些列指導(dǎo)性政策和意見，以此來作為行為規(guī)范準(zhǔn)則和考核評估的標(biāo)準(zhǔn)。但是由于亭湖區(qū)政府本身也并不具備豐富的居家養(yǎng)老的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以所制定的政策和意見缺乏一定的科學(xué)性和合理性，對于政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)行為沒有一套完整的法律法規(guī)作為保障，在此過程中一旦出現(xiàn)問題，也容易造成政府與社會組織、社會組織與老年人群體之間的矛盾。

3.2購買標(biāo)準(zhǔn)不清晰，程序規(guī)范化水平低

政府在購買相關(guān)服務(wù)的預(yù)算支出、采購程序上均缺乏一套規(guī)范、公開、透明的運(yùn)行程序。從規(guī)范性設(shè)計(jì)層面而言，政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，必須要明確資金的運(yùn)轉(zhuǎn)流向，產(chǎn)生詳細(xì)的預(yù)算明細(xì)表；政府所購買的服務(wù)必須是自己需要的，社會組織的組織本身行為以及居家養(yǎng)老服務(wù)之外的費(fèi)用，一律由社會組織自己來承擔(dān)，政府并不需要幫其買單。而在實(shí)際操作層面上，許多地方政府沒有將資金全部用在提供最為基本的居家養(yǎng)老服務(wù)上，而是浪費(fèi)在其他不必要的方面上，造成公共資源的浪費(fèi)，甚至滋生腐敗。缺乏這么一個(gè)專業(yè)化、規(guī)范化的標(biāo)準(zhǔn)和程序，必然會導(dǎo)致政府公信力的缺失[9]。

以亭湖區(qū)為例，通過走訪政府部門和社會組織可以發(fā)現(xiàn)，政府與社會組織的合作并非是通過公開競標(biāo)的方式產(chǎn)生，更多的時(shí)候是政府來選擇經(jīng)常合作或是具有一定聯(lián)系的社會組織來承擔(dān)居家養(yǎng)老的職能，即我們所認(rèn)為的“內(nèi)部化”合作。從購買方的角度來說，政府并沒有公開確定居家養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)格和所需購買服務(wù)內(nèi)容的明細(xì)；從承接者的角度來說，社會組織也并未對所提供的居家養(yǎng)老服務(wù)有明確詳細(xì)的競標(biāo)書和承諾。

3.3缺乏專業(yè)、規(guī)范的服務(wù)監(jiān)督管理和評估機(jī)制

購買居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該有專業(yè)評估機(jī)制。按照我國現(xiàn)行的政府購買規(guī)制，政府購買社會工作服務(wù)要建立由購買方、服務(wù)對象及第三方組成的綜合性評審機(jī)制，“積極推進(jìn)第三方評估，發(fā)揮專業(yè)評估機(jī)構(gòu)、行業(yè)管理組織、專家等方面作用，對服務(wù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的項(xiàng)目管理、服務(wù)成效、經(jīng)費(fèi)使用等內(nèi)容進(jìn)行綜合考評”。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估體系主要包含著兩個(gè)方面：一方面是購買居家養(yǎng)老服務(wù)的效率評價(jià)體系；第二個(gè)方面是對購買居家養(yǎng)老服務(wù)的建立效果評價(jià)體系。但是在實(shí)際操作的過程中，政府在與社會組織簽訂完合同后，很少對合同的履行進(jìn)行有效評價(jià)和監(jiān)督。

以亭湖區(qū)為例，政府還沒有建立起由獨(dú)立的第三方承擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制和相對專業(yè)化的評估體系，監(jiān)督管理和評估的工作在需要時(shí)還是主要由政府部門或服務(wù)機(jī)構(gòu)自行進(jìn)行，缺乏有效科學(xué)的評估體系、監(jiān)督機(jī)制，評估結(jié)果缺乏客觀真實(shí)性。由于缺乏第三方的專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和部門，政府一旦在購買服務(wù)過程中出現(xiàn)了問題，很難有專業(yè)權(quán)威的部門和人員調(diào)解問題。雖然，在政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，一些部門起到主管作用，但是由于與承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)功能的社會組織保持著一定的利益聯(lián)系，這樣錯綜復(fù)雜的利益糾葛使得政府購買服務(wù)的公平公正大打折扣。

4　推進(jìn)地方政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

4.1健全制度，規(guī)范操作程序

地方政府建立起一套健全的、科學(xué)的、制度性強(qiáng)的法律法規(guī)來約束政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的行為，并配套相應(yīng)的財(cái)政制度、稅收制度等。重點(diǎn)是將向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)這一具體內(nèi)容補(bǔ)充到相關(guān)的法律法規(guī)中，特別是要從法律層面上將購買居家養(yǎng)老服務(wù)納入政府采購；將向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)歸納到政府的法定預(yù)算當(dāng)中，設(shè)立財(cái)政支出和管理制度，確保這一方面的支出透明公開。

政府還規(guī)范購買行為，按照公平公正的原則，對于社會組織嚴(yán)格篩選，嚴(yán)格管理，杜絕“內(nèi)部化”的競標(biāo)模式。在具體的操作過程中注重兩個(gè)方面。其一，實(shí)質(zhì)規(guī)則層面：明確政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和范圍大小，有關(guān)服務(wù)內(nèi)容的界定和服務(wù)對象確定的方法，社會組織承接居家養(yǎng)老服務(wù)的資質(zhì)認(rèn)證辦法，等等。其二，程序規(guī)則層面：政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式和程序，政府購買公共服務(wù)的招投標(biāo)辦法，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的資金審核與管理辦法，對社會組織生產(chǎn)與提供居家養(yǎng)老服務(wù)的管理監(jiān)督辦法，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估方式與標(biāo)準(zhǔn)，社會組織提供公共服務(wù)的退出機(jī)制與辦法，政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的聽證制度等。

4.2彰顯特色，建立長效機(jī)制

一是,明確需求、制定合理規(guī)劃。政府要通過多方面渠道收集信息，了解當(dāng)?shù)乩先说纳盍?xí)慣和地方風(fēng)俗，明確所需購買的服務(wù)的內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，結(jié)合結(jié)合財(cái)政收支明確所需購買居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和水平。二是，公開招標(biāo)、確定購買服務(wù)。政府必須向全社會公開所需購買的居家養(yǎng)老服務(wù)的信息，鼓勵社會具有條件的社會組織和社會實(shí)體前來招標(biāo)。招標(biāo)必須以公平公正公開為準(zhǔn)則，明確方案中的各項(xiàng)內(nèi)容，與中標(biāo)的社會組織簽訂合同。三是，嚴(yán)格監(jiān)管，加強(qiáng)過程控制。承接了居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織必須要嚴(yán)格按照所簽訂合同的內(nèi)容進(jìn)行居家養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)，政府此時(shí)也要起到監(jiān)管作用，對于整個(gè)過程都要承擔(dān)監(jiān)督和管理，指導(dǎo)社會組織完成整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)。四是，實(shí)施績效評價(jià)。所簽訂合同中的居家養(yǎng)老服務(wù)全部完成后，法律意義上也表明該項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目就此完結(jié)。此時(shí)政府應(yīng)該邀請一定數(shù)量的專家學(xué)者或者是專門的項(xiàng)目評估機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目實(shí)施的過程和影響做出專業(yè)性的評估。

4.3厘定責(zé)任，明確契約關(guān)系

就目前來看，政府在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中建立契約基礎(chǔ)上的責(zé)任關(guān)系，需要著力的地方在于：一是，以契約規(guī)范政府與社會組織之間的責(zé)任關(guān)系。在法律地位上，應(yīng)該賦予社會組織與政府相同平等的地位，從而規(guī)范政府與社會組織的行為。這里所指的契約著重強(qiáng)調(diào)以條文形式體現(xiàn)的、具有外在約束力和強(qiáng)制力的顯性契約。需明確注意的是，在政府與社會組織的責(zé)任關(guān)系中，二者是平等的合作關(guān)系，并不是上下級的隸屬關(guān)系。二是，以契約明確社會組織與服務(wù)對象之間的服務(wù)關(guān)系。社會組織與社會實(shí)體，服務(wù)對象之間建立服務(wù)關(guān)系必須是在簽訂協(xié)議的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，其行為必須有明確的法律法規(guī)作為保障。在此過程中，服務(wù)的承接者和使用者必須明確各自職權(quán)，在服務(wù)過程中嚴(yán)格按照協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行。在社會組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)的過程中，更要將有償服務(wù)和無償服務(wù)區(qū)分開來，以免造成服務(wù)過程中的矛盾。

4.4管理創(chuàng)新，培育社會組織

社會組織不僅是連接政府與公民之間的橋梁，也是居家養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)的主體?，F(xiàn)階段因?yàn)橹袊鐣M織發(fā)展的不成熟，一定程度上影響了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程。推進(jìn)社會管理創(chuàng)新，培育居家養(yǎng)老服務(wù)的社會組織尤其重要。地方政府一方面要調(diào)整社團(tuán)規(guī)制，激勵公民或者組織積極參與提供優(yōu)質(zhì)居家服務(wù)項(xiàng)目，另一方面還要改革居家養(yǎng)老服務(wù)社會組織的管理模式，促進(jìn)公共資源的流動。例如，改革現(xiàn)有屬地公共資源流動方式，推動社會組織參與公共服務(wù)，以形成跨城鎮(zhèn)、跨社區(qū)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。當(dāng)然，與社會組織合作，購買居家養(yǎng)老服務(wù)也存在風(fēng)險(xiǎn)或不確定性。但是不能因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)性就拒絕與社會組織合作，而應(yīng)該以更為開放地姿態(tài)去對待社會組織，通過加強(qiáng)監(jiān)管來規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)更為開放并且監(jiān)管嚴(yán)格的環(huán)境，才是有利于社會組織發(fā)展的。在培育社會組織過程中，政府也應(yīng)該擴(kuò)展社會組織的資金來源，扶持社會組織承接服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。

5　結(jié)論

我國目前政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況較好的均為發(fā)達(dá)城市，一些欠發(fā)達(dá)城市還并未形成系統(tǒng)的“居家養(yǎng)老、政府買單”的多種購買形式。本文從政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的基本情況、鹽城市亭湖區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策實(shí)施、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中存在的問題和完善政府向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)的建議四個(gè)方面進(jìn)行了全面論述。希望可以有助于鹽城市完善其養(yǎng)老狀況。

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(責(zé)任編輯：蔣華)

Exploration and Practice to Home-based Care Services which Government Purchase from Social Organizations:Take Tinghu District in Yancheng as an Example

XUE Zhi-qian

(School of Public Affairs, Nanjing University of Science and Technology, Nanjing 210094，China)

From the basic information, we can see that it is in the beginning stages for local governments to purchase home-based care services from social organizations. Even so, it shows great potential in many regional practices. This thesis does a lot of analysis and surveys of the basic information in Tinghu District with relevant national and regional policy and documents,and then summarize states of the purchase of Tinghu District. From the comparison of other cases, it also makes some suggestions that might be helpful for the development of Tinghu District.

government purchases;social organization;community;pension services

2016-05-20

江蘇省普通高等學(xué)校研究生科研創(chuàng)新計(jì)劃項(xiàng)目(SJZZ16-0064)

薛志謙(1992-)，男，江蘇鹽城人，在讀碩士，主要從事志愿服務(wù)工作研究。

C915

A

1009-7961(2016)04-0024-05