地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的法治機制構(gòu)建*

程雨燕

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地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的法治機制構(gòu)建*

程雨燕

［提 要］地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作旨在運用區(qū)域方法，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢解決區(qū)域問題，其重要性不言而喻。然而，我國地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的現(xiàn)狀卻呈現(xiàn)出實踐探索初起、法治基礎(chǔ)薄弱、以及理論研究不足的整體特征，需要以法治機制構(gòu)建作為擺脫困局的切入點和突破口。地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作是對區(qū)域純公共產(chǎn)品的合理供給，也是同一主權(quán)下不對外代表國家的、平等而不具有隸屬關(guān)系的、地方政府與地方政府之間的合作，從而必然產(chǎn)生提供多元調(diào)整模式、供給充足合作動力、實施有效規(guī)制約束、追究應(yīng)有法律責(zé)任的法治需求。應(yīng)當(dāng)嘗試通過多元調(diào)整機制、利益驅(qū)導(dǎo)機制、協(xié)商合作機制、以及責(zé)任追究機制的構(gòu)建加以針對性的解決。

［關(guān)鍵詞］地方政府 氣候變化 區(qū)域合作 法治 機制

*本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃學(xué)科共建項目“應(yīng)對氣候變化的多學(xué)科視角反思及其法制保障”（項目號GD14XFX01）、廣東省人文社科重大攻關(guān)項目“應(yīng)對氣候變化的區(qū)域合作及其法制回應(yīng)對策研究”（項目號2013ZGXM0006）、教育部社科基地重大項目“低碳社會發(fā)展環(huán)境法制保障研究”（項目號13JJD82001）的階段性成果。

一、問題的提出

2015年12月，巴黎氣候變化大會通過《巴黎協(xié)定》，是繼1997年《京都議定書》之后全球氣候治理領(lǐng)域的又一實質(zhì)性文件，發(fā)出更多在法治框架下展開應(yīng)對氣候變化合作的清晰信號。地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的重要性也隨之浮出水面。一方面，應(yīng)對氣候變化需要地方政府的參與。氣候變化是全世界全人類面臨的共同環(huán)境難題，亟需國際層面國家與國家之間的合作，人們不應(yīng)僅僅將其作為國際環(huán)境問題看待，聚焦于中央政府的應(yīng)對政策和義務(wù)，而忽視一國之內(nèi)地方政府的應(yīng)對行動和責(zé)任。實際上，中央政府制定的應(yīng)對氣候變化具體方案，最終需要通過將任務(wù)和指標(biāo)分解到各地方加以實現(xiàn)，地方政府才是中央層面應(yīng)對氣候變化政策的最終執(zhí)行者，其參與狀態(tài)和程度直接關(guān)系到政策的執(zhí)行效果。另一方面，應(yīng)對氣候變化不僅需要地方政府的參與，而且需要地方政府以區(qū)域合作的方式參與。英國學(xué)者曾指出：“相鄰的地方政府在處理跨區(qū)域地方議題的時候，是最有效率的機制”。①氣候變化是典型的區(qū)域環(huán)境問題，必須運用區(qū)域的方法，發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢來解決。具有區(qū)域合作潛質(zhì)的地方政府往往面臨相同的氣候變化挑戰(zhàn)而具有合作的動力；擁有相近的歷史文化傳統(tǒng)而具有合作的基礎(chǔ)；處于類似的或互補的政治、經(jīng)濟、環(huán)境水平而具有合作的平臺，從而可以通過區(qū)域合作取長補短、凝聚合力、突顯特色，以更為多元、有效的方式應(yīng)對氣候變化。但是，我國地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的現(xiàn)狀令人堪憂，筆者因此在分析其法治需求的基礎(chǔ)上針對性的提出四重法治機制的構(gòu)建，以期整體提升相關(guān)問題的因應(yīng)水平。

二、地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的現(xiàn)狀

我國地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的現(xiàn)狀呈現(xiàn)出實踐探索初起、法治基礎(chǔ)薄弱、以及理論研究不足的整體特征。

（一）實踐探索初起

廣東省在全國率先建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控領(lǐng)導(dǎo)機制，于2013年2月發(fā)布《廣東省珠江三角洲清潔空氣行動計劃——第二階段（2013年-2015年）空氣質(zhì)量持續(xù)改善實施方案》。2013年10月，由六省區(qū)七部委協(xié)作聯(lián)動的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作機制在北京實質(zhì)性啟動。2014年1月，由三省一市和國家八部委聯(lián)合構(gòu)建的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制在上海正式啟動。這是目前地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作較成規(guī)模的實踐，雖然已經(jīng)取得一定進(jìn)展，但也不同程度的面臨以下障礙。

一是協(xié)作內(nèi)容有待充實。大氣污染防治協(xié)作機制在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、防治措施等方面尚待破局。相關(guān)的難點包括：地方污染物排放實際標(biāo)準(zhǔn)不一；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異引起的主要污染源種類不一，應(yīng)急情況下區(qū)域聯(lián)動機制仍需摸索磨合；區(qū)域資源環(huán)境承載力、大氣環(huán)境容量等因素需要長期統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。二是協(xié)作機制有待完善。除珠三角區(qū)域的協(xié)作機制較為完善外，長三角與京津冀及周邊地區(qū)協(xié)作機制雖然已經(jīng)正式啟動，但機構(gòu)設(shè)置、議事規(guī)則等方面都沒有看到明確的法律文件。三是協(xié)作關(guān)系有待穩(wěn)固。以往關(guān)于大氣污染防控方面的成功先例基本均為期限特定、目的明確的“運動式”治理行為，例如北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會、南京青奧會、2014年APEC峰會期間的治理。盡管為我國進(jìn)一步開展區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作積累了有益經(jīng)驗，卻是明顯的短期行為。四是協(xié)作領(lǐng)域有待拓展。誠然，大氣污染防治是應(yīng)對氣候變化的重要方面，但絕對不是唯一的方面。然而當(dāng)前地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的框架范圍基本僅限于大氣污染防治領(lǐng)域，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足應(yīng)對氣候變化的復(fù)雜要求。五是公開程度有待提升。三大區(qū)域的大氣污染防治協(xié)作機制的具體方案等還有待于進(jìn)一步的信息公開。相關(guān)協(xié)議的實施進(jìn)展等查詢十分困難，不利于引入公眾的關(guān)注和監(jiān)督。六是區(qū)域溝通有待加強。珠三角區(qū)域作為先行者，其以充分法律文件為依據(jù)的良好經(jīng)驗未能被效仿?？梢娭槿恰㈤L三角、京津冀及周邊地區(qū)三大區(qū)域在啟動大氣污染防治協(xié)作機制時更多的是各自為戰(zhàn)而非承前啟后。

（二）法治基礎(chǔ)薄弱

我國現(xiàn)有的地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的法治基礎(chǔ)主要有兩大類，即法律法規(guī)和行政協(xié)議。一方面，直接相關(guān)的法律法規(guī)數(shù)量較少。一是法律依據(jù)，《環(huán)境保護法》第20條規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！薄洞髿馕廴痉乐畏ā吩诳倓t中提及聯(lián)防聯(lián)控，并且專門設(shè)立第五章“重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”。二是國務(wù)院發(fā)布的規(guī)范性文件?！秶鴦?wù)院關(guān)于重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃的批復(fù)》規(guī)定：要在京津冀、長三角、珠三角地區(qū)，以及遼寧中部、山東、武漢及其周邊、長株潭、成渝、海峽西岸、山西中北部、陜西關(guān)中、甘寧、新疆烏魯木齊城市群開展區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動計劃的通知》第8條規(guī)定：“建立區(qū)域協(xié)作機制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理”。三是部門規(guī)范性文件，例如環(huán)境保護部、國家發(fā)展和改革委員會、工業(yè)和信息化部、財政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)的《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細(xì)則》，旨在加快京津冀及周邊地區(qū)大氣污染綜合治理。四是地方政府規(guī)章，以廣東省政府2009年3月發(fā)布的《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》為代表，旨在保護和改善珠三角區(qū)域大氣環(huán)境，防治區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染。另一方面，長三角區(qū)域、泛珠三角區(qū)域、環(huán)渤海區(qū)域之間簽訂的地方政府區(qū)域合作協(xié)議中雖然沒有直接關(guān)于應(yīng)對氣候變化的規(guī)定，但是有個別協(xié)議涉及環(huán)境保護、能源等相關(guān)方面。綜觀相關(guān)法律法規(guī)及行政協(xié)議，我國現(xiàn)有地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的法律依據(jù)極為不足，只能提供一些間接、外圍、粗線條的有限保障和制度安排，遠(yuǎn)未在立法中體現(xiàn)出對于這一議題的應(yīng)有關(guān)注。

（三）理論研究不足

在“中國學(xué)術(shù)期刊網(wǎng)絡(luò)出版總庫”進(jìn)行期刊檢索統(tǒng)計，可以大致獲悉相關(guān)問題的理論研究動態(tài)。首先，以“氣候變化”、“地方政府”和“區(qū)域合作”為“主題”搜索，僅查詢到1條結(jié)果，并且遺憾的是僅論及美國而非我國情況。然后，以“氣候變化”和“區(qū)域合作”為主題搜索，查詢到34條結(jié)果，其中直接相關(guān)文章不多，大多是涉及國家層面，如東盟、亞洲、東亞、中日韓等應(yīng)對氣候變化的區(qū)域合作問題。之后，又以“氣候變化”和“地方政府”為主題搜索，查詢到112條結(jié)果，有一定的數(shù)量，但較多為國外地方政府應(yīng)對氣候變化的經(jīng)驗借鑒，涉及美國、澳大利亞、英國、法國、日本、菲律賓、印尼等，還有不同國家的地方政府間合作。最后，以“地方政府”和“區(qū)域合作”為主題搜索，查詢到364條結(jié)果，文章數(shù)量較多，但是地方政府的合作領(lǐng)域主要局限于經(jīng)濟方面，篇名涉及“經(jīng)濟”的有84篇，超過研究總量的1/5。較少關(guān)注環(huán)境保護領(lǐng)域，更加缺少對于氣候變化這一具體領(lǐng)域的關(guān)注，篇名涉及“環(huán)境（指自然環(huán)境）”、“生態(tài)”、“氣候變化”的為0篇。②

美國學(xué)者曾經(jīng)從公共管理學(xué)的視角提出“協(xié)作不是偶然發(fā)生的”，“協(xié)作是需要管理的”。③同樣的，地方政府應(yīng)對氣候變化的區(qū)域合作也不可能偶然發(fā)生，需要“管理”，即通過法治機制構(gòu)建滿足其運行過程中的迫切法治需求從而推動其發(fā)展，將地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的法治機制構(gòu)建作為擺脫困局的切入點和突破口，既充實理論研究又夯實法治基礎(chǔ)，從而推動實踐發(fā)展。

三、地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的法治需求

我國地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作從實踐到理論均處于較低水平的發(fā)展階段，關(guān)鍵原因就在于沒有充分滿足其運行過程中的若干法治需求。而這些法治需求的出現(xiàn)又根源于地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作問題的兩種特質(zhì)。其一，地方政府為應(yīng)對氣候變化而開展區(qū)域合作，其合作目標(biāo)一方面是通過能源節(jié)約和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，努力控制溫室氣體排放；另一方面是結(jié)合生態(tài)保護重點工程以及防災(zāi)、減災(zāi)等重大基礎(chǔ)工程建設(shè)，提高適應(yīng)氣候變化的能力，而這兩方面的實質(zhì)都是實現(xiàn)對區(qū)域純公共產(chǎn)品的合理供給。其二，區(qū)域合作是指地區(qū)之間的合作，既包括兩個或兩個以上的主權(quán)國家或次國家政府宏觀區(qū)域?qū)用婕皣H意義上的合作；也包括一國主權(quán)范圍內(nèi)跨越兩個或兩個以上相同或不同層級政府之間的微觀區(qū)域?qū)用娴暮献?。而本文所論地方政府?yīng)對氣候變化的區(qū)域合作即指后者，即同一主權(quán)下不對外代表國家的、平等而不具有隸屬關(guān)系的、地方政府與地方政府之間的合作。

（一）提供多元調(diào)整模式的法治需求

地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的實質(zhì)是區(qū)域純公共產(chǎn)品的供給，無法通過政府、市場或社會某種單一的調(diào)整模式實現(xiàn)，從而產(chǎn)生了提供多元調(diào)整模式的法治需求。公共產(chǎn)品，是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的產(chǎn)品。而區(qū)域公共產(chǎn)品則是指“其利益惠及一個確定的區(qū)域的公共產(chǎn)品，”④與其他公共產(chǎn)品相比，其需求和供給更具復(fù)雜性和多樣性，具有靜態(tài)的封閉性和動態(tài)的開放性，基于更大的空間范圍和生產(chǎn)規(guī)模而要求更高的規(guī)模效應(yīng)。區(qū)域純公共產(chǎn)品即具有嚴(yán)格公共性的產(chǎn)品，也就是說區(qū)域內(nèi)的每個公民基于其公民身份都可以無償享用的公共產(chǎn)品。從這一界定來看，氣候?qū)儆趨^(qū)域純公共產(chǎn)品的范疇。其一，氣候是一種公共產(chǎn)品，作為生態(tài)環(huán)境的重要范疇，其影響范圍內(nèi)的各級地方政府以及所有法人、社會組織或個人等主體均不會由于享有某種氣候利益而減損他人的利益，并且無論其是否為應(yīng)對氣候變化作出貢獻(xiàn)均可從中受益。其二，氣候是一種區(qū)域公共產(chǎn)品。氣候是地球上某一地區(qū)多年時段大氣的一般狀態(tài)，氣候變化將影響一個整體區(qū)域，消費者所處的地點和距離產(chǎn)品的遠(yuǎn)近將對其效用和收益產(chǎn)生較大的影響，從而對于氣候這種公共產(chǎn)品的提供往往意味著更為多元的需求表達(dá)、多級的供給能力、多樣的合作動機、廣闊的合作范圍以及更巨大的規(guī)模效應(yīng)。其三，氣候是一種純公共產(chǎn)品，具有完全的非競爭性、非排他性和非分割性。

相應(yīng)的，地方政府為應(yīng)對氣候變化而開展區(qū)域合作的實質(zhì)則是實現(xiàn)對區(qū)域純公共產(chǎn)品的合理供給?；谶@一實質(zhì)，相關(guān)區(qū)域合作的管理則不僅需要政府治理模式、也需要市場競爭模式及社會自治模式。其一，由政府運用合法權(quán)力及強制手段直接或間接提供區(qū)域純公共產(chǎn)品是政府的基本職能，可以憑此避免溢出效應(yīng)所產(chǎn)生的消極行為，例如由政府向各行業(yè)及地區(qū)下達(dá)強制性的節(jié)能減排指標(biāo)。其二，政府治理的必要性源于對市場失靈的認(rèn)識，但是單一的政府治理只能在一定程度上糾正市場失靈，同樣會出現(xiàn)政府治理失效的情形。地方政府在實踐中可能因關(guān)注“預(yù)算收入的最大化”而忽視區(qū)域純公共產(chǎn)品的最有效供給。因此仍然需要通過市場機制提供區(qū)域純公共產(chǎn)品，保持適度競爭以提高效率，例如我國當(dāng)前的碳排放交易市場建設(shè)。其三，在政府治理失效之外，由于地方政府應(yīng)對氣候變化供給的區(qū)域純公共產(chǎn)品的固有外部性亦足以導(dǎo)致市場機制失靈的發(fā)生，需要第三種力量即社會自治模式的補充。例如一些代表社會公益的環(huán)保組織在應(yīng)對氣候變化的國際談判、國內(nèi)宣傳等方面都起到積極而重要的作用。因此，需要一種可以分別適應(yīng)政府治理模式、市場競爭模式以及社會自治模式特點，并能將三者較好融合的法治安排。

（二）供給充足合作動力的法治需求

地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作是同一主權(quán)下不對外代表國家的合作，地方政府在應(yīng)對氣候變化中因不直接承受國際壓力，區(qū)域合作的成本與收益不成比例，治理職責(zé)和成效難以準(zhǔn)確分解，參與或開展應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的自生動力大幅削減，從而產(chǎn)生了供給充足合作動力的法治需求。其一，應(yīng)對氣候變化最先作為國際議題出現(xiàn)，通過主權(quán)國家之間簽訂國際公約分擔(dān)應(yīng)對氣候變化的責(zé)任，國際合作與談判的主體都是主權(quán)國家，從而應(yīng)對氣候變化的壓力主要來自于國際層面，一國主權(quán)之下的地方政府無需承擔(dān)維護國家形象的壓力。其二，短期內(nèi)地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的成本將明顯高于收益。氣候變化通常并不會對區(qū)域內(nèi)的某一特定地方產(chǎn)生特別針對性的顯著負(fù)面影響，也就是說地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的成效不會特別顯著，即收益有限。相反，地方政府在應(yīng)對氣候變化方面的單方面投入和努力往往會不同程度的直接拖累相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)下行，即成本較高。其三，氣候變化具有跨域性、流動性和復(fù)雜性的特征，相關(guān)聯(lián)的區(qū)域往往超出某一地方政府的管轄范圍，治理職責(zé)和成效的衡量尺度和標(biāo)準(zhǔn)都很難被科學(xué)界定并分解到各地方政府，從而在職責(zé)不清、成效不明的情況下地方政府難免出現(xiàn)動力缺乏的癥狀。

（三）實施有效規(guī)制約束的法治需求

地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作是平等的非隸屬合作，在中央層面相關(guān)立法缺位的背景下，因地方政府相互之間的平權(quán)關(guān)系而無法通過具有約束力的命令促成合作，也因地方政府相互之間沒有隸屬關(guān)系而存在無序競爭的風(fēng)險，從而產(chǎn)生了實施有效規(guī)制約束的法治需求。其一，中央層面還沒有出臺專門的應(yīng)對氣候變化法，具體到地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的法律規(guī)制依據(jù)則更加有限。然而，地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作中一些最基礎(chǔ)、最核心的制度需要由效力層次較高的法律作出相應(yīng)安排。其二，地方政府之間區(qū)域合作是橫向的平行關(guān)系而非縱向的隸屬關(guān)系，只能在達(dá)成普遍共識的基礎(chǔ)上通過協(xié)商一致形成自愿合作，而無法通過自上而下的命令模式強制推行，需要通過相關(guān)的法治安排促成地方政府之間互相開放和互通有無的協(xié)商合作機制。其三，平等非隸屬的地方政府之間存在合作潛質(zhì)的同時也存在競爭關(guān)系。地方政府應(yīng)對氣候變化的實質(zhì)是區(qū)域純公共產(chǎn)品的提供，某種意義上也可以認(rèn)為是一種服務(wù)的大規(guī)模提供，在合作中如果關(guān)鍵地方政府拒絕參與將可能極大程度影響區(qū)域合作的形成和應(yīng)對氣候變化的成效。正如有學(xué)者指出：“各參與政府自愿達(dá)成合作，不存在強制，但如果一兩個大自治市拒絕參與合作的話，可能會阻礙有關(guān)服務(wù)大規(guī)模提供的有效性?！雹葸@種“拒絕”在實踐中極有可能因競爭關(guān)系的存在而發(fā)生，從而需要提供有效的信息溝通機制，通過信息互通提高彼此之間的信任程度以有效避免無序競爭。

（四）追究應(yīng)有法律責(zé)任的法治需求

地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作是地方政府與地方政府之間的合作，合作的主體是政府而不是公民、法人或者其他組織，然而在現(xiàn)有的法治體系中基本無法追究地方政府這一主體在應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作不力時的法律責(zé)任，從而產(chǎn)生了追究其應(yīng)有法律責(zé)任的法治需求。一方面，在我國的法律責(zé)任體系中，地方政府較少成為責(zé)任主體，更少成為直接的責(zé)任承擔(dān)者，從而在地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作方面無法憑借國家強制力保障實施。例如：《大氣污染防治法》在第126條規(guī)定：“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負(fù)有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的，依法給予處分?！眱H對地方政府及其相關(guān)部門的責(zé)任作出普適性而并無針對性的規(guī)定?！董h(huán)境保護法》第68條雖明確規(guī)定了地方政府及其環(huán)保部門的9類違法行為，但其中并不涉及區(qū)域合作不力的情形，同時其所規(guī)定的責(zé)任主體也并非政府，而是直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員。另外，正在研討中的《氣候變化應(yīng)對法》（2012年中國社會科學(xué)院研究項目組征求意見稿）第103條同樣也僅規(guī)定了地方政府主要負(fù)責(zé)人的內(nèi)部行政責(zé)任：“地方人民政府未完成區(qū)域節(jié)能減排考核目標(biāo)的，對其主要負(fù)責(zé)人依法給予處分”，而沒有規(guī)定地方政府的直接法律責(zé)任。另一方面，基于現(xiàn)有行政協(xié)議的整體現(xiàn)狀，相關(guān)行政協(xié)議在約定內(nèi)容之后并無規(guī)定簽訂各方如果違約將承擔(dān)的責(zé)任和后果。有學(xué)者統(tǒng)計：“以筆者收集的80個區(qū)域性行政協(xié)議為例，除了一個區(qū)域性行政協(xié)議約定了違約責(zé)任外，其余79個區(qū)域性行政協(xié)議對此只字未提。”⑥由于欠缺責(zé)任追究機制，區(qū)域性行政協(xié)議的締約方因高層人士變動影響或利益沖突等原因消極不履行的惡性現(xiàn)象在實踐中并不鮮見。

四、構(gòu)建氣候變化區(qū)域合作法治機制的具體進(jìn)路

針對上述基于地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作問題兩種特質(zhì)而產(chǎn)生的四種法治需求，應(yīng)當(dāng)嘗試通過多元調(diào)整機制、利益驅(qū)導(dǎo)機制、協(xié)商合作機制以及責(zé)任追究機制的構(gòu)建加以解決。

（一）多元調(diào)整機制

有學(xué)者指出：“其邊界與待生產(chǎn)的特定公共物品相適應(yīng)的多樣化的政府才能夠最有效地確保公共物品和服務(wù)的生產(chǎn)”，⑦為了有效促進(jìn)地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的達(dá)成和開展，應(yīng)當(dāng)建立與區(qū)域純公共產(chǎn)品供給模式相對應(yīng)的多元調(diào)整機制。具體而言，在地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作中，應(yīng)當(dāng)以政府治理模式為主導(dǎo)，市場競爭模式為基礎(chǔ)，社會自治模式為補充，并針對上述三類模式予以不同層面的法治設(shè)計。首先，在政府治理模式下，根據(jù)“法無授權(quán)即禁止”的行政法治原則，法治的主要作用是通過明確的授權(quán)為政府行政權(quán)力運行厘清界限，防止權(quán)力的濫用。避免地方政府在應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作中不作為、慢作為、假作為或亂作為。其次，在市場競爭模式下，法治的主要作用是：一方面，發(fā)揮法的強制功能，為公民、法人和其他社會組織設(shè)置義務(wù)以劃定不可逾越的界限，要求其不得違背地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的相關(guān)政策、法規(guī)和制度。對其他行為則“法無禁止即自由”而予以保護；另一方面，尤其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法治的引導(dǎo)功能，設(shè)置物質(zhì)或精神、直接或間接獎勵對公民、法人和其他社會組織積極參與地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的行為予以鼓勵。值得注意的是，當(dāng)?shù)胤秸\用市場機制開展區(qū)域合作時，對其也應(yīng)設(shè)置績效評估、利益補償機制等予以鼓勵。最后，在社會自治模式下，法治的主要作用是通過軟法條款培育、引導(dǎo)和完善以城鄉(xiāng)居民自治、社區(qū)自治、行業(yè)自治和社會組織自治為表現(xiàn)形式的各種社會自治制度，確保公民依法實行社會自治，提高公民社會自治的能力，使社會自治在地方政府應(yīng)對氣候變化的區(qū)域合作中發(fā)揮補充作用。

（二）利益驅(qū)導(dǎo)機制

“利益問題是地方政府推進(jìn)區(qū)域合作的核心問題”，⑧為了有效促進(jìn)地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的達(dá)成和開展，應(yīng)當(dāng)建立為合作提供動力的利益驅(qū)導(dǎo)機制。利益驅(qū)導(dǎo)機制的建構(gòu)可以嘗試根據(jù)不同時間節(jié)點尋找不同的切入點，以提高地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的潛在利益，充分實現(xiàn)應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作與地方政府利益的正相關(guān)。首先從短期看，應(yīng)當(dāng)尋找地方政府在應(yīng)對氣候變化行動中最為關(guān)注的緊迫問題作為切入點。例如地方政府最為關(guān)注的直接與績效考核相掛鉤的節(jié)能減排硬性指標(biāo)實現(xiàn)問題，又如受到較多公眾壓力的空氣污染治理問題，都是目前地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作試點的主要領(lǐng)域。當(dāng)前應(yīng)憑借這一契機完善地方政府的相關(guān)區(qū)域合作。其次從中期看，不能將地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作僅僅停滯于節(jié)能減排及空氣污染治理方面，否則極易導(dǎo)致應(yīng)對氣候變化的片面化。應(yīng)當(dāng)化壓力為動力，通過針對性的法治安排大力培育市場，發(fā)展低碳經(jīng)濟和鼓勵新興能源，使應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作與經(jīng)濟合作相協(xié)調(diào)，成為地方政府新的利益增長點。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作不僅不會減損反而可以增進(jìn)利益時，將從被動履職轉(zhuǎn)為積極參與。最后從長期看，利益驅(qū)導(dǎo)機制的構(gòu)建在于進(jìn)一步實現(xiàn)合作動力由外及內(nèi)的良性傳導(dǎo)，借鑒歐盟經(jīng)驗——“開展氣候變化綜合治理，將應(yīng)對氣候變化提升到戰(zhàn)略高度”，⑨即讓地方政府將應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作視作涵蓋經(jīng)濟、生態(tài)、安全、科技、知識產(chǎn)權(quán)等復(fù)合內(nèi)容的一項戰(zhàn)略，使其逐漸成為自身發(fā)展的必然選擇和內(nèi)在需求。

（三）協(xié)商合作機制

基于地方政府之間的平權(quán)關(guān)系，構(gòu)建順暢的協(xié)商合作機制是對地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作行為實施有效規(guī)制和約束的最主要手段?！爱?dāng)潛在的利益很高，談判、監(jiān)督和執(zhí)行政治契約等交易成本很低時，合作行動和制度就會產(chǎn)生?！雹庾鳛橐粋€硬幣的兩面，利益驅(qū)導(dǎo)機制可以提升地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的潛在利益，而協(xié)商合作機制則可以通過有效規(guī)制和約束影響協(xié)商合作進(jìn)程的行為，降低“談判、監(jiān)督和執(zhí)行政治契約等交易成本”，從而促進(jìn)地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的達(dá)成和開展。要建立一個順暢的協(xié)商合作機制需要從以下四個方面展開。首先，通過頂層設(shè)計即中央立法明確地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的必要性、重要性，在宏觀層面為區(qū)域劃分、合作方式等作出安排。并且要在專門的應(yīng)對氣候變化立法——正在醞釀的《氣候變化應(yīng)對法》中加以規(guī)定，而不僅僅在《大氣污染防治法》或是《大氣污染防治行動計劃》等應(yīng)對氣候變化單一方面的立法中涉及地方政府區(qū)域合作問題。其次，建立地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的專門領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)并規(guī)范相應(yīng)的議事規(guī)則?，F(xiàn)有的地方政府區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)還未將應(yīng)對氣候變化納入其工作內(nèi)容。例如長三角區(qū)域，盡管已經(jīng)設(shè)立環(huán)境保護合作聯(lián)席會議制度，但只是一種較為松散的協(xié)商機制，具體到應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作方面則作用有限。又如珠三角區(qū)域，盡管已經(jīng)設(shè)立大氣污染防治聯(lián)席會議并成立了區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量科學(xué)研究中心，但是僅僅局限于大氣污染防治方面，不能涵蓋應(yīng)對氣候變化的所有方面。因此需要重新整合現(xiàn)有的區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，建立地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的專門領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，或是將應(yīng)對氣候變化正式納入已有機構(gòu)的工作內(nèi)容?，F(xiàn)有的地方政府區(qū)域合作即使存在一些領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，但相應(yīng)的議事規(guī)則卻極不規(guī)范，整體效力層級較低且內(nèi)容簡陋，列入地方規(guī)范性文件層級的僅有《珠江三角洲區(qū)域大氣污染防治聯(lián)席會議議事規(guī)則》等少數(shù)幾部，更遑論地方政府規(guī)章、法規(guī)乃至法律了。因此，亟需規(guī)范區(qū)域合作領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的議事規(guī)則并提升其效力層級、實效性以及可操作性。再次，明確地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作的程序，厘定合作各方的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任追究，以確保溝通協(xié)調(diào)順暢。目前，地方政府主要通過行政協(xié)議方式實現(xiàn)區(qū)域合作，但由于相關(guān)立法缺失，實踐中所擬定的行政協(xié)議往往欠缺規(guī)范性，且重實體，尤其重利益劃分；輕程序，尤其輕解紛機制；利益面前一擁而上，責(zé)任面前互相推諉。因此，亟需制定《行政協(xié)議法》規(guī)范行政協(xié)議的締結(jié)、效力、履行以及糾紛解決等。最后，建立信息公開、交換、共享的平臺以確保地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作中的信息交互共享，在信任的氛圍下促成地方政府之間結(jié)成合作而非競爭關(guān)系?！靶畔⒉粚ΨQ容易導(dǎo)致地方政府間不信任，從而使其交往受到阻礙，使得原本應(yīng)該合作無間的府際互動過程出現(xiàn)偏差”。因此，應(yīng)當(dāng)在具有法律效力的文件中明確公開的內(nèi)容、時限、順序、方法、步驟，以及不及時公開的責(zé)任等，以確立信息交互共享制度。

（四）責(zé)任追究機制

針對地方政府應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作追究應(yīng)有法律責(zé)任的法治需求，應(yīng)當(dāng)切實加強制度創(chuàng)新，積極創(chuàng)設(shè)地方政府的相關(guān)法律責(zé)任機制。為地方政府設(shè)定法律責(zé)任的法理依據(jù)在于：一是地方政府并不享有主權(quán)國家在國際層面應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作中的豁免權(quán)；二是《環(huán)境保護法》第6條已經(jīng)明確規(guī)定了地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的總體性法定義務(wù)：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。因此，地方政府在應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作方面立法偏差、決策失誤、執(zhí)法不當(dāng)或消極作為等導(dǎo)致無法恰當(dāng)應(yīng)對氣候變化，嚴(yán)重影響區(qū)域內(nèi)環(huán)境質(zhì)量的，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。為地方政府設(shè)定法律責(zé)任的具體方式包括三種。一是由地方政府自身直接承擔(dān)特定種類的行政責(zé)任及民事責(zé)任。相關(guān)立法例如《傳染病防治法》，在其“法律責(zé)任”章節(jié)中將“地方各級人民政府”列為第一順序的責(zé)任承擔(dān)者，責(zé)任承擔(dān)方式為“由上級人民政府責(zé)令改正，通報批評”。當(dāng)然，相關(guān)責(zé)任制度的確立還有賴于行政訴訟受案范圍的擴大以及公益訴訟制度的完善，以使社會公眾可基于地方政府決策等抽象行政行為提起訴訟，追究政府因不當(dāng)或消極區(qū)域合作而導(dǎo)致應(yīng)對氣候變化不力的行政責(zé)任及賠償或補償責(zé)任。二是由地方政府直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員承擔(dān)法律責(zé)任。這是目前較為普遍的做法，但大多僅局限于相關(guān)人員的行政責(zé)任和民事責(zé)任，而出于追責(zé)體系完整性與協(xié)調(diào)性的要求還應(yīng)一體擴展至追究其嚴(yán)重違法失職行為的刑事責(zé)任。三是由地方政府直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員承擔(dān)行政協(xié)議中約定的法律責(zé)任。行政協(xié)議作為平等主體之間的自愿約定其本質(zhì)是一種契約，“合同是當(dāng)事人之間的法律”，地方政府簽訂應(yīng)對氣候變化區(qū)域合作行政協(xié)議時，可以在不違背強行法的前提下，結(jié)合自身實際由協(xié)議各方約定更為有效多元、更符合履行意愿并與自身能力相匹配的責(zé)任內(nèi)容和承擔(dān)方式。當(dāng)然，一般而言盡量以補償責(zé)任為主，避免運用過于嚴(yán)厲的懲罰責(zé)任，責(zé)任設(shè)定的主要目的在于彌補一方違約行為造成的損害后果，懲戒性的體現(xiàn)最多局限于某種合作的停止或者某種優(yōu)惠的取消等非義務(wù)負(fù)擔(dān)型的責(zé)任。

①Shaun Brisling，Decentralization：Globalization and Chi-na’s Partial Re- engagement with the Global Economy，New Political Economy，2000（5），p.229.

②查詢?nèi)掌诮刂褂?016年1月6日。

③［美］羅伯特·阿格拉諾夫、邁克爾·麥圭爾：《協(xié)作性公共管理：地方政府新戰(zhàn)略》，李玲玲等譯，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第3～4頁。

④［西］安東尼·埃斯特瓦多道爾：《區(qū)域性公共產(chǎn)品——理論與實踐》，張建新等譯，上海：上海人民出版社，2010年，第12頁。

⑤劉彩虹：《整合與分散——美國大都市區(qū)地方政府間關(guān)系探析》，武漢：華中科技大學(xué)出版社，2010年，第176頁。

⑥何淵：《區(qū)域性行政協(xié)議研究》，北京：法律出版社，2009年，第132頁。

⑦Robert L，Bish and Robert Warren，Scale and Monopoly Problem in Urban Government Service，Urban Affairs Quarterly，1972（8），p.105.

⑧楊愛平：《從垂直激勵到平行激勵：地方政府合作的利益激勵機制創(chuàng)新》，廣州：《學(xué)術(shù)研究》，2011年第5期，第47頁。

⑨傅聰：《歐盟氣候變化治理模式研究》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第253頁。

⑩［美］理查德·C.菲沃克：《大都市治理：沖突、競爭與合作》，許源源等譯，重慶：重慶大學(xué)出版社，2012年，第4頁。

［責(zé)任編輯 周聯(lián)合］

作者簡介：程雨燕，廣東外語外貿(mào)大學(xué)博士后研究人員，中共廣東省委黨校法學(xué)教研部教授。廣州 510053

［中圖分類號］D922.68

［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A

［文章編號］1000-114X（2016）02-0241-08