北洋政府時(shí)期周自齊的財(cái)政改革思想與實(shí)踐

曹金祥

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北洋政府時(shí)期周自齊的財(cái)政改革思想與實(shí)踐

曹金祥

［提 要］周自齊是民國(guó)時(shí)期杰出的經(jīng)濟(jì)學(xué)家和聞名海內(nèi)外的理財(cái)高手，曾兩度出任北洋政府財(cái)政總長(zhǎng)。任職期間，他主動(dòng)建言和參與袁世凱政府的財(cái)政管理體制改革，力主強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)控制、統(tǒng)籌地方賦稅管理、加強(qiáng)稅官政績(jī)考核。在實(shí)踐層面，周自齊通過發(fā)行國(guó)內(nèi)公債、推行稅制改革和提倡鹽政改良等方式，不僅在短期內(nèi)為北洋政府增加了財(cái)政收入，而且形成了較為系統(tǒng)的財(cái)政改革思想。作為新舊隆替之際的專家型政治人物，周自齊雖然沉浮晚清民國(guó)官場(chǎng)數(shù)十年，但主客觀多方面的原因使其能夠觀時(shí)順變，應(yīng)勢(shì)有為，在民國(guó)初年的財(cái)政管理領(lǐng)域建樹頗多。

［關(guān)鍵詞］周自齊 財(cái)政改革思想 北洋政府 袁世凱

周自齊（1871～1923），字子廙，祖籍山東成武，出身于魯西南的名門望族，是北洋政府時(shí)期的一個(gè)重量級(jí)人物，曾歷任清朝駐美公使館領(lǐng)事、山東都督、中國(guó)銀行總裁、交通總長(zhǎng)、陸軍總長(zhǎng)、財(cái)政總長(zhǎng)、農(nóng)商總長(zhǎng)、署理國(guó)務(wù)總理兼教育總長(zhǎng)，并一度攝行大總統(tǒng)職務(wù)。他在近三十年的仕宦生涯中任職種類之多、職級(jí)之高，在整個(gè)民國(guó)時(shí)期很少能有出其右者。周自齊不僅是民國(guó)政壇著名的外交家、政治家和教育家，而且也是一位杰出的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。作為舊交通系三巨頭之一，周自齊不僅在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)民國(guó)時(shí)期的財(cái)政管理體制提出了切實(shí)可行的改革措施，而且還積極參與并主持了公債發(fā)行、稅制改革和鹽政改良等一系列財(cái)政管理活動(dòng)，形成了較為系統(tǒng)的財(cái)政改革思想，促進(jìn)了中國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政管理體制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

目前學(xué)界對(duì)周自齊的研究還處于起步階段①，關(guān)于其財(cái)政思想的研究成果尚不多見，賈士毅的專著《民國(guó)財(cái)政史》在詳細(xì)介紹周學(xué)熙、熊希齡和陳錦濤等人財(cái)政業(yè)績(jī)的同時(shí)，對(duì)周自齊的理財(cái)主張進(jìn)行了簡(jiǎn)要概述。楊濤的博士畢業(yè)論文《交通系與民初經(jīng)濟(jì)政策研究（1912-1916）》在梳理交通系與民國(guó)初年經(jīng)濟(jì)政策關(guān)系的基礎(chǔ)上，對(duì)周自齊的財(cái)政管理思想進(jìn)行了概括性評(píng)析，但并未展開深入而系統(tǒng)的論述。本文在充分挖掘史料的基礎(chǔ)上，對(duì)周自齊擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)時(shí)期的財(cái)政改革思想與實(shí)踐進(jìn)行梳理和研究，以探尋轉(zhuǎn)型期中國(guó)財(cái)政管理思想的發(fā)展脈絡(luò)，并從特定的視角觀照中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的演進(jìn)軌跡。

一、周自齊在北洋政府時(shí)期的財(cái)政改革主張

資料顯示，從1912年3月至1927年6月，北洋政府在短短的15年之內(nèi)先后更換了35屆財(cái)政總長(zhǎng)和7屆代理財(cái)政總長(zhǎng)，在如此眾多的財(cái)政大員中間，周自齊被公認(rèn)為是不可多得的理財(cái)高手。這不僅是因?yàn)樗L(zhǎng)期馳騁于北洋政壇，多年在財(cái)經(jīng)部門擔(dān)任要職，有著豐富的理財(cái)經(jīng)驗(yàn)，更在于他早年接受過西學(xué)熏陶，敢于在制度建設(shè)方面放手作為，大膽創(chuàng)新。具體而言，周自齊在北洋政府時(shí)期的財(cái)政改革主張可以見諸以下幾個(gè)方面。

（一）改革財(cái)政管理體制，強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)控制

1912年3月北洋政府內(nèi)閣成立后，將晚清時(shí)期負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)的度支部改稱財(cái)政部，最高長(zhǎng)官稱財(cái)政總長(zhǎng)，隸屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。按照1912年11月頒布的《財(cái)政部官制》，財(cái)政總長(zhǎng)不僅總轄全國(guó)財(cái)務(wù)，“管理會(huì)計(jì)、出納、租稅、公債、貨幣、政府專賣、儲(chǔ)金保管物及銀行事務(wù)，”②而且監(jiān)督所轄各官署及公共團(tuán)體的財(cái)務(wù)活動(dòng)。1913年1月，袁世凱為加強(qiáng)對(duì)財(cái)政權(quán)的控制，頒布《修正財(cái)政部官制》，規(guī)定將財(cái)政部直隸于大總統(tǒng)，財(cái)政總長(zhǎng)對(duì)于各省巡按使及各地方最高行政長(zhǎng)官執(zhí)行財(cái)政部主管的事務(wù)，有“監(jiān)察指示之責(zé)”③。在中央成立財(cái)政部的同時(shí)，北洋政府也在全國(guó)各省相繼成立國(guó)稅司，不久又更名為財(cái)政廳，作為地方一級(jí)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)。

1914年2月，周自齊接任財(cái)政總長(zhǎng)后，為順應(yīng)袁世凱的財(cái)政集權(quán)主張，力主廢止各省民政長(zhǎng)與巡按使的財(cái)政權(quán)，主張將各省財(cái)政廳獨(dú)立建制，由中央直接監(jiān)管。在他看來，各省財(cái)政廳其實(shí)是中央財(cái)政機(jī)關(guān)派往各地的分支機(jī)構(gòu)，其廳長(zhǎng)與中央派往各省的民政長(zhǎng)沒有本質(zhì)上的區(qū)別，應(yīng)該權(quán)利平等，一視同仁。各省巡按使如果沒有得到中央政府的特別委任，也無權(quán)監(jiān)督本省財(cái)政廳。為了確保袁世凱對(duì)財(cái)政管理的最高決策權(quán)，周自齊建議，所有各省巡按使應(yīng)否監(jiān)督本省財(cái)政，應(yīng)該“隨時(shí)呈請(qǐng)緣由，伏乞大總統(tǒng)鑒核批示、遵行”。周的建言正中袁世凱下懷，袁批示“準(zhǔn)如所擬辦理，即由該部隨時(shí)呈請(qǐng)裁奪”④。1914年6月，袁世凱在周氏建議的基礎(chǔ)上，頒布《財(cái)政廳辦事權(quán)限條例》，規(guī)定各省財(cái)政廳長(zhǎng)一律由大總統(tǒng)任命，財(cái)政廳直隸于中央財(cái)政部。

周自齊力主強(qiáng)化中央財(cái)權(quán)控制，其主要目的是要建立起全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政管理體制，從而為袁世凱政府提供強(qiáng)有力的財(cái)力支撐。這種財(cái)政集權(quán)努力雖然因?yàn)榈胤杰婇y的割據(jù)而在現(xiàn)實(shí)操作層面存在諸多困難，但隨著袁世凱統(tǒng)治地位的逐漸鞏固，其在統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政中的作用逐漸彰顯。

（二）規(guī)范省級(jí)管理制度，統(tǒng)籌地方賦稅管理

作為深受袁世凱器重的干將之一，周自齊接任財(cái)政總長(zhǎng)后，不僅協(xié)助北洋政府加強(qiáng)了對(duì)全國(guó)財(cái)權(quán)的宏觀控制，而且對(duì)于各省財(cái)政廳也出臺(tái)了詳細(xì)的約定政策：第一，財(cái)政廳直隸于財(cái)政部，凡支配款項(xiàng)及關(guān)于一切財(cái)政事務(wù)，均受財(cái)政部指揮。遇有重要事件，得徑呈大總統(tǒng)。第二，財(cái)政廳凡關(guān)于收納賦稅，支付本省經(jīng)費(fèi)及一切收入、支出各款，均按月造具表冊(cè)，詳明省長(zhǎng)并報(bào)告財(cái)政部。第三，財(cái)政廳所收賦稅，應(yīng)悉數(shù)交付金庫(kù)，凡奉大總統(tǒng)命令撥解及財(cái)政部核奪之款，必須隨時(shí)支放。很明顯，周自齊對(duì)省級(jí)財(cái)政廳的這種權(quán)限約定，其最終目的就是要將地方財(cái)賦大權(quán)直接歸置于中央政府的掌控之下。作為地方最高行政長(zhǎng)官的省長(zhǎng)雖然可以過問本省財(cái)賦狀況，但一切賦稅的支配和使用卻最終要由中央政府來核準(zhǔn)。

至于各省財(cái)政廳長(zhǎng)的權(quán)限，周自齊將其歸納為五個(gè)方面：第一，受大總統(tǒng)委托，負(fù)責(zé)全省財(cái)政官吏的政績(jī)考核管理，并綜理財(cái)賦出納，執(zhí)行各種稅法。第二，奉特別命令并受省長(zhǎng)監(jiān)督，“凡關(guān)于籌辦財(cái)政事務(wù)，除奉大總統(tǒng)特令暨部飭外，均秉承省長(zhǎng)辦理，并受其考查?！钡谌?，及時(shí)向省長(zhǎng)和財(cái)政部報(bào)告屬下的作奸犯科行為，以便“予以處分”⑤。第四，編制所屬征收官考績(jī)報(bào)告，由省長(zhǎng)轉(zhuǎn)咨財(cái)政部。第五，對(duì)征收官及知事有委用、獎(jiǎng)懲權(quán)力，但相關(guān)決定須呈請(qǐng)省長(zhǎng)核準(zhǔn)并轉(zhuǎn)咨財(cái)政部。

與晚清官制改革之前布政使負(fù)責(zé)全省各地賦稅的征收卻受巡撫的節(jié)制不同，在周自齊設(shè)計(jì)的省級(jí)財(cái)政管理體制下，財(cái)政廳長(zhǎng)雖然只是一省的財(cái)賦長(zhǎng)官，但其職位的任命卻由總統(tǒng)直接決定，作為一省最高行政長(zhǎng)官的省長(zhǎng)雖然可以監(jiān)督甚至指揮財(cái)政廳長(zhǎng)的經(jīng)費(fèi)使用，但卻必須事先得到總統(tǒng)的委托或授權(quán)。因此，與對(duì)財(cái)政廳權(quán)限的制約相一致，對(duì)財(cái)政廳長(zhǎng)權(quán)限的這種約定也是要最大限度地強(qiáng)化中央政府對(duì)地方財(cái)賦的統(tǒng)籌管理。

（三）出臺(tái)專項(xiàng)考成條例，加強(qiáng)稅官政績(jī)考核

基層財(cái)政官吏是地方財(cái)稅征收和管理的主體，如何調(diào)動(dòng)其工作積極性，杜絕其貪污腐敗，是確保賦稅征收的基本前提?；谶@種考量，周自齊接任財(cái)政總長(zhǎng)半年后即連續(xù)制定了《征收厘稅考成條例》、《征收官交代條例》和《征收田賦考成條例》三個(gè)專項(xiàng)文件，經(jīng)大總統(tǒng)袁世凱批準(zhǔn)后于1914年9月12日頒布執(zhí)行。

1.頒行《征收厘稅考成條例》

厘稅是清政府為緩解國(guó)庫(kù)空虛而于1853年起征的一種商業(yè)稅，對(duì)于規(guī)范商業(yè)行為、拓展國(guó)家財(cái)源發(fā)揮了重要作用。但其在實(shí)際征收過程中，由于法規(guī)不詳細(xì)，制度不健全，執(zhí)行效果并不理想，推行數(shù)十年后竟被視為“惡稅”，東南各省曾多次掀起免厘運(yùn)動(dòng)。基于這種特殊的歷史背景，周自齊接掌財(cái)政部后即開始對(duì)厘稅征收進(jìn)行整頓?？紤]到對(duì)厘金征收官并無成法以約束之，因此他向袁世凱呈報(bào)《征收厘稅考成條例》，以此作為考核地方財(cái)政官吏政績(jī)的依據(jù)。

《征收厘稅考成條例》的指導(dǎo)思想是“以比較為體，以獎(jiǎng)懲為用”。所謂“以比較為體”，就是由各省財(cái)政廳根據(jù)本省的商業(yè)發(fā)展情況，會(huì)同巡按使在咨詢財(cái)政部之后，確定本省應(yīng)納厘稅的“比較額”。“比較額”又分“按月比較額”和“按年比較額”兩種，界定辦法是依據(jù)某年的厘稅實(shí)征數(shù)額作為“比較年額”，逐月征收之?dāng)?shù)額即為“比較月額”，考慮到稅額的穩(wěn)定性和各省商業(yè)發(fā)展的變動(dòng)性，“比較額”三年變更一次，但額度一旦確定，則地方官必須嚴(yán)格執(zhí)行。

所謂“以獎(jiǎng)懲為用”，就是責(zé)成有關(guān)部門對(duì)各省的征收官分別依據(jù)“比較額”進(jìn)行季度考核和年滿考核，其中季度考核中優(yōu)秀者，以增收之成數(shù)累次記功，短收不及一成者記過一次，短收一成以上者則撤銷職務(wù)。年度考核中優(yōu)秀者，根據(jù)增收數(shù)額發(fā)放勞績(jī)金，短收一成以上者降職，短收二成以上者則撤職處理。除嚴(yán)格考評(píng)外，為了杜絕征收官中飽私囊，貪污稅款，該條例還規(guī)定：各征稅官“如有侵吞隱匿情弊，查有實(shí)據(jù)者”，一律“褫革官職，依法追繳”⑥。

周自齊頒行的《征收厘稅考成條例》是一個(gè)操作性極強(qiáng)的稅法考評(píng)文件，它不僅科學(xué)地提出了厘稅征收的體用原則，明確規(guī)定了各省厘稅的征收額度，而且嚴(yán)格約定了對(duì)于基層征收官的考核標(biāo)準(zhǔn)和獎(jiǎng)懲辦法。其后的歷史發(fā)展表明，該條例對(duì)于確保厘稅的正常催征發(fā)揮了重要作用。

2.頒行《征收官交代條例》

按照前清舊制，地方官吏在新舊交接之際，均須照章辦理嚴(yán)格的財(cái)產(chǎn)交割手續(xù)，一般情況下不會(huì)發(fā)生貪腐事件。但晚清以降，由于舊制廢弛，新法未行，各級(jí)征收官卸任或調(diào)任之際，主管部門不再進(jìn)行離任審核，所以卷款潛逃、侵吞公款等弊端往往難以杜絕。周自齊認(rèn)為：“整理財(cái)政，欲求歲收之確實(shí)，當(dāng)杜官吏之虧挪”，⑦“而欲收入之無侵吞，支出之無浮濫，尤當(dāng)以嚴(yán)核交代為先務(wù)?！雹嗷谶@種考慮，他于1914年9月12日代表財(cái)政部向大總統(tǒng)袁世凱遞交《征收官交代條例》并被批準(zhǔn)執(zhí)行。

該條例首先對(duì)各省財(cái)政廳長(zhǎng)、海關(guān)與常關(guān)監(jiān)督、征收局長(zhǎng)和縣知事等地方官員在前后任交接時(shí)如何進(jìn)行財(cái)賦移接進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。按照該條例，卸任人員自到任之日至卸任之前一日，應(yīng)將任內(nèi)所管錢款的征收、上解和支出情況，印花稅票的使用情況以及“官有財(cái)產(chǎn)暨物品；各種文卷、表冊(cè)、薄記”等一干財(cái)務(wù)造冊(cè)登記，并會(huì)同監(jiān)盤員一并移交接任者。接任人員則應(yīng)于限定時(shí)日內(nèi)將所接受的各項(xiàng)財(cái)務(wù)編造表冊(cè)，與卸任人員辦理結(jié)交手續(xù)并詳報(bào)財(cái)政部備案。為杜絕卸任人員拖延推諉甚至趁機(jī)弄虛作假，該條例還規(guī)定：卸任人員如不能及時(shí)造冊(cè)移交，逾限一月者記過一次，逾限兩月者記大過一次。卸任人員如交代不清，逾限在兩月以上者勒限追繳，并褫革官職。逾勒限之期仍不繳清者，除褫革官職外，并查封私有財(cái)產(chǎn)，若抵償不足，仍依法追繳。對(duì)于接任人員而言，如果發(fā)現(xiàn)卸任人員交代不清卻不能對(duì)其及時(shí)揭報(bào)，或者卸任人員交代已清而本人卻延不結(jié)報(bào)者，也要給予記過或記大過處分。對(duì)于利用交接之便乘機(jī)舞弊者，除罷黜官職外，還要如數(shù)賠償“虧欠侵吞之?dāng)?shù)”⑨。

《征收官交代條例》的出臺(tái)，為北洋政府規(guī)范地方財(cái)賦官吏的職責(zé)和行為提供了法律依據(jù)，從而在較大程度上避免了瀆職和貪腐行為的發(fā)生。雖然周自齊在遞交袁世凱的呈文中是打著恢復(fù)前清舊制的旗號(hào)提出該條例的，但就條例本身而言，無論是對(duì)移接程序的限定，還是對(duì)違例處分的規(guī)定，都較之清代前期的成例更為具體，更為嚴(yán)謹(jǐn)，也更加接近西方現(xiàn)代國(guó)家的管理體制，具有明顯的現(xiàn)代色彩。

3.頒行《征收田賦考成條例》

為了鼓勵(lì)地方官員積極催征田賦，該條例明確規(guī)定，縣知事完成催征額一千元以上不及一萬元者記功一次；一萬元以上者記功二次；二萬元以上者記大功一次；三萬元以上者記大功二次；五萬元以上者記大功二次，并請(qǐng)傳令嘉獎(jiǎng)；十萬元以上者進(jìn)級(jí)，并請(qǐng)傳令嘉獎(jiǎng)。對(duì)于各省財(cái)政廳長(zhǎng)而言，催征田賦不及五十萬元者記大功一次；五十萬元以上者記大功二次；一百萬元以上者進(jìn)級(jí)；二百萬元以上者進(jìn)等。對(duì)于監(jiān)督財(cái)政的各省巡按使，催征田賦全部完成者，由財(cái)政部呈請(qǐng)大總統(tǒng)頒令嘉獎(jiǎng)。為確保工作效率，避免懈怠推諉，該條例對(duì)影響田賦催征者也列舉了嚴(yán)厲的懲罰措施，如縣知事未完成任務(wù)，一分以上者減三月俸十分之二；二分以上者減半年俸十分之二；三分以上者減一年俸十分之二；四分以上者降等；五分以上者褫職。依此類推，各省財(cái)政廳長(zhǎng)和巡按使如果不能如期完成既定催征額，也要一并接受懲處。

與前兩個(gè)條例相比較，《征收田賦考成條例》對(duì)于各級(jí)地方官吏催征田賦的職責(zé)的規(guī)定更為詳細(xì)，懲罰措施也更為嚴(yán)厲，這從一個(gè)側(cè)面彰顯了田賦在整個(gè)國(guó)家稅收體系中的重要地位，也充分體現(xiàn)了周自齊本人“整理田賦為切要之圖”的賦稅管理思想。

就實(shí)際效果而言，周自齊提出的財(cái)政改革措施在其后的執(zhí)行和運(yùn)作中發(fā)揮了非常重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。有數(shù)據(jù)顯示，周自齊第一次擔(dān)任財(cái)政總長(zhǎng)的1914-1915年期間，是北洋政府時(shí)期少有的財(cái)政狀況較好的年份，中央的財(cái)政收入出現(xiàn)了極為少見的盈余局面。這固然與此時(shí)袁世凱的集權(quán)統(tǒng)治已進(jìn)入穩(wěn)定狀態(tài)有關(guān)，但周自齊在其中的貢獻(xiàn)顯然不容小覷。時(shí)任中華民國(guó)總統(tǒng)政治顧問的澳大利亞人莫理循指出：“財(cái)政部在周自齊領(lǐng)導(dǎo)下，部務(wù)辦得有了顯著改進(jìn)?！碑?dāng)時(shí)的《時(shí)報(bào)》也載文指出：“數(shù)月以來，財(cái)政大有起色，周君介于上下之間，以總長(zhǎng)之榮名博干能之美譽(yù)?！?/p>

二、周自齊在北洋政府時(shí)期的財(cái)政改革實(shí)踐

袁世凱繼任中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)后，為了籌集復(fù)辟帝制所需要的大量經(jīng)費(fèi)，亟待革新財(cái)政，建立新的財(cái)政管理體系。他在1914年2月6日發(fā)給各省都督、民政長(zhǎng)、巡閱使、護(hù)軍使、鎮(zhèn)守使和國(guó)稅廳的電令中明確表示：“民國(guó)締造，基礎(chǔ)方成，將來之存亡生死問題，厥推財(cái)政。”為盡快實(shí)現(xiàn)整理財(cái)政之目的，袁世凱在電令發(fā)布三日后的2月9日，將親信周自齊由交通總長(zhǎng)調(diào)為財(cái)政總長(zhǎng)，周氏自此得以插足財(cái)政、交通兩界，成為北洋政府中炙手可熱的重量級(jí)人物。周自齊在一年零兩個(gè)月的財(cái)政總長(zhǎng)任期內(nèi)，不遺余力地幫助袁世凱政府整理財(cái)政，廣開財(cái)源，所推行的一系列措施，較為集中地映射出其財(cái)政改革思想的基本脈絡(luò)。

（一）發(fā)行國(guó)內(nèi)公債

周自齊認(rèn)為：“國(guó)務(wù)萬億，咸待治理，而命脈所系，尤以財(cái)政為先。”但在民國(guó)肇造、政局未穩(wěn)之際，各省區(qū)的財(cái)政開支已自顧不暇，中央政府的“內(nèi)外政費(fèi)”只能“同仰外資”。基于這種現(xiàn)實(shí)考量，為了盡快籌集帝制資金，周自齊在袁世凱的授意下，曾于1914年6月間向五國(guó)銀行團(tuán)進(jìn)行第二次大借款，但借款談判因一戰(zhàn)爆發(fā)而中斷。后不得已向美國(guó)單獨(dú)商洽借款，又因五國(guó)銀行團(tuán)其他成員的反對(duì)而流產(chǎn)。在舉債遇挫之際，他不得不考慮發(fā)行國(guó)內(nèi)公債一途。

周自齊曾提出：“理財(cái)之要素，貴乎出納有制”，特別是在“大局未定，人民蕩析”之際，節(jié)流應(yīng)重于開源，因此他對(duì)于發(fā)行國(guó)內(nèi)公債本來是不感興趣的，而且一度認(rèn)為：“若云舉辦內(nèi)債，則政治未能清明，用途漫無限制，孰肯以艱辛所得之資財(cái)，供政府無窮之揮霍，是內(nèi)借亦勸成不易也?！钡谕庠?dāng)嘟^、舉債不成的情況下，周自齊很快意識(shí)到：“內(nèi)國(guó)公債為國(guó)家命脈，社會(huì)金融之所托，關(guān)系甚巨，自應(yīng)督飭中國(guó)、交通兩銀行與主管撥款各機(jī)關(guān)商定逐期撥款辦法，切實(shí)照行?！被谶@種認(rèn)識(shí)上的轉(zhuǎn)變，周自齊不僅于1914年8月呈請(qǐng)成立了“內(nèi)國(guó)公債局”，專門負(fù)責(zé)公債發(fā)行事宜，而且為了提高國(guó)內(nèi)公債的信譽(yù)度，對(duì)公債的發(fā)行辦法也進(jìn)行了大刀闊斧的改革。他一方面提高1914、1915兩年的公債利息與折扣，縮短發(fā)行周期與付息時(shí)間，以刺激商民的認(rèn)募積極性。另一方面還加大在社會(huì)各界的動(dòng)員力度，分別于1914年8月和1915年1月兩次致電全國(guó)，請(qǐng)各省將軍、巡按使與商會(huì)踴躍應(yīng)募。由于措施得力，財(cái)政部于1914年8月呈準(zhǔn)發(fā)行的2400萬元國(guó)內(nèi)公債得以超額完成，共征得資金2540余萬元，而且預(yù)定1915年再發(fā)行國(guó)內(nèi)公債2500萬元。此舉使袁世凱政府的財(cái)政收入大為增加，不僅避免了中國(guó)財(cái)政一味依賴外債的不利局面，而且有效緩解了北洋政府的財(cái)政緊張形勢(shì)。

246名職前數(shù)學(xué)教師參與了問卷測(cè)試，測(cè)試分兩個(gè)階段：第一階段，完成第一類測(cè)試題，時(shí)間為20分鐘；第二階段，完成第二類問題即教學(xué)設(shè)計(jì)任務(wù)，時(shí)間為50分鐘．隨后，在每所學(xué)校隨機(jī)選取15名職前教師，要求他們一周以內(nèi)錄制微格教學(xué)視頻．研究者收集這些教學(xué)視頻作為研究樣本，同時(shí)利用收集微格視頻的時(shí)間進(jìn)行集體訪談．訪談均被自動(dòng)錄音，以便轉(zhuǎn)錄文字后進(jìn)行分析．

（二）推行稅制改革

1912年12月，北洋政府財(cái)政部頒布的《整理財(cái)政總計(jì)劃書》提出，要克服財(cái)政困難，既要借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，又要廣開稅源。但我國(guó)現(xiàn)有稅目，“其課稅物件非集注于生產(chǎn)機(jī)關(guān)，即集注于消費(fèi)物品，此等經(jīng)濟(jì)思想猶是歐洲十九世紀(jì)上半期之時(shí)代?！币虼耍撚?jì)劃書提出“今欲更新稅制，非采用最新之思想及最近之學(xué)說，不足以劑租稅之平”。

按照這一理路，周自齊接任財(cái)政總長(zhǎng)后，首先致力于整理由前清沿用至今的一系列舊稅，并成立“整頓舊稅所”作為專設(shè)機(jī)構(gòu)，直轄于財(cái)政部。其主要職責(zé)，一是調(diào)查現(xiàn)有舊稅的種類及收入總數(shù)并分析其積弊原因；二是規(guī)范管理辦法，杜絕各種不法行為；三是協(xié)助各省長(zhǎng)官解決征稅困難，并負(fù)責(zé)各省征稅官吏的考核。該所成立后即開始著手整理舊稅，因“我國(guó)舊有之稅，向推田賦、厘金、常稅三種為大宗”，所以整理舊稅也是以三大稅為主。據(jù)民國(guó)時(shí)期財(cái)政專家賈士毅所著《民國(guó)財(cái)政史》統(tǒng)計(jì)：1914年，周自齊通過整理田賦增加收入562萬元，通過整理厘金增加收入3865萬元，通過整理常關(guān)稅增加收入627.2萬元。

在整理舊稅之余，周自齊也積極開征新稅，并為此專門成立了與“整頓舊稅所”相并列的“籌辦新稅所”，在充分“調(diào)查各種課稅物件及將來征收之難易和多寡”的基礎(chǔ)上，將印花稅、營(yíng)業(yè)稅和通行稅作為新增稅種。在三種新稅中，周自齊對(duì)于開征印花稅最為重視，為確保該稅的正常征收，他于1914年12月21日專門頒布《稽核印花稅辦法大綱》，決定在財(cái)政部設(shè)總稽核員一人，股員六人，將全國(guó)27個(gè)省區(qū)以及各地的鹽務(wù)機(jī)關(guān)、海關(guān)、常關(guān)征收局分隸于三股稽核。1915年1月周自齊又以保障印花稅罰金的執(zhí)行為由，咨文內(nèi)務(wù)總長(zhǎng)朱啟鈐，專門制定執(zhí)行規(guī)則，要求轉(zhuǎn)飭京師警察廳和各省警察官?gòu)d遵照辦理。數(shù)據(jù)顯示，在短短的一年時(shí)間里，周自齊通過施行新稅，為北洋政府累計(jì)增加收入逾6000萬元之多。

（三）提倡鹽政改良

民國(guó)初年，鹽稅被視為北洋政府財(cái)政收入的三大支柱之一。由于長(zhǎng)年的軍閥混戰(zhàn)，各省在鹽業(yè)管理上各自為政，鹽政之混亂較清末為甚。1912年3月，袁世凱為解決國(guó)庫(kù)空虛問題，以處理清政府債務(wù)善后事宜之名，用全國(guó)鹽稅作抵押，向英、法、德、俄、日五國(guó)銀行團(tuán)舉借高達(dá)二千五百萬鎊的巨款。作為此次善后借款的附帶條件，北洋政府與五國(guó)約定在財(cái)政部下分別設(shè)置鹽務(wù)署和稽核總所，其中稽核總所以中國(guó)人為總辦，外國(guó)人為會(huì)辦，所有鹽政管理事務(wù)不經(jīng)洋會(huì)辦簽署不得生效。在全國(guó)各產(chǎn)鹽地則設(shè)立鹽務(wù)稽核分所，以中國(guó)人為經(jīng)理，外國(guó)人為協(xié)理，所有鹽稅收入存入五國(guó)銀行團(tuán)所屬銀行，不經(jīng)洋會(huì)辦簽字不能提用，由此導(dǎo)致中國(guó)的鹽稅征收大權(quán)事實(shí)上為洋人所把持。

《善后借款合同》生效后，五國(guó)銀行團(tuán)力主將稽核總所作為中國(guó)的最高鹽務(wù)管理機(jī)構(gòu)，希望藉此完全控制中國(guó)的鹽政管理。周自齊洞悉洋人陰謀的危害性，為了擺脫中國(guó)政府在鹽政管理上的被動(dòng)局面，他在財(cái)政總長(zhǎng)任內(nèi)從多個(gè)層面積極推行鹽政改良。

1.收回鹽政主權(quán)

周自齊認(rèn)為，前任財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡等人提出的鹽務(wù)署官制與稽核總所的權(quán)限多所抵牾，且容易為洋人提供可乘之機(jī)，為確保鹽政大權(quán)為我所控，他建議將鹽務(wù)署歸由財(cái)政部直轄，并以之作為全國(guó)的最高鹽政管理機(jī)關(guān)，稽核總所則必須置于鹽務(wù)署領(lǐng)導(dǎo)之下。雖然該建議遭到英國(guó)代表丁恩等人的強(qiáng)烈反對(duì)，但在周自齊的努力和堅(jiān)持下，1914年2月9日北洋政府公布的《鹽務(wù)署稽核總所章程》明確提出，稽核總所應(yīng)成為鹽務(wù)署的重要組成部分，其下“設(shè)立中國(guó)總辦一員、洋會(huì)辦一員，鹽務(wù)署長(zhǎng)應(yīng)兼任稽核總所總辦，總所會(huì)辦應(yīng)兼任鹽務(wù)署顧問?！痹撜鲁痰诹鶙l還特別指明：“鹽務(wù)署長(zhǎng)兼總辦與洋會(huì)辦兼洋顧問，彼此有不同意之事，應(yīng)呈由財(cái)政總長(zhǎng)核奪。”這實(shí)際上是規(guī)定了時(shí)任財(cái)政總長(zhǎng)兼鹽務(wù)署總辦的周自齊在鹽政管理上的最高行政權(quán)，在實(shí)際執(zhí)行層面挽回了北洋政府在鹽政管理上受制于人的被動(dòng)局面。

2.改良鹽務(wù)管理

民國(guó)初年，全國(guó)各地的鹽稅征收不僅稅率高下不一，而且稅款管理十分混亂，瞞報(bào)和走私產(chǎn)鹽的現(xiàn)象隨處可見，貪占和挪用鹽款事件時(shí)有發(fā)生。有鑒于此，周自齊繼任財(cái)政總長(zhǎng)后即開始改革鹽務(wù)管理辦法。在運(yùn)銷方面，廢止前清的先鹽后稅制度，改行先稅后鹽之法，即鹽商運(yùn)鹽前須先向政府報(bào)稅，然后憑借領(lǐng)到的執(zhí)照運(yùn)鹽行銷，從而杜絕了販運(yùn)私鹽現(xiàn)象的發(fā)生。在稅收方面，廢除以往為體恤商人而實(shí)行的耗斤制度，即政府不再對(duì)鹽商運(yùn)銷中的損耗進(jìn)行補(bǔ)貼，此舉杜絕了鹽商的漏稅之弊，提高了國(guó)家的鹽稅收入。在生產(chǎn)方面，周自齊于1914年3月與國(guó)務(wù)總理孫寶琦一起呈請(qǐng)?jiān)绖P公布《制鹽特許條例令》，對(duì)制鹽者的資格、種類和相關(guān)權(quán)力進(jìn)行了明確界定，鼓勵(lì)鹽業(yè)生產(chǎn)者多造精鹽，防止外國(guó)粗鹽充斥中國(guó)市場(chǎng)，從而達(dá)到為國(guó)家挽回利權(quán)的目的。

3.交涉鹽稅余款

經(jīng)過周自齊的鹽政改良，民國(guó)初年的鹽稅收入大為增加，存放于五國(guó)銀行的鹽款除償還借款外尚有部分剩余應(yīng)放還中國(guó)政府，但五國(guó)銀行團(tuán)為了操縱中國(guó)財(cái)政運(yùn)作，往往以墊支借款準(zhǔn)備金為由，拖延甚至拒絕向中國(guó)政府移交鹽稅余款。周自齊充分發(fā)揮其個(gè)人通曉國(guó)際法的優(yōu)勢(shì)，與五國(guó)政府多次嚴(yán)正交涉，認(rèn)為既然《善后借款合同》中沒有所謂借款準(zhǔn)備金一說，則鹽稅余款放還中國(guó)政府就是理所當(dāng)然。在周自齊的努力斡旋和一再爭(zhēng)取下，五國(guó)政府不得不同意將鹽稅余款按時(shí)撥還北洋政府。如1914年放還鹽稅余款為31304818元，1915年為27523066元，有效緩解了北洋政府的財(cái)政緊張局面。

三、周自齊財(cái)政改革的影響和成功原因分析

就客觀效果而言，周自齊在北洋政府時(shí)期推行的一系列財(cái)政改革措施取得了較大的成功，不僅為袁世凱聚斂了大量的財(cái)政資金，確保了北洋政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也在客觀上推動(dòng)了中國(guó)的財(cái)政管理開始邁上現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型之路。就此意義而言，周自齊不僅算得上是北洋政府中的一位理財(cái)高手，也是近現(xiàn)代中國(guó)歷史上一位頗有建樹的經(jīng)濟(jì)學(xué)家。他提出的改革財(cái)政管理體制、強(qiáng)化中央財(cái)政集權(quán)的主張，不僅僅是為了迎合袁世凱復(fù)辟帝制的需要，實(shí)際上也適應(yīng)了民國(guó)建立后中央政府亟須統(tǒng)籌全國(guó)財(cái)權(quán)的客觀要求。他提出的規(guī)范省級(jí)管理制度、加強(qiáng)官吏政績(jī)考核的建議，對(duì)于堵塞稅收漏洞，防止貪污腐敗，從而確保國(guó)家的財(cái)稅征收，更是發(fā)揮了不可替代的重要作用。在具體實(shí)踐中，他通過發(fā)行國(guó)內(nèi)公債、推行稅制改革和提倡鹽政改良，不僅實(shí)現(xiàn)了為國(guó)聚財(cái)、與洋爭(zhēng)權(quán)的目的，而且規(guī)范了中國(guó)的財(cái)政管理體制，為其后中國(guó)財(cái)政管理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，準(zhǔn)備了條件。

北洋政府內(nèi)部派系林立，紛爭(zhēng)不斷，立身其中者多為過場(chǎng)政客，很多人受時(shí)代潮流的裹挾，往往曇花一現(xiàn)，難以有所作為。周自齊之所以成為深受袁世凱、徐世昌等最高執(zhí)政者器重的股肱臣僚，并得以在各類官場(chǎng)，特別是財(cái)政領(lǐng)域多所建樹，筆者認(rèn)為有以下幾個(gè)方面的原因：

（一）周自齊個(gè)人的杰出才能

周自齊出身官宦之家，早年由廣州同文館轉(zhuǎn)學(xué)京師同文館時(shí)，即認(rèn)識(shí)到“中外交通之世，非通別國(guó)語(yǔ)言文字，不能究其政治施為之本末”，因此，在語(yǔ)言學(xué)習(xí)和政治研究方面用功甚多，加之其本人秉賦極高，口才極佳，使得他在與外人打交道時(shí)游刃有余，深得中華民國(guó)總統(tǒng)政治顧問莫理循等外國(guó)人的青睞。周自齊年輕時(shí)曾追隨中國(guó)駐美公使伍廷芳游宦海外十余年，深諳國(guó)際事務(wù)及理財(cái)之法，這為其以后的外債舉借和政治斡旋活動(dòng)提供了極大便利。就國(guó)內(nèi)而言，周自齊久經(jīng)宦海，洞悉為官之道，早年從游湖廣總督幕府時(shí)，即受到張之洞的欣賞和贊助。進(jìn)入北洋官場(chǎng)后，與同僚及屬下交游廣泛，具有較高的威望和較強(qiáng)的親和力，這些為其縱橫北洋官場(chǎng)積聚了大量的人脈資源。如他利用自幼長(zhǎng)于廣東的人生經(jīng)歷，與廣東籍政要梁士詒暢敘同鄉(xiāng)之誼，并在政治上同氣相求，相互提攜。1914年周自齊執(zhí)掌財(cái)政部以后，敦請(qǐng)梁士詒出任內(nèi)國(guó)公債局總理，主持公債發(fā)行工作，正是在梁士詒的襄贊下，這次公債發(fā)行超額完成計(jì)劃，被譽(yù)為民國(guó)內(nèi)債發(fā)行史上成績(jī)最好的一次。

（二）袁世凱和徐世昌等人的鼎力支持

周自齊自京師同文館畢業(yè)后，曾借外派公干之際入美國(guó)哥倫比亞大學(xué)學(xué)習(xí)并肄業(yè)，是民國(guó)時(shí)期學(xué)有專長(zhǎng)的少數(shù)專家型政治人物之一。袁世凱為了增加其專制統(tǒng)治的合法性，并力圖“從被統(tǒng)治者那里推論出自己的正當(dāng)性”，極力拉攏新派人物加盟其政府。周自齊之所以能夠成為與梁士詒和朱啟鈐并列的舊交通系三巨頭之一，并在北洋政府中一路官運(yùn)亨通，盡展所長(zhǎng)，在很大程度上得益于袁世凱及其同黨的鼎力支持和提拔重用。袁世凱倒臺(tái)后，周自齊又與大總統(tǒng)徐世昌等人交厚，深得徐氏器重。1921年11月，中國(guó)政府派代表團(tuán)參加華盛頓會(huì)議時(shí)，周自齊即被任命為中國(guó)代表團(tuán)顧問。1922年4月更被徐世昌任命為署理內(nèi)閣總理。應(yīng)該說，最高執(zhí)政者的鼎力支持是確保周自齊事業(yè)成功的不可或缺的重要條件。

（三）客觀形勢(shì)提供的有利條件

辛亥革命后，中國(guó)政治并沒有走上正軌，軍閥擅權(quán)，武人專制，“政府的權(quán)威喪失殆盡，中華民國(guó)在事實(shí)上深受中央政權(quán)衰微之苦?！痹诖藲v史語(yǔ)境中，袁世凱政府為了確保龐大的政府機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也為了能夠征集消滅革命力量所需要的龐大軍費(fèi)，迫切需要諸多如梁士詒和周學(xué)熙式的能臣在財(cái)政領(lǐng)域有所建樹，以重振中央政府的權(quán)威。周自齊作為深受袁世凱青睞的重要政治人物，多年的西學(xué)浸淫和政壇熏陶，使其能夠因時(shí)順變，借助有利的客觀形勢(shì)，在歷史的夾縫中于財(cái)經(jīng)領(lǐng)域做出了一番成績(jī)。上世紀(jì)30年代，日本學(xué)者園田一龜在其所著《新中國(guó)人物志》中指出，周自齊之所以能夠獲得事業(yè)上的成功，“決非由于彼等之聰明才干，實(shí)四周之情勢(shì)，自然而然有以致之?！?/p>

四、結(jié)語(yǔ)

八十多年前，法國(guó)著名哲學(xué)家朱利安·班達(dá)曾經(jīng)提出：權(quán)力等世俗的政治利益會(huì)腐蝕知識(shí)分子價(jià)值判斷的公正性。在他看來，知識(shí)分子的價(jià)值在于固守書齋的靜思之美，一旦接受了政治激情并投身于現(xiàn)實(shí)的政治紛爭(zhēng)中，就意味著對(duì)自身使命的背叛，容易導(dǎo)致人類道德功能的錯(cuò)置。但我們也不能不看到，20世紀(jì)畢竟是人類歷史上最典型的“政治時(shí)代”，一批又一批的知識(shí)分子或者投筆從戎，或者介入現(xiàn)實(shí)政治，成為推動(dòng)歷史發(fā)展的直接動(dòng)力，因此對(duì)知識(shí)分子事功的評(píng)價(jià)不能也不應(yīng)該僅僅以道德的合法性作為唯一的出發(fā)點(diǎn)。

周自齊作為新舊隆替之際立身于北洋政壇的一個(gè)重要的知識(shí)型政治人物，在北洋時(shí)期詭異多變的政治場(chǎng)域中，受時(shí)代潮流的裹挾和自身政治立場(chǎng)的局限，曾一度追隨袁世凱，并為其復(fù)辟帝制奔走效勞，立下過所謂的“汗馬功勞”，這是周自齊研究多年來不為史學(xué)界所看重的一個(gè)關(guān)鍵性因素。但歷史是多元的，對(duì)歷史人物的評(píng)價(jià)也應(yīng)該是多維度的。周自齊一生的大部分時(shí)間都處于晚清與民國(guó)這一千年未遇的新舊轉(zhuǎn)折期，特定的歷史背景決定了他矛盾而復(fù)雜的人生際遇。作為政治人物的他，既有救國(guó)富民的愛國(guó)情懷，又有知恩圖報(bào)的忠義思想。而作為思想人物的他，既有吸納西方文明的進(jìn)取精神，又有留戀傳統(tǒng)文化的守舊心態(tài)。因此，就周自齊研究而言，我們雖然不能重演古人的思想以理解歷史的真實(shí)，但也不能以偏概全，簡(jiǎn)單地從道德合法性和政治正當(dāng)性的角度對(duì)其一筆抹殺。在批判周自齊政治落后性和思想保守性的同時(shí)，肯定他在履職北洋政府期間的財(cái)政改革思想與實(shí)踐對(duì)于推動(dòng)中國(guó)財(cái)政管理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的積極作用，是歷史研究者義不容辭的責(zé)任。

①相關(guān)研究成果主要有：俞祖華、俞夢(mèng)晨：《周自齊與清華大學(xué)的創(chuàng)建》，煙臺(tái)：《魯東大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年第6期；呂厚軒：《周自齊與洪憲帝制》，曲阜：《齊魯學(xué)刊》，2015年第4期；賈熟村：《多才多藝的周自齊》，菏澤：《菏澤學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第3期；叢彩娥、楊世谷：《民國(guó)代總統(tǒng)周自齊》，北京：《炎黃春秋》，2009年第9期；察應(yīng)坤：《周自齊傳》，濟(jì)南：山東畫報(bào)出版社，2009年。

②《清理財(cái)政提出之要件》，奉天：《盛京時(shí)報(bào)》，1915年1月26日，第12版。

③程悠編：《中華民國(guó)工商稅收大事記》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1994年，第10頁(yè)。

④《財(cái)政總長(zhǎng)周自齊呈各省巡按使應(yīng)否監(jiān)督財(cái)政擬隨時(shí)呈請(qǐng)親裁以重特權(quán)請(qǐng)核示文并批令》，北京：《政府公報(bào)》，1914年第6期，第752頁(yè)。

⑤魏頌唐編：《財(cái)政學(xué)撮要》，杭州：浙江經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)，1917年，第229頁(yè)。

［責(zé)任編輯 江 山］

作者簡(jiǎn)介：曹金祥，菏澤學(xué)院社會(huì)科學(xué)系副教授。山東菏澤 274015

［中圖分類號(hào)］K258.2

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1000-114X（2016）02-0125-09