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    南京國(guó)民政府第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議新探*

    2016-03-15 13:21:12柯偉明
    廣東社會(huì)科學(xué) 2016年2期
    關(guān)鍵詞:宋子文稅收

    柯偉明

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    南京國(guó)民政府第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議新探*

    柯偉明

    [提 要]為改革財(cái)政稅收以鞏固國(guó)民黨政權(quán)的統(tǒng)治,南京國(guó)民政府財(cái)政部于1928年7月召開(kāi)第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議。此次會(huì)議得到中央各部門(mén)、地方政府、商會(huì)代表及財(cái)政經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家的積極響應(yīng),其代表具有一定的廣泛性和專(zhuān)業(yè)性。在為期十天的會(huì)議上,代表們圍繞財(cái)政、稅制、債務(wù)、預(yù)算、裁兵等議題展開(kāi)熱烈討論。經(jīng)審查和決議,會(huì)議制訂了統(tǒng)一財(cái)政、劃分國(guó)地稅收、整理舊稅和推行新稅的原則和辦法,對(duì)南京國(guó)民政府財(cái)稅政策產(chǎn)生重大影響。

    [關(guān)鍵詞]南京國(guó)民政府 第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議 財(cái)政統(tǒng)一 稅收 宋子文

    *本文系廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“民國(guó)時(shí)期廣東地方稅收研究(1911-1937)”(項(xiàng)目號(hào)GD13YLS02)、中山大學(xué)中央高?;究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)青年教師培育項(xiàng)目“民國(guó)營(yíng)業(yè)稅史研究”(項(xiàng)目號(hào)14wkpy61)的階段性研究成果。

    1927-1937年的南京國(guó)民政府時(shí)期是從傳統(tǒng)國(guó)家走向現(xiàn)代國(guó)家的重要階段。在此階段,中國(guó)資本主義工商業(yè)經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展,很多經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均達(dá)到歷史最高值。這些成績(jī)的取得無(wú)疑與這一時(shí)期的財(cái)稅政策有著非常密切的關(guān)系。1928年7月,在首都南京召開(kāi)的第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議對(duì)南京國(guó)民政府財(cái)稅政策有著重大而深遠(yuǎn)的影響。就現(xiàn)有研究而言,武艷敏的《統(tǒng)一財(cái)政:1928年國(guó)民政府第一次財(cái)政會(huì)議之考察》一文分析了此次全國(guó)財(cái)政會(huì)議的緣起,重點(diǎn)考察了會(huì)議對(duì)統(tǒng)一財(cái)政的影響。①但在筆者看來(lái),關(guān)于第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議代表的構(gòu)成和參會(huì)情況,提案的來(lái)源、類(lèi)別和審查情況以及會(huì)議對(duì)財(cái)稅政策的影響均值得深入探討。有鑒于此,筆者擬利用有關(guān)歷史資料,對(duì)南京國(guó)民政府第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議作進(jìn)一步研究。

    一、參會(huì)代表

    南京國(guó)民政府成立以后,為統(tǒng)一中央財(cái)政權(quán)力,改變軍閥時(shí)代國(guó)地收支含混、稅收和金融制度紊亂的局面,財(cái)政部部長(zhǎng)宋子文于1928年6月15日決定召開(kāi)第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議,派財(cái)政部秘書(shū)長(zhǎng)鄒琳負(fù)責(zé)會(huì)議籌備事宜。6月19日,鄒琳召開(kāi)財(cái)政部職員會(huì)議,制定議事規(guī)程多項(xiàng),同時(shí)致函各機(jī)關(guān)、團(tuán)體等選派代表來(lái)京參加會(huì)議。②根據(jù)《全國(guó)財(cái)政會(huì)議規(guī)程》規(guī)定,第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議的代表由財(cái)政監(jiān)理委員會(huì)委員、總司令及各集團(tuán)軍代表、政治分會(huì)代表、各省政府代表、財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)代表、各省財(cái)政廳長(zhǎng)或其代表、各特別市財(cái)政局長(zhǎng)、財(cái)政部選聘的財(cái)政經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家等組成。③根據(jù)財(cái)政部秘書(shū)處編制的《全國(guó)財(cái)政會(huì)議會(huì)員一覽》,筆者對(duì)參會(huì)代表進(jìn)行分類(lèi)統(tǒng)計(jì),其中財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)代表94人,各省市地方政府代表32人,專(zhuān)家會(huì)員23人,中央軍政代表10人,其他部門(mén)代表7人,共計(jì)166人。④

    從代表的構(gòu)成來(lái)看,財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)代表最多,約占57%;各省市地方政府代表僅占19%,所以很難形成維護(hù)地方利益的力量,以至于會(huì)議伊始便有地方代表抱怨此次財(cái)政會(huì)議“多顧及中央收入,而忽略地方支出”。⑤從地方政府代表的構(gòu)成來(lái)看,有19省市派代表參會(huì):安徽4人,河南、山東、廣東各3人,江西、浙江、南京、江蘇各2人,湖北、上海、河北、貴州、陜西、云南、四川、廣西、湖南、福建、甘肅各1人。⑥值得注意的是,四川、云南、廣西等當(dāng)時(shí)尚未處于南京國(guó)民政府統(tǒng)治之下的地區(qū)也有代表參加會(huì)議。雖然地方代表所占比重不大,但其地區(qū)分布已經(jīng)相當(dāng)廣泛,故此次財(cái)政會(huì)議是名符其實(shí)的“全國(guó)財(cái)政會(huì)議”。

    一般來(lái)說(shuō),與會(huì)代表應(yīng)在會(huì)議開(kāi)幕前提前到達(dá)。從到會(huì)實(shí)際情況來(lái)看,6月30日上午報(bào)到的代表僅33人,至當(dāng)天晚上八時(shí),報(bào)到者才67人。⑦7月1日上午繼續(xù)報(bào)到者30余人,中午及下午報(bào)到者有二三十人。⑧據(jù)統(tǒng)計(jì),在會(huì)議開(kāi)幕當(dāng)天累計(jì)報(bào)到人數(shù)120人,至?xí)h結(jié)束后報(bào)到人數(shù)累計(jì)達(dá)166人。也就是說(shuō),有40多名代表是在會(huì)議開(kāi)幕以后才陸續(xù)趕到。⑨在這些“遲到”的代表當(dāng)中,某些地方政府代表值得注意。大會(huì)開(kāi)幕后,兩廣代表一直遲遲沒(méi)有現(xiàn)身,財(cái)政部為此“迭電催請(qǐng)”,結(jié)果是“聞已有一人在途”。⑩福建省財(cái)政廳廳長(zhǎng)陳培錕、福建鹽運(yùn)使何公敢、福建煙酒局局長(zhǎng)史家麟于7月7日才來(lái)報(bào)到。四川省財(cái)政廳廳長(zhǎng)以未能及時(shí)收到代電為由,“托中央執(zhí)行委員會(huì)宣傳部函牘科科長(zhǎng)林墨代為列席”。也許是隨著第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議“效應(yīng)”的迅速擴(kuò)大,兩廣、福建、四川等這些本對(duì)會(huì)議“漠不關(guān)心”的地方因擔(dān)心不參加會(huì)議會(huì)給其帶來(lái)不利影響,所以才派代表“姍姍來(lái)遲”。

    7月1日中午,第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議正式開(kāi)幕。財(cái)政部部長(zhǎng)宋子文(會(huì)議主席)代表財(cái)政部首先作了報(bào)告,其后譚延闿、楊樹(shù)莊、劉紀(jì)文分別代表中央、國(guó)民政府、軍事委員會(huì)致詞,在財(cái)政部次長(zhǎng)張壽鏞致詞后,貴州省政府代表譚星閣、浙江省政府代表莊崧甫、山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)魏宗晉、山西財(cái)政廳廳長(zhǎng)李鴻文紛紛發(fā)表演說(shuō)。出席開(kāi)幕式的正式代表、黨政要員、商界領(lǐng)袖及其他嘉賓達(dá)200余人。此次財(cái)政會(huì)議共舉行五次全體大會(huì),其報(bào)到人數(shù)、出席人數(shù)和出席率在一定程度上反映了代表們的參會(huì)情況。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),第一次大會(huì)報(bào)到人數(shù)127人,出席人數(shù)110人,出席率為87%;第二次大會(huì)報(bào)到人數(shù)134人,出席人數(shù)110人,出席率為82%;第三次大會(huì)報(bào)到人數(shù)144人,出席人數(shù)114人,出席率為79%;第四次大會(huì)報(bào)到人數(shù)154人,出席人數(shù)96人,出席率為62%;第五次大會(huì)報(bào)到人數(shù)158人,出席人數(shù)109人,出席率為69%。出席人數(shù)并未隨報(bào)到人數(shù)的增加而相應(yīng)增加,以致出席率在前四次大會(huì)呈連續(xù)下降的趨勢(shì),但每次大會(huì)的出席率均遠(yuǎn)超過(guò)50%的法定出席率,從而保證了會(huì)議的合法性。

    作為全國(guó)財(cái)政會(huì)議的“總策劃師”,宋子文可謂“參與度最高”的代表之一。由于需要主持第一次全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議,直至6月30日晚財(cái)政部部長(zhǎng)宋子文、次長(zhǎng)張壽鏞及賦稅司司長(zhǎng)賈士毅等才乘夜車(chē)從上海趕回南京,準(zhǔn)備參加次日召開(kāi)的財(cái)政會(huì)議。7月1日上午,宋子文“特邀武漢政治分會(huì)財(cái)政委員會(huì)委員白志鹍,詳詢(xún)湖北財(cái)政狀況”,爭(zhēng)取了白對(duì)統(tǒng)一財(cái)政計(jì)劃的支持。按照計(jì)劃,宋子文得于7月1日下午接見(jiàn)山西、河南等北方各省軍民代表,7月2日接見(jiàn)湖北、湖南、廣東等南方各省軍民代表以及部屬各機(jī)關(guān)人員。7月1日和2日晚上,宋子文分別宴請(qǐng)了全國(guó)財(cái)政會(huì)議代表和財(cái)政會(huì)議秘書(shū)處全體職員。宋子文不斷與各省市地方政府代表會(huì)晤,聽(tīng)取他們的意見(jiàn),爭(zhēng)取他們的支持。

    實(shí)際上,除了主持財(cái)政會(huì)議之外,宋子文還需要處理很多其他事務(wù),這可從他在開(kāi)會(huì)期間的行程略見(jiàn)一斑。6月30日,宋子文從上海趕回南京主持財(cái)政會(huì)議,在開(kāi)完第二次大會(huì)之后,宋子文于7月3日連夜前往上海,5日又返回南京,準(zhǔn)備主持第三次大會(huì)。此時(shí),宋子文接到蔣介石在北平發(fā)來(lái)的“電召”,要其趕赴北平,“協(xié)商軍政費(fèi)問(wèn)題及接收舊財(cái)部事項(xiàng)”。宋子文原擬7月5日晚乘夜車(chē)趕往上海,再轉(zhuǎn)赴北平,后經(jīng)與各代表商議,決定赴上海后仍返回南京,待大會(huì)結(jié)束后再赴北平,并“電蔣總司令,陳述暫緩北上之意”??梢?jiàn),為全面參與此次財(cái)政會(huì)議的各項(xiàng)議程,宋子文不得不將蔣介石的“電召”暫時(shí)“擱置”。

    二、會(huì)議提案

    提案是參會(huì)者密切關(guān)注的問(wèn)題,能夠反映相關(guān)利益主體的迫切要求,我們亦可借此窺見(jiàn)會(huì)議的主題。根據(jù)規(guī)定,提案應(yīng)當(dāng)在開(kāi)會(huì)前三天提交,其內(nèi)容包括提出的緣由、解決的辦法等方面;如有臨時(shí)提案,須經(jīng)會(huì)員十人以上連署,用書(shū)面形式送交主席,酌量編入議事日程。開(kāi)會(huì)前秘書(shū)處收到的提案已有80多項(xiàng),會(huì)議期間陸續(xù)有代表提出臨時(shí)提案。如7月3日劉大鈞、過(guò)之翰、黃實(shí)、譚星閣等人提出6項(xiàng)臨時(shí)議案,7月5日李培天、劉大鈞及湖北省財(cái)政廳代表等共提出21項(xiàng)臨時(shí)議案。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),財(cái)政部秘書(shū)處編輯出版的《全國(guó)財(cái)政會(huì)議日刊》所載議案共176項(xiàng):財(cái)政部及其直轄機(jī)關(guān)提案多達(dá)70項(xiàng)(約占40%),地方政府提案36項(xiàng)(約占20%),經(jīng)濟(jì)會(huì)議移送提案26項(xiàng),商會(huì)代表及財(cái)政經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家提案24項(xiàng),中央軍政代表提案14項(xiàng),大學(xué)院、司法部和內(nèi)政部等部門(mén)提案6項(xiàng)。

    從地方政府提案的分布來(lái)看,山東、浙江、南京等11個(gè)省市政府代表及財(cái)政廳(局)長(zhǎng)提交議案36項(xiàng):山東8項(xiàng),浙江、南京、廣東各5項(xiàng),湖北4項(xiàng),江蘇、陜西、江西各2項(xiàng),安徽、貴州、上海各1項(xiàng)。提案多少大致可反映各地參加財(cái)政會(huì)議的積極性及其在南京國(guó)民政府中的影響力。山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)魏宗晉對(duì)財(cái)政會(huì)議相當(dāng)積極,提交議案最多;廣東省政府在會(huì)議開(kāi)始數(shù)天后才派代表和財(cái)政廳廳長(zhǎng)馮祝萬(wàn)來(lái)京參會(huì),并提出5項(xiàng)議案。山東、浙江、湖北、廣東等均是當(dāng)時(shí)很有實(shí)力的地方,也就是說(shuō),地方提案數(shù)量與其自身實(shí)力大致呈正相關(guān)關(guān)系。

    根據(jù)內(nèi)容不同,筆者對(duì)所有提案作了大致的統(tǒng)計(jì)分類(lèi)。在176項(xiàng)提案當(dāng)中,關(guān)于統(tǒng)一財(cái)政及劃分國(guó)地收支的提案22項(xiàng),關(guān)于整理鹽稅鹽務(wù)的提案19項(xiàng),關(guān)于整理中央及地方公債的提案18項(xiàng),關(guān)于改革幣制和發(fā)展中央及地方銀行的提案18項(xiàng),關(guān)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的提案17項(xiàng),關(guān)于改革及整頓財(cái)務(wù)行政的提案17項(xiàng),關(guān)于預(yù)算、決算及部分機(jī)關(guān)報(bào)送財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)報(bào)告的提案15項(xiàng),關(guān)于裁兵及要求中央劃撥軍費(fèi)的提案14項(xiàng),關(guān)于裁撤厘金、實(shí)行關(guān)稅自主及開(kāi)征特種消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅的提案12項(xiàng),關(guān)于整理煤油特稅、煙酒特稅的提案10項(xiàng),關(guān)于整理土地、田賦及實(shí)行禁煙的提案6項(xiàng),關(guān)于開(kāi)征印花稅、所得稅、遺產(chǎn)稅等直接稅的提案5項(xiàng),其他提案3項(xiàng)。

    各代表提交議案后,接下來(lái)的程序便是對(duì)提案進(jìn)行審查。此次財(cái)政會(huì)議提案的審查和議決采用大會(huì)和分組審查會(huì)相結(jié)合的形式。7月2日下午,全國(guó)財(cái)政會(huì)議召開(kāi)第一次全體大會(huì),主要圍繞“統(tǒng)一財(cái)政”這一重要主題,討論了“統(tǒng)一財(cái)政案”、“整理財(cái)政大綱草案”、“統(tǒng)一全國(guó)鹽稅收入案”、“統(tǒng)一關(guān)務(wù)用人行政及稅款收支案”、“統(tǒng)一煤油稅收案”等12項(xiàng)提案,最終決定將這些提案交付各組審查。由于提案較多,不可能每個(gè)提案人都能就其提案在大會(huì)上發(fā)言,所以很多提案均由主席指定相關(guān)代表陳述。如7月3日下午召開(kāi)的第二次大會(huì)需要討論提案有88項(xiàng)之多。為節(jié)省時(shí)間,宋子文指定賈士毅代表陳述關(guān)于裁厘加稅等提案,陳志道陳述關(guān)于鹽務(wù)等提案,陳行陳述關(guān)于金融等提案,鐘衍慶陳述關(guān)于清理漢口庫(kù)券等提案,劉紀(jì)文報(bào)告裁厘經(jīng)費(fèi)及建筑費(fèi)等計(jì)劃,張壽鏞陳述確定全國(guó)預(yù)算宜先確定大政方略案。各代表陳述后,宋子文根據(jù)提案內(nèi)容分別交付各審查組審查。

    為更好地審查各項(xiàng)提案,財(cái)政會(huì)議成立審查委員會(huì),分財(cái)務(wù)行政、稅務(wù)、國(guó)用、公債和金融五組。大會(huì)開(kāi)幕之前,各組主任、常務(wù)委員和委員已由財(cái)政部部長(zhǎng)宋子文分別指定。各審查組人員均為熟悉該領(lǐng)域的行政長(zhǎng)官或財(cái)政金融專(zhuān)家,從而確保各項(xiàng)提案審查工作的有效進(jìn)行。審查委員會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)間由各組主任委員自行酌定。7月3日上午起,各審查組陸續(xù)展開(kāi)審查工作。雖然審查委員會(huì)共分為五組,但這并不意味著完全由各組獨(dú)立進(jìn)行審查。有的提案涉及內(nèi)容比較廣,并非一組之力所能審查完成,需要其他組的協(xié)助,因而審查工作主要采取分組獨(dú)立審查和聯(lián)合審查相結(jié)合的方式。如7月2日第一次大會(huì)交付審查的12項(xiàng)提案就由財(cái)務(wù)行政、稅務(wù)和國(guó)用三組聯(lián)合審查。7月4日上午,公債組審查提案共有9項(xiàng),其中有5項(xiàng)由該組獨(dú)立審查,另有4項(xiàng)是與金融組聯(lián)合審查。由于提案較多,審查工作量大,很多提案須經(jīng)反復(fù)研討才能提交大會(huì)審查,以致原本于7月6日召開(kāi)的第三次大會(huì)因“交付審查各案現(xiàn)尚未經(jīng)各組審查完畢”而不得不延遲至7月7日下午舉行。

    在提案審查過(guò)程中,由于各方利益難以平衡,意見(jiàn)不一,難免引發(fā)激烈爭(zhēng)論。如出席財(cái)政會(huì)議的武漢商會(huì)代表周星棠、劉秉義對(duì)金融組收回漢口中央銀行、中國(guó)銀行、交通銀行發(fā)行的紙幣和國(guó)庫(kù)券辦法表示反對(duì),并強(qiáng)烈要求以上三行“十足收回”。他們的主張和行動(dòng)得到“湖北全省商聯(lián)合會(huì)及武漢總商會(huì)來(lái)電聲援”。7月10日,財(cái)務(wù)行政組、稅務(wù)組召開(kāi)廣東提案審查會(huì),廣東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)馮祝萬(wàn)提出,“廣東人民負(fù)擔(dān)全國(guó)革命軍事業(yè)之供給為各省之冠”,為此“負(fù)債二萬(wàn)萬(wàn)元以上”,故要求暫緩一年實(shí)行國(guó)地財(cái)政劃分,以便清理債務(wù)。有代表指責(zé)該提案實(shí)為“破壞財(cái)政統(tǒng)一”。馮反駁道:“各省地方確有困難,請(qǐng)求中央允許補(bǔ)助,根本上仍是財(cái)政統(tǒng)一,武斷截留國(guó)稅,方是有意破壞財(cái)政統(tǒng)一也?!苯?jīng)反復(fù)討論,審查組認(rèn)為:“劃一國(guó)地稅案,業(yè)經(jīng)大會(huì)決議,各省皆有困難,廣東未便獨(dú)異,甚望該省遵照此次決議案實(shí)行。如確有困難,本會(huì)自當(dāng)請(qǐng)求政府,酌予補(bǔ)助?!彪m然此案最終得以審查通過(guò),但廣東省政府代表李民欣在對(duì)記者談話中仍有抱怨:“因出席人員代表地方者較少,財(cái)部直轄各局人員較多,結(jié)果,對(duì)地方情形,恐不能盡量討論?!?/p>

    經(jīng)各組審查委員會(huì)詳加審查后,由各組主任或委員向大會(huì)報(bào)告審查結(jié)果。與第一和第二次大會(huì)將提案交付各組審查不同,第三、第四和第五次大會(huì)的主要工作是對(duì)各組審查結(jié)果進(jìn)行審查和議決。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì),第三次大會(huì)審查各組報(bào)告提案41項(xiàng),決議通過(guò)33項(xiàng),決議通過(guò)率為80%;第四次大會(huì)審查各組報(bào)告提案27項(xiàng),決議通過(guò)17項(xiàng),決議通過(guò)率為63%;第五次大會(huì)審查各組報(bào)告提案92項(xiàng)(包括經(jīng)濟(jì)會(huì)議直接移送的部分提案),決議通過(guò)55項(xiàng),決議通過(guò)率為60%。在所有176項(xiàng)提案當(dāng)中,提交大會(huì)議決的提案共有160項(xiàng),決議通過(guò)105項(xiàng),決議通過(guò)率為66%。經(jīng)大會(huì)審查和議決通過(guò)的這些提案最終成為國(guó)民政府制訂財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策的重要參考。

    三、對(duì)財(cái)稅政策的影響

    在第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議上,參會(huì)代表從中國(guó)的實(shí)際國(guó)情出發(fā),借鑒西方國(guó)家財(cái)政稅收制度和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提出了許多解決中國(guó)財(cái)政問(wèn)題的建議。經(jīng)會(huì)議審查和決議通過(guò)的提案對(duì)南京國(guó)民政府財(cái)稅政策產(chǎn)生重大影響。

    第一、統(tǒng)一財(cái)權(quán)及劃分國(guó)地稅收。在傳統(tǒng)中國(guó),財(cái)政大權(quán)一般由中央牢牢控制,地方?jīng)]有合法的獨(dú)立財(cái)源。近代以后,中央政治權(quán)力逐漸衰落,地方督撫和軍閥的權(quán)力日益膨脹,關(guān)稅、鹽稅、田賦、厘金等國(guó)家稅收多為地方截留。如何統(tǒng)一全國(guó)財(cái)政,加強(qiáng)中央財(cái)政權(quán)力,成為此次全國(guó)財(cái)政會(huì)議關(guān)注的焦點(diǎn)。財(cái)政部提出的“統(tǒng)一財(cái)政案”,經(jīng)審查討論后,在大會(huì)得以決議通過(guò)。該案提出,統(tǒng)一財(cái)政必須從“規(guī)章”、“行政”、“用人”、“收支”四個(gè)方面著手,其具體辦法為:(1)國(guó)稅范圍內(nèi)的財(cái)政規(guī)章及用人行政概歸財(cái)政部核定處理,各省的中央稅收亦應(yīng)遵財(cái)政部規(guī)章辦理。各省任命中央征收人員有成績(jī)者,由財(cái)政部加委和任免考核;(2)中央稅收一律徑解財(cái)政部金庫(kù),支出一律由財(cái)政部支付;(3)由會(huì)員列表報(bào)告各省實(shí)在數(shù)目作為考核的準(zhǔn)則;(4)由會(huì)員擬增收減支的數(shù)目,為編制預(yù)算作準(zhǔn)備。

    要統(tǒng)一財(cái)權(quán),就必須明確劃分國(guó)地稅收。中央黨部代表譚延闿在會(huì)議開(kāi)幕致辭中便講到:“大凡國(guó)家行政,總要將國(guó)地權(quán)限分清。國(guó)家的稅,當(dāng)然歸國(guó)家;地方的稅,當(dāng)然歸地方?!苯?jīng)詳加討論,大會(huì)決議通過(guò)了賦稅司司長(zhǎng)賈士毅提出的“實(shí)行劃分國(guó)家稅地方稅及國(guó)家費(fèi)地方費(fèi)案”。該案對(duì)國(guó)家稅和地方稅作了明確劃分:國(guó)家稅主要包括鹽稅、關(guān)稅、常關(guān)稅、煙酒稅、卷煙稅、煤油稅、厘金及郵包稅及將來(lái)創(chuàng)辦的所得稅、遺產(chǎn)稅等,地方稅主要包括田賦、契稅、牙稅、當(dāng)稅、商稅、船捐、房捐、屠宰稅及將來(lái)創(chuàng)辦的營(yíng)業(yè)稅、地稅等。盡管此種稅收劃分未能顧及縣(市)級(jí)的財(cái)政需求,由此而造成地方“財(cái)權(quán)”和“事權(quán)”不均衡,以致地方性苛捐雜稅層出不窮,但其畢竟是中國(guó)現(xiàn)代分稅制的初步實(shí)踐。

    第二、整理舊稅。稅收是國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源。無(wú)論是統(tǒng)一財(cái)政還是劃分國(guó)地稅收,均離不開(kāi)稅制改革。北洋政府時(shí)期,尤其在一戰(zhàn)期間,中國(guó)資本主義工商業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了快速發(fā)展的“黃金時(shí)代”。雖然關(guān)稅、鹽稅不斷增加,但其在征收過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題,未能滿足政府日益增加的財(cái)政需求。在此次財(cái)政會(huì)議上,代表們就如何整理關(guān)稅、鹽稅積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策。關(guān)稅最大的問(wèn)題是為外國(guó)人把持,不能自主,嚴(yán)重影響民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。經(jīng)熱烈討論,會(huì)議最終通過(guò)了關(guān)稅自主政策:(1)擬由財(cái)政部令飭國(guó)定稅則委員會(huì)編訂國(guó)定稅則,于1928年8月31日前編制就緒,呈由財(cái)政部轉(zhuǎn)請(qǐng)國(guó)民政府核定,至遲于10月1日公布;(2)依照北京關(guān)稅會(huì)議議定時(shí)間,自1929年1月1日起實(shí)行關(guān)稅自主;(3)宣告關(guān)稅自主以后,華洋職員之待遇一律平等,稅關(guān)上一切行政須整齊、嚴(yán)肅、合理。鹽稅最大的弊病是稅率紊亂,造成稅負(fù)分配不均。正如鹽務(wù)署在提案中指出:“是以鹽稅之在今日,不患稅率日重,而患稅率之不均。欲矯其弊,當(dāng)自劃一稅率始?!苯?jīng)大會(huì)審查通過(guò)了整理鹽稅辦法,其主要內(nèi)容有:(1)各省限于一月內(nèi)造報(bào)近三年鹽稅正稅、附稅及附加各項(xiàng)捐費(fèi)實(shí)收數(shù)表;(2)由財(cái)政部咨請(qǐng)各省政府聲明所有各項(xiàng)鹽稅附稅作為臨時(shí)性質(zhì),以后須逐漸減少,待財(cái)政充裕時(shí)一律取消;(3)各地正稅稅率因與產(chǎn)區(qū)遠(yuǎn)近有關(guān)系,待考察情形后再行厘訂。經(jīng)此整理之后,關(guān)稅和鹽稅在南京國(guó)民政府稅收收入結(jié)構(gòu)中的地位更加穩(wěn)固。

    煙酒稅、印花稅也是財(cái)政會(huì)議著力整理的對(duì)象。自1915年煙酒實(shí)行公賣(mài)后,因事權(quán)不能統(tǒng)一,產(chǎn)銷(xiāo)數(shù)量無(wú)精密統(tǒng)計(jì),征收辦法無(wú)明確標(biāo)準(zhǔn),人民深感痛苦,稅收毫無(wú)起色。會(huì)議為此擬定了整頓煙酒稅的步驟,其主要分為三步:第一步,調(diào)查煙酒所在地的產(chǎn)銷(xiāo)數(shù)量,以定比額范圍;第二步,調(diào)查煙酒實(shí)際價(jià)格,以定稅率標(biāo)準(zhǔn);第三步,訓(xùn)練稅收人才,實(shí)行論價(jià)收稅,改良包商及委辦制度,計(jì)劃待辦有成效以后,再由財(cái)政部規(guī)定公賣(mài)法,實(shí)現(xiàn)煙酒公賣(mài)政策。印花稅是晚清時(shí)期從西方引進(jìn)的現(xiàn)代稅制,因法規(guī)不一,引發(fā)各種糾紛,致使征收困難重重。為增加收入,會(huì)議決議整頓印花稅,其辦法主要有:稅票均由中央頒發(fā),將以前各省自印稅票一律廢止;稅法均照現(xiàn)行條例辦理,各省單行稅則一律廢止;責(zé)成各省局長(zhǎng)訓(xùn)練合格人才,積極宣傳和勸導(dǎo),使民眾養(yǎng)成納稅習(xí)慣;對(duì)故意隱匿者及協(xié)助不力的官員嚴(yán)加懲處。財(cái)政會(huì)議對(duì)煙酒稅、印花稅等舊稅的整理,不僅清除征收管理過(guò)程中的積弊,而且有利于國(guó)家收入的增加。

    與以上舊稅不同,厘金是被裁撤的對(duì)象。作為晚清沿襲下來(lái)的一種通過(guò)稅,厘金因?qū)訉觿兿鞫鴤涫茉嵅 @褰鹈麨閲?guó)家收入,但長(zhǎng)期為地方控制,在地方財(cái)政收入中占有重要地位。如果貿(mào)然將厘金裁撤,勢(shì)必影響地方財(cái)政,所以不少地方在裁厘問(wèn)題上躊躇不前,甚至極力反對(duì)。此次財(cái)政會(huì)議上,代表們圍繞裁厘及其抵補(bǔ)問(wèn)題展開(kāi)討論。賦稅司司長(zhǎng)賈士毅主張先將厘金收歸中央,待時(shí)機(jī)成熟再行裁撤。鑒于裁厘問(wèn)題的復(fù)雜性,劉大鈞提議設(shè)立“裁厘委員會(huì)”專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)行裁厘事宜。此兩項(xiàng)提案均得到眾多代表的贊同,并經(jīng)大會(huì)決議通過(guò)了《裁厘委員會(huì)大綱》。根據(jù)會(huì)議決議,裁厘委員會(huì)于1928年7月15日召開(kāi)成立大會(huì),商定裁厘時(shí)間及抵補(bǔ)稅項(xiàng)。后因政局影響,直至1931年以后,厘金才逐漸走下歷史舞臺(tái)。在此過(guò)程中,第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議所確立的原則和辦法無(wú)疑起到了非常重要的推動(dòng)作用。

    第三、推行新稅。在整理舊稅的同時(shí),不少代表提出推行所得稅、遺產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅等西方現(xiàn)代稅制的建議和方案。與西方國(guó)家以直接稅為主體的稅收結(jié)構(gòu)不同,當(dāng)時(shí)中國(guó)各種賦稅皆為間接消費(fèi)稅。據(jù)劉紀(jì)文分析,“以我國(guó)一般人民經(jīng)濟(jì)力之貧弱,消費(fèi)品數(shù)量,除生活必需品者外,有減無(wú)增,消費(fèi)稅之收入,亦難期發(fā)達(dá),影響于國(guó)家財(cái)政者甚大?!睘楦淖兇朔N狀況,劉紀(jì)文提出施行所得稅,并逐步建立以所得稅為主體的稅收體系的建議:“待所得稅收入逐漸增加以后,即可以其為國(guó)家之主要賦稅,而將其他妨礙人民生活之消費(fèi)稅,次第廢止。”賈士毅也主張推行所得稅和遺產(chǎn)稅:“近代賦稅制度有兩大原則:曰均平,曰普遍……如何而能均平、普遍,則所得稅、遺產(chǎn)稅而已。”賈士毅為此專(zhuān)門(mén)擬訂了《所得稅條例》、《所得稅施行細(xì)則》、《遺產(chǎn)稅暫行條例》、《遺產(chǎn)稅施行細(xì)則》等章則,對(duì)所得稅和遺產(chǎn)稅的課稅對(duì)象、稅率標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)稅方法及課稅程序等作了明確規(guī)定。這些稅則經(jīng)審查組討論和修正后交付大會(huì)決議,為后來(lái)實(shí)施所得稅和遺產(chǎn)稅提供了重要的參考。

    營(yíng)業(yè)稅是此次財(cái)政會(huì)議討論的熱點(diǎn),其重要性在于抵補(bǔ)地方裁厘損失。裁厘損失有中央和地方之別,關(guān)稅和特種消費(fèi)稅可抵補(bǔ)中央損失,至于地方損失如何抵補(bǔ)問(wèn)題,浙江省財(cái)政廳代表提議該省“首先實(shí)行裁厘并開(kāi)辦營(yíng)業(yè)稅以資抵補(bǔ)”。經(jīng)討論后,大會(huì)確立了各省市地方舉辦營(yíng)業(yè)稅的原則:(1)將牙稅、當(dāng)稅擴(kuò)充為營(yíng)業(yè)稅,廢除牙當(dāng)兩稅名目;(2)各省舉辦營(yíng)業(yè)稅時(shí),由財(cái)政廳自行擬定課稅種類(lèi)及征收方法,呈由財(cái)政部核準(zhǔn)備案;(3)已由中央征收的各種物稅不得再征營(yíng)業(yè)稅。會(huì)后召開(kāi)的裁厘委員會(huì)會(huì)議決議通過(guò)了《各省征收營(yíng)業(yè)稅辦法大綱》,對(duì)營(yíng)業(yè)稅的課稅對(duì)象、稅率和課稅標(biāo)準(zhǔn)、課稅程序等作了明確規(guī)定。經(jīng)此籌議之后,有的省份開(kāi)始籌劃征收營(yíng)業(yè)稅事宜。浙江省財(cái)政廳廳長(zhǎng)陳其采及委員莊崧甫計(jì)劃取消全省各地統(tǒng)捐局,在省會(huì)設(shè)立營(yíng)業(yè)稅總局,在各縣設(shè)立營(yíng)業(yè)稅分局,廢除苛捐雜稅。但受政局影響,各省市裁厘及開(kāi)征營(yíng)業(yè)稅進(jìn)程被迫一再擱置。至1931年1月以后,各省市才相繼制訂征收章則,設(shè)立征收機(jī)關(guān),逐步建立起地方性的營(yíng)業(yè)稅征收和管理制度。

    四、余論

    近代以后,中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻變化,其重要標(biāo)志之一是從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變。作為國(guó)家財(cái)政的重要收入來(lái)源,稅收是維持政府正常運(yùn)作及推動(dòng)各項(xiàng)現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)的資金保障。政府只有在掌握充足財(cái)力的基礎(chǔ)上才能夠大力發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì),改善民生,乃至維護(hù)國(guó)家安全。與此同時(shí),工商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為政府提供了豐富的稅源,這要求建立與之相適應(yīng)的財(cái)政稅收制度。1927-1937年的南京國(guó)民政府時(shí)期被稱(chēng)為中國(guó)資本主義發(fā)展的“白銀時(shí)代”,也是中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政稅收制度形成和發(fā)展的重要階段。這一時(shí)期很多財(cái)政稅收政策均源于1928年召開(kāi)的全國(guó)經(jīng)濟(jì)會(huì)議和全國(guó)財(cái)政會(huì)議。親歷兩次會(huì)議的商界領(lǐng)袖王曉籟有如此之比喻:“經(jīng)濟(jì)會(huì)議是雛形的股東大會(huì),財(cái)政會(huì)議是正式的職員會(huì)議。”1928年7月召開(kāi)的第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議不僅確定了財(cái)稅政策改革的大方向,而且制訂了許多具體辦法。正如財(cái)政部部長(zhǎng)宋子文在致閉幕詞中所言:“在大會(huì)里,各會(huì)員對(duì)于提案都能詳細(xì)研究,認(rèn)真討論。對(duì)于各種案件,大概都有一個(gè)方針,使辦理財(cái)政人員可以有所遵循,或備采擇。”鑒于此次會(huì)議所取得的積極效果,有代表甚至提出每年舉行一次財(cái)政會(huì)議的主張。盡管此種主張最終未能實(shí)現(xiàn),但此后國(guó)民政府在面對(duì)紛繁復(fù)雜的財(cái)政問(wèn)題時(shí),仍采用召開(kāi)全國(guó)財(cái)政會(huì)議的方式,集思廣益,商討國(guó)家重大財(cái)政稅收政策,1934年和1941年分別召開(kāi)了第二次和第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議??梢哉f(shuō),國(guó)民政府每次重大財(cái)稅政策的制訂和調(diào)整都離不開(kāi)全國(guó)財(cái)政會(huì)議,而第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議的示范效應(yīng)不言而喻。不過(guò),由于在南京國(guó)民政府初期,國(guó)民黨政權(quán)尚未完全穩(wěn)固,中央與地方關(guān)系尚未完全“正?;?,有的問(wèn)題非開(kāi)會(huì)即能解決。第二集團(tuán)軍代表兼山東省財(cái)政廳廳長(zhǎng)魏宗晉就坦白地指出:“裁兵問(wèn)題,為目前財(cái)政之先決問(wèn)題,然必商諸國(guó)府軍委會(huì),詳為籌劃,恐非全財(cái)會(huì)(全國(guó)財(cái)政會(huì)議)所能斷然處置也?!庇械呢?cái)政稅收政策雖已制訂,但要實(shí)施卻非易事,如至1931年才正式裁撤厘金,1936年所得稅、遺產(chǎn)稅等新稅才相繼開(kāi)征。盡管如此,我們都無(wú)法否認(rèn)第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議對(duì)南京國(guó)民政府財(cái)稅政策產(chǎn)生了重大影響。

    ①武艷敏:《統(tǒng)一財(cái)政:1928年國(guó)民政府第一次財(cái)政會(huì)議之考察》,開(kāi)封:《史學(xué)月刊》,2006年第4期,第125~128頁(yè)。

    ②《會(huì)議籌備之經(jīng)過(guò)》,上海:《申報(bào)》,1928年6月28日,第11版。

    ③《全國(guó)財(cái)政會(huì)議規(guī)程》,《全國(guó)財(cái)政會(huì)議日刊》,第一號(hào)1928年第1期,第3~4頁(yè)。

    ④《全國(guó)財(cái)政會(huì)議會(huì)員一覽》,全國(guó)財(cái)政會(huì)議秘書(shū)處編:《全國(guó)財(cái)政會(huì)議匯編》第一類(lèi),1928年7月,第14~25頁(yè)。

    ⑤《代表對(duì)提案意見(jiàn)》,上海:《申報(bào)》,1928年7月 3日,第17版。

    ⑥⑨《全國(guó)財(cái)政會(huì)議會(huì)員一覽》,全國(guó)財(cái)政會(huì)議秘書(shū)處編:《全國(guó)財(cái)政會(huì)議匯編》第一類(lèi),1928年7月,第14~25頁(yè)。

    ⑦《會(huì)員共到六十七人》,上海:《申報(bào)》,1928年7 月1日,第18版。

    ⑧《昨日續(xù)到之會(huì)員》,上海:《申報(bào)》,1928年7月2日,第12版。

    ⑩《兩粵代表尚未到會(huì)》,上海:《申報(bào)》,1928年7 月3日,第17版。

    [責(zé)任編輯 李振武]

    作者簡(jiǎn)介:柯偉明,中山大學(xué)歷史系副教授,博士。廣州 510275

    [中圖分類(lèi)號(hào)]K262.9

    [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

    [文章編號(hào)]1000-114X(2016)02-0116-09

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