中國法官退出機制研究

張曉冉

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中國法官退出機制研究

張曉冉

［提 要］隨著我國司法改革的推進，各地尤其是東部一些大中城市出現(xiàn)了法官辭職轉(zhuǎn)做律師或其他法務(wù)工作的現(xiàn)象。如何規(guī)范法官的準入與退出，正是我國司法改革亟待解決的問題。以廣東省法官近五年的外流情況為調(diào)研樣本可以看出我國現(xiàn)有法官退出機制的不足之處。比較德國、加拿大等國法官的不同管理體制，結(jié)合我國法治建設(shè)的實際情況，應(yīng)規(guī)范法官個人申請辭職的條件及限制，加強對辭職法官的離任審計審查；規(guī)范辭退不合格法官、調(diào)崗現(xiàn)任法官的退出機制，輔之完善的法官助理制度；完善法官的薪金養(yǎng)老金制度，打通高等院校和研究機構(gòu)的法學(xué)專家及律師轉(zhuǎn)任法官的途徑。

［關(guān)鍵詞］法官 辭職 選任 法官助理 規(guī)范 退出

據(jù)廣東省高級人民法院《關(guān)于全省法院人員外流情況的調(diào)研報告》（以下簡稱《調(diào)研報告》）的統(tǒng)計顯示：近五年，全省法院政法編人員流出總數(shù)1453人，占全省法院在編人員總數(shù)①的7. 3%。其中外流法官820人，占外流人員數(shù)的56. 4%，占全省法院法官數(shù)的7. 2%②。隨著我國司法改革的推進，已有不少法官離職。有經(jīng)驗的法官留不住怎么辦？另一方面，近來上海已率先試點法官員額制，規(guī)定的員額比例為33%③，員額制改革是希望通過大幅縮編，建設(shè)一個精英化的法官團隊，并實現(xiàn)司法資源的重新整合。也即是說大致有一半的現(xiàn)任法官需要分流，究竟怎么分流才不會造成法院的人員斷層？如果想留的人留不住，需要分流的人缺乏制度規(guī)范，則可能使我國司法改革面臨尷尬局面。長久以來，我國法官的遴選方式都是采取考試、選拔、培訓(xùn)、考核、任命的形式，法官的在職人數(shù)頗多。司法改革中，如何應(yīng)對我國法官可能出現(xiàn)的“離職潮”，同時分流部分現(xiàn)任法官，實現(xiàn)法官精英化，都與法官的退出機制息息相關(guān)。本文試圖分析我國現(xiàn)行法官退出機制的不足之處并提出解決問題的基本思路。

一、國內(nèi)外法官離職情形的典型比較

在我國，法官離職的情形主要分為以下三種：第一，法官主動辭職，原因主要有：一是認為案件太多、工作量大、壓力大。以廣東省為例，近年來全省年收案件數(shù)從2007年71萬多件直線上升到2014年的121萬件。2014年，全省法院一線法官人均辦案120余件④。二是認為職級待遇不高、晉升空間狹窄。在廣東省，中級法院審判人員中處級干部的占比平均為1∶7. 94，基層法院審判人員中科級干部占比也只有1∶3. 47⑤，遠未達到勞人薪〔1987〕56號文件的規(guī)定⑥。三是認為收入與付出不成正比、薪資太低。同為法律人，盡管律師的社會地位不如法官高，但當下有經(jīng)驗、有知名度或者原來曾擔任法官辭職后改行做律師的收入?yún)s可能遠高于法官的薪資。第二，法官被辭退或開除，主要有：（1）在年度考核中，連續(xù)兩年確定為不稱職的；不勝任工作；曠工或無正當理由逾假不歸連續(xù)超過十五天，或者一年內(nèi)累計超過三十天的；不履行法官義務(wù)等。（2）法官在任職過程中有徇私枉法等不當行為可以被開除⑦。第三，法官退休。目前我國法官的退休年齡系參照“干部”（公務(wù)員）的法定退休年齡，即：女年滿55周歲，男年滿60周歲。

在德國，法官遴選制度也是考試、選拔、培訓(xùn)、任命的形式⑧。根據(jù)《聯(lián)邦德國法官法》的規(guī)定，法官分為名譽法官與職業(yè)法官。名譽法官類似于我國的陪審員，職業(yè)法官又分為：見習(xí)法官、終身法官、特定任期法官和委任法官。見習(xí)法官是德國法官職業(yè)生涯的起點，見習(xí)法官任職滿三年后，可以被任命為終身法官⑨。終身法官是案件的主審法官，由其主持法庭的審判。曾在大學(xué)里擔任過法學(xué)教師或在政府機構(gòu)里擔任過法律職業(yè)的人員轉(zhuǎn)作法官的，可以折抵三年最低見習(xí)期中的兩年⑩。而特定任期法官的任命只有符合聯(lián)邦立法規(guī)定的條件和職責要求才被允許?。終身法官及特定任期法官外流的情形主要可以歸納為以下幾種：第一，失去德國人身份、在另一國家擔任公職、成為職業(yè)軍人等情形應(yīng)當被免職。第二，拒絕宣誓、任命時未辭去議員等公職、超過年齡限制、法官書面要求辭職、不適合繼續(xù)擔任法官職務(wù)且尚未達到法定退休年齡等情形，法官將被免職。值得注意的是，在德國對于終身法官及特定任期法官的免職，除需經(jīng)法官書面同意外，還要法院用特定的判決進行?。第三，因法官彈劾程序、正式紀律程序、司法利益的需要、法院組織形式的改變等情形，可以無須法官本人書面同意，要求其離職?。第四，達到法定退休年齡，強制退休。德國的聯(lián)邦法官退休年齡為67歲?，州法官的退休年齡由各州規(guī)定，一般不低于65歲。

加拿大對法官的任命更重視資歷：省高級法院法官需具備10年以上律師從業(yè)資格，省立法院法官通常要求5至10年省律師協(xié)會會員資格?。在加拿大，法官外流大抵有以下幾種情形：第一，由于法官自身健康和醫(yī)學(xué)上的原因，無法繼續(xù)履行職務(wù)，可以提前離職?。否則，法官要在其職位上工作滿15年，并且其工作時間和年齡加起來至少80歲，才可以領(lǐng)取退休養(yǎng)老金。第二，達到法定退休年齡，強制退休。在加拿大，法官法定的退休年齡是75歲?，高于一般公務(wù)員65歲的退休年齡。被任命的法官必須在其崗位上工作到法律規(guī)定的帶薪退休年齡，否則必須退稅后才能離職?。第三，因為法官自身行為有悖于道德準則（例如受賄等），被罷免。值得注意的是，英美法系國家基于司法獨立的原因，認為法官是不能被行政罷免的，即不能因有被罷免的威脅而左右法官判案。因此，被任命的法官將獲得“任職保證”，即法官非因法定條件和程序，不受罷免、撤職、調(diào)任、停職或者降職、降薪等行政處分?。除非法官有違背道德準則的行為才不受“任職保證”的保護。

二、我國法官退出機制的不足之處

我國目前的法官退出機制有何不足之處？第一，缺乏對法官辭職的規(guī)范性限制。除《公務(wù)員法》規(guī)定的公務(wù)員不得辭去公職的情形外?，法官可以隨時申請辭職，部分法院任命法官時雖然也有對法官最低任職年限的要求，但期限一般較短，比如要求至少工作滿五年以上，或者要求五年內(nèi)不得報考其他類型的公務(wù)員，對法官辭職的約束較弱；據(jù)《調(diào)研報告》顯示：近五年來，辭職的法官不少，辭職的政法編人員255人（法官151人），辭職人員中從事律師職業(yè)的67人，改行從事其他職業(yè)的188人?。第二，缺乏法院系統(tǒng)單獨的級別體系。據(jù)《調(diào)研報告》顯示：從外流法官的去向看，調(diào)往黨政機關(guān)的法官558人（其中平級調(diào)動的法官477人，提級調(diào)動的法官81人）；從外流人員級別看，廳級14人，處級89人，科級390人，科員（辦事員）960人?。第三，辭退法官的評價體系偏行政化。《法官法》第四十條規(guī)定的予以辭退的情形多屬于行政管理的評價體系，例如年度考核連續(xù)兩年被評為不稱職、曠工等。第四，對法官離職后的執(zhí)業(yè)限制力度不夠。第五，法官的退休年齡偏早。我國法官的退休年齡適用國家關(guān)于行政機關(guān)人員退休的規(guī)定，即男年滿60周歲，女年滿55周歲。第六，法官退休后待遇偏低。目前，我國的法官退休后享受公務(wù)員的退休待遇，而缺乏專門激勵法官長期任職的高額養(yǎng)老金制度。第七，對法官申請辭職的“離任審計”有待加強。由于法官是關(guān)乎司法公正的至關(guān)重要的職業(yè)，因此，法官的離任審計也應(yīng)當有別于其他公務(wù)員。第八，缺乏針對法官長期任職的激勵，自然，也缺乏針對法官提前離職將失去高額養(yǎng)老金的反向激勵。

三、完善我國法官退出機制的思考

我國的司法改革是一個動態(tài)且需要長期完善的過程，應(yīng)當根據(jù)改革進度分階段完善法官的退出機制。

（一）規(guī)范法官主動辭職，完善法官的準入制度，建立法官獨立于其他行政機關(guān)的職級體系

與加拿大等國不同，現(xiàn)階段我國僅采取考試、選拔、培訓(xùn)、考核、任命的形式選拔法官，成為法官的途徑較單一。并且，僅憑面向大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生的一場公務(wù)員考試，實難真正選拔出具有豐富的辦案經(jīng)驗及社會閱歷、能夠憑借個人優(yōu)秀的品質(zhì)和能力獨立承辦案件的法官。另一方面，通過考試選拔的人員經(jīng)過培訓(xùn)直至上崗，有了幾年甚至十年以上辦案經(jīng)驗的積淀，再辭職轉(zhuǎn)作其他法務(wù)工作的情形不在少數(shù)，不僅浪費了司法資源，也對我國的司法環(huán)境產(chǎn)生諸多不利影響。

因此，在當前階段，僅就法官主動辭職這一退出情形來看，應(yīng)當就以下幾個方面進行規(guī)范：第一，加強對主動申請辭職法官的離任審計、審查。這里的“審計”應(yīng)當包括但不限于：（1）法官任職期間的主要財產(chǎn)除去正常收入外與任職前的差額及其來源；（2）審查其任職期間是否還有未結(jié)的案件，原則上有未結(jié)案件的應(yīng)當自全部案件結(jié)案后才可以離職；（3）審查在職期間是否存在針對該辭職法官承辦案件的涉訴信訪或案件投訴未處理完結(jié)的情形。第二，設(shè)置司法系統(tǒng)獨立于行政機關(guān)的職級管理，從法院外流的人員除正常退休外，調(diào)去其他行政機關(guān)或者辭職轉(zhuǎn)行的，原司法系統(tǒng)內(nèi)的級別相應(yīng)取消。第三，擴大法官離職后禁止轉(zhuǎn)作執(zhí)業(yè)律師的地理范圍，且無時間限制。第四，規(guī)范法官轉(zhuǎn)作律師的條件，法官離職滿兩年后決定轉(zhuǎn)作律師的，應(yīng)當向原辭職法院遞交書面申請，經(jīng)批準后才可以執(zhí)業(yè)。第五，規(guī)范針對離職法官的錯案追責，尤其是刑事案件，如果存在由法官個人原因造成錯案的情形，無論法官在職還是已經(jīng)離職，都應(yīng)當追究相應(yīng)的責任。

為了完善法官的退出機制，還必須輔之其他相關(guān)制度的完善。首先，提高通過考試成為法官的準入門檻，并參考德國的“特定任期法官制度”，賦予擔任法官的法定期限，在達到一定的期限（最長可以是正常的公務(wù)員退休年齡）之前，除非在身體上、醫(yī)學(xué)上等有不以人的意志為轉(zhuǎn)移的情形發(fā)生，否則不得任意離職。第二，參考其他國家的經(jīng)驗，提高可以被任命為法官的最低年齡，應(yīng)不低于35歲。第三，借鑒德國模式，增加成為法官的其他途徑。例如從高校法學(xué)教師或法學(xué)研究人員或者經(jīng)驗豐富執(zhí)業(yè)十年以上的律師中選拔法官，采取符合條件自愿申請——考核——任命的形式，打通法官人才輸送的各種渠道。

（二）規(guī)范辭退不合格法官、調(diào)崗現(xiàn)任法官的制度，完善法官助理制度

對不合格的法官清退、現(xiàn)任法官轉(zhuǎn)崗應(yīng)注意以下幾點：第一，對審判中確有錯誤、因個人原因造成冤假錯案，或符合《法官法》第三十二條、第四十條規(guī)定的法官，視情況予以開除、辭退。第二，涉及投訴、涉訴信訪等的法官，經(jīng)查明審判中確有疏漏，但不存在個人品德問題的，可以根據(jù)實際情況調(diào)崗轉(zhuǎn)做法官助理。第三，對目前在職法官中，其配偶為法官任職區(qū)域內(nèi)律師的，逐漸清退。第四，在職法官不具有法學(xué)學(xué)歷的轉(zhuǎn)做法官助理。

為了配合清退、調(diào)離法官工作，必須完善法官助理制度，做到法官精英化，法官助理標準化，明晰法官與法官助理、法官助理與書記員之間的權(quán)責?。第一，提高法官助理的薪酬待遇，法官助理是法院中非常重要的職位，工作量大，人員素質(zhì)要求也高，有必要提高相應(yīng)的薪資，以求得人。第二，規(guī)范法官助理的職責范圍?，尤須強調(diào)的是，法官助理不得參與案件的討論，不得影響案件的判決。第三，增加每個法官配備法官助理的數(shù)量，從而將法官從大量的程序性文書中解放出來，以提高辦案效率和質(zhì)量。第四，提高對法官助理的任職要求，提高處理程序性文書的能力和質(zhì)量。第五，將法官助理分為全職崗和普通崗兩種，全職崗面向社會考試招入，不作為晉升為法官的途徑；普通崗專為擬任法官的人選所設(shè)，是通過考試或其他途徑選拔而來的擬任法官人選，至少應(yīng)有兩年以上法官助理的任職經(jīng)歷。第六，明確法官助理與法官對案件負責的職權(quán)范圍，法官助理只對程序性文書負責，即：保證案件程序的正確及執(zhí)行；法官對案件的審、判負責，有權(quán)監(jiān)督法官助理打印判決書時是否有錯漏等。

（三）規(guī)范法官退休制度，建立符合法官職業(yè)特點的養(yǎng)老金制度

法官退休制度完善也是法官退出機制中不容忽視的一點，建立法官不同于公務(wù)員的退休養(yǎng)老金制度實有必要。

第一，參考加拿大法官有別于其他公務(wù)員退休年齡的模式，延長法官的在職年限，將法官可以退休的年齡延長至65歲或70歲。法官不同于其他公務(wù)員，通過長期積累下來的專業(yè)知識及辦案經(jīng)驗具有不可替代性，資深法官對案件的理解、把握及審判有其獨到之處，我國法官達到公務(wù)員的法定退休年齡就準予退休實是對司法資源的浪費。因此，將法官的退休時間區(qū)別于公務(wù)員的退休時間，進行適當延長確有必要。第二，借鑒德國模式，打通高等學(xué)校或研究機構(gòu)法學(xué)專家或法律職業(yè)人員轉(zhuǎn)作法官的渠道，40歲以上的政府法律職業(yè)人員及法學(xué)專家在職期間可以提出申請，通過考核、培訓(xùn)或擔任法官助理后可以轉(zhuǎn)作法官；在高?；蜓芯繖C構(gòu)已經(jīng)達到法定退休年齡退休的，經(jīng)本人申請，考核、培訓(xùn)后可以根據(jù)實際情況選擇擔任終身法官。并可選拔專業(yè)水平高的資深律師擔任法官。

應(yīng)與法官退休制度配套改革的是法官的薪金、養(yǎng)老金制度，主要有：第一，區(qū)別公務(wù)員與特定任期法官以及特定任期法官和終身法官的薪金，法官的薪金及退休金應(yīng)適當高于普通公務(wù)員，而終身法官的薪金及退休金應(yīng)適當高于特定任期法官，以此起到一定的激勵作用。第二，法官提前離職與退休養(yǎng)老金掛鉤，法官不到法定退休年齡提前申請辭職、被辭退，或因其他原因離職的，應(yīng)當退還在職期間由單位高額交納的養(yǎng)老保險金，且不再享受退休法官的養(yǎng)老金。第三，已經(jīng)退休的高校或研究機構(gòu)法學(xué)專家經(jīng)考核繼續(xù)擔任法官的，擔任法官期間給予高額薪金，并且達到法官的最高退休年齡的，享受比高校退休教師更高的養(yǎng)老金待遇。

綜上所述，在我國司法改革進程中，規(guī)范法官的退出機制是一個亟待完善的問題。法官退出機制的完善無論在司法改革的哪個階段都是至關(guān)重要的，每個階段都必須輔之相應(yīng)的制度配套實施，才能確保法官退出合理、有序進行。

①根據(jù)廣東省高級人民法院于2014年12月的《全省法院2014年度人力資源情況報告》，截止2014年11 月30日，全省法院在編人員19901人，其中，法官11346人。

③上海市高級人民法院：《上海市高級人民法院司法體制改革試點工作實施方案》，2014年7月。

⑥勞動人事部：《地方各級人民法院工作人員工資制度改革實施方案》（勞人薪〔1987〕56號）第三點第（二）項規(guī)定：“中級人民法院審判業(yè)務(wù)人員中，處級干部與全院處級以下工作人員之比一般為1∶4. 2，最高不超過1∶3. 5”，第（三）項：“依照法律規(guī)定設(shè)有人民法庭的基層人民法院審判業(yè)務(wù)人員中，科級干部與全院科級以下工作人員之比一般為1∶2. 3，最高不超過1∶1. 9?！?/p>

⑦《中華人民共和國法官法》第四十條、第三十二條。

⑧David S. Clark，The Selection and Accountability of Judges in West Germany：Implementation of a Rechtsstaat，p. 1803.

⑨⑩關(guān)毅：《德國模式的法官成長之路》，北京：《法律適用》，2008第5期，第90、91頁。

［責任編輯 周聯(lián)合］

［中圖分類號］D926. 2

［文獻標識碼］A

［文章編號］1000 -114X（2016）03 -0252 -05

作者簡介：張曉冉，中山大學(xué)法學(xué)院博士生。廣州 510006