對地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

■韓冠華

對地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的思考

■韓冠華

地方政府融資平臺是地方政府及其部門和機構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。在特定的歷史時期，政府融資平臺，為支持地方基建投資起了積極作用。但同時也存在著規(guī)模增長過快，運作不夠規(guī)范，過度負(fù)債等問題。當(dāng)前，地方政府融資平臺亟待轉(zhuǎn)型發(fā)展，本文將結(jié)合地方政府融資平臺的內(nèi)涵、起源、發(fā)展階段及轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)等問題，提出地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的思路及對策。

地方政府融資平臺的內(nèi)涵

根據(jù)財政部、國家發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會四部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于貫徹〈國務(wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知〉相關(guān)事項的通知》（財預(yù)〔2010〕412號），地方政府融資平臺是由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司以及行業(yè)性投資公司。

地方政府融資平臺具有如下特征：

1.從發(fā)起單位來看，由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等發(fā)起設(shè)立，即融資平臺天然就是“官辦”的；

2.從成立目的來看，即服務(wù)于政府公益性項目的投融資；

3.從法律地位來看，融資平臺為獨立的企業(yè)法人，具備法人機構(gòu)獨立的法律義務(wù)和權(quán)利；

4.從運作方式來看，融資平臺主要依靠商業(yè)銀行貸款獲得資金，由政府項目的經(jīng)營收入和財政資金作為還款保證。

因此，融資平臺其實質(zhì)仍然是政府關(guān)聯(lián)負(fù)債，是體制受限下采取的一種政府間接負(fù)債模式。

地方政府融資平臺的起源及發(fā)展階段

地方政府融資平臺是我國獨特的一種經(jīng)濟現(xiàn)象，真正發(fā)展起始于1994年的分稅制改革。按照征收管理權(quán)和稅款所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)劃分，凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸中央財政的稅種，屬于中央稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)劃歸地方財政固定收入的稅種，屬于地方稅；凡征收管理權(quán)、稅款所有權(quán)由中央和地方按一定方式分享的稅種，屬于共享稅。改革后的我國財政體制呈現(xiàn)兩大特點：從財權(quán)方面來看，稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅，稅源大而集中的稅種一般劃為中央稅；從事權(quán)方面來看，政府間支出責(zé)任劃分未有實質(zhì)性的改變，基本維持了原有的劃分格局。因此，造成了我國非對稱的分權(quán)模式，地方政府的財權(quán)和事權(quán)難以匹配，從根本上決定了我國地方政府融資平臺的產(chǎn)生。

我國地方政府融資平臺已有20多年的發(fā)展歷史，大致可以劃分為四個階段：

第一階段為1994-1997年，是起步階段。這一時期，融資平臺尚未有效承擔(dān)起招商引資參與市政建設(shè)的功能，對支持地方經(jīng)濟發(fā)展尚不顯著。

第二階段為1998-2008年，是發(fā)展階段。1997年東南亞金融危機發(fā)生，為了有效應(yīng)對金融危機對我國經(jīng)濟的不利影響，我國大力實行積極的財政政策，地方政府出于各種原因，承擔(dān)了過大的支出壓力，為緩解壓力，政府大量成立融資平臺，利用“銀政合作”框架下的“打捆貸款”支持基建投資。

第三階段為2009年-2013年，是擴張階段。2008年的國際金融危機是促使融資平臺發(fā)展進(jìn)入快速擴張期的重要契機。在國家實行積極的貨幣政策和財政政策的大背景下，地方政府全面成立融資平臺。這一時期，融資平臺快速擴張，為支持地方基建投資起了積極作用。但是基于政府背書和投資計劃政府指令色彩濃重，融資平臺債務(wù)軟預(yù)算約束特征明顯，融資平臺發(fā)債規(guī)模大幅增長，同時融資平臺對融資成本不敏感，融資成本過高，且融資平臺負(fù)債過高、多頭舉債，導(dǎo)致政府債務(wù)不透明，監(jiān)管不力。

第四階段為2014年至今，是轉(zhuǎn)型階段。在地方政府性債務(wù)風(fēng)險不斷積聚和融資成本過高的背景下，2014年10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》（國發(fā)[2014]43號，以下簡稱《意見》），《意見》中指出“加強政府或有債務(wù)監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任?！薄兑庖姟烦雠_后，盡管政府融資平臺還會保留，但卻面臨轉(zhuǎn)型的壓力，政府融資平臺的公益性項目融資職能被剝離，將轉(zhuǎn)型為以經(jīng)營性業(yè)務(wù)為主的一般工商企業(yè)，轉(zhuǎn)型后的政府融資平臺可繼續(xù)發(fā)行企業(yè)債券，同時通過PPP模式成立的特別目的公司可通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債。這給各地投融資平臺發(fā)展帶來很大挑戰(zhàn)。

地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型的思路探討

當(dāng)前，國內(nèi)經(jīng)濟面臨著增長速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化“三期疊加”形勢，中國經(jīng)濟由原來“速度機遇”向“轉(zhuǎn)型機遇”轉(zhuǎn)變的總要求、總布局。地方政府融資平臺作為原有“速度機遇”發(fā)展方式的典型代表，加快轉(zhuǎn)型發(fā)展更顯緊迫。特別是隨著各項政策和金融調(diào)控措施的落地，地方政府融資平臺在項目融資、政府支持等方面越來越受限，其中土地整理業(yè)務(wù)受影響尤其嚴(yán)重。需要通過轉(zhuǎn)型發(fā)展，不斷化解“土地財政”帶來地方債務(wù)風(fēng)險，以及這一粗放增長方式對經(jīng)濟環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、政治環(huán)境的不利影響。

為切實抓住機遇，積極應(yīng)對挑戰(zhàn)，未來一段時間，地方政府融資平臺可以按照“謀求生存、保持穩(wěn)定、積蓄力量、轉(zhuǎn)型發(fā)展”的總基調(diào)，重點把握以下4點：

第一，把握好干事與盈利的平衡。地方政府融資平臺要依靠政府，但不依賴政府，不斷增強“資源、經(jīng)驗、資本、政策”的集合能力，一方面要立足自身職能，主動思考、主動進(jìn)位、主動服務(wù)。另一方面，要發(fā)揮每一名員工，每一個經(jīng)營單元的聰明才智，提升現(xiàn)有資源價值，挖掘新資源，創(chuàng)造新模式，增強盈利能力，能夠負(fù)擔(dān)企業(yè)日常運營支出，提升企業(yè)融資能力，更好的服務(wù)于城市發(fā)展。

第二，把握好市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵。地方政府融資平臺要定位在城市公共產(chǎn)品和服務(wù)提供商這個大市場、大行業(yè)，而區(qū)別于一般性的、純粹的市場化企業(yè)。既要參與拓展新業(yè)務(wù)、新項目、新陣地，還要積極應(yīng)用把握市場化的標(biāo)準(zhǔn)、理念、方向，提升企業(yè)經(jīng)營管理、投融資模式轉(zhuǎn)變創(chuàng)新等能力，從而在“城市公共產(chǎn)品和服務(wù)”提供商這個大市場中，立于不敗之地。

第三，牢固樹立產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的意識。適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)，就必須解放思想，強化產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展意識。要進(jìn)一步強化區(qū)域開發(fā)過程中的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局研究，新技術(shù)、新能源的推廣應(yīng)用，并積極探索挖掘自身的收益模式；要進(jìn)一步樹立“產(chǎn)融結(jié)合”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等新思維，并與資產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)緊密結(jié)合，進(jìn)一步激活資產(chǎn)，提升產(chǎn)品的生命力。從而，不僅發(fā)揮出地方政府融資平臺城市建設(shè)生力軍的作用，而且發(fā)揮出城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的引導(dǎo)示范作用，充分體現(xiàn)出城市運營服務(wù)商的價值。

第四，加速實施“人才興企”戰(zhàn)略。面對投融資模式調(diào)整的轉(zhuǎn)型期、依法治國規(guī)范治企的新時期、債務(wù)風(fēng)險加大的困難期、解決一批制約企業(yè)良性發(fā)展問題的攻堅期，需要從戰(zhàn)略的高度，更加重視干部人才問題，進(jìn)一步加大干部人才培養(yǎng)力度，創(chuàng)新選人用人機制，建設(shè)一支強有力的“專業(yè)型、創(chuàng)新型、開拓型”的干部人才隊伍，從而為各項工作的順利推進(jìn)提供堅強保證。

地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的對策建議

為進(jìn)一步加快地方政府地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展的步伐，建議做好以下幾項工作。

（一）提升戰(zhàn)略控制和管理能力，夯實基礎(chǔ)管理

繼續(xù)鞏固完善“決策、監(jiān)督、執(zhí)行”三分離的集團化管控體系。一是公司本部的主要精力要轉(zhuǎn)向重大經(jīng)營決策和戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、風(fēng)險管理、運行監(jiān)控管理及產(chǎn)權(quán)事務(wù)管理等方面，形成適應(yīng)長遠(yuǎn)發(fā)展的科學(xué)管理控制體系。二是進(jìn)一步理順母子公司管理模式，由行政層級管理模式轉(zhuǎn)為股東（股權(quán)）管理，由子公司（事業(yè)部）充分行使日常生產(chǎn)經(jīng)營活動權(quán)，提高運行效率。三是圍繞生產(chǎn)經(jīng)營各個環(huán)節(jié)，加強內(nèi)部管理制度建設(shè)，保障公司朝著用制度管人、管事、管錢的常態(tài)化運作方向發(fā)展。

（二）強化投融資管理體系，合理配置各項資源

投融資管理作為戰(zhàn)略管理的重要組成部分，也是防范風(fēng)險的重要手段，根據(jù)“十三五”期間龐大的資金需求，迫切需要建立科學(xué)、規(guī)范的投融資決策體系。一是成立投融資決策管理委員會，對重大投融資項目進(jìn)行決策前的可行性分析論證和評估，組織盡職調(diào)查，并將投融資項目的評審意見和建議報董事會審批；指導(dǎo)投融資項目過程管理，監(jiān)督檢查重點項目的執(zhí)行情況。二是加強投融資項目運營過程管理和控制，以確保所投資項目按預(yù)定的方向發(fā)展，降低經(jīng)營風(fēng)險。

（三）加強財務(wù)管理和審計力度，防范和化解財務(wù)風(fēng)險與經(jīng)營風(fēng)險

財務(wù)管理和審計作為基礎(chǔ)管理的重要組成部分，也是實現(xiàn)經(jīng)營目標(biāo)的關(guān)鍵所在，需進(jìn)一步加強財務(wù)管理和審計力度。一是加強財務(wù)預(yù)測、財務(wù)預(yù)算、資金管理、投融資管理、財務(wù)分析以及企業(yè)利潤分配等財務(wù)管理職能，完善財務(wù)管理和會計制度，確保集團形成完善的財務(wù)管理和會計體系。二是加大資金管理及財務(wù)分析管理力度，規(guī)范與集團、子公司間的資金往來，確保財務(wù)運行監(jiān)控與風(fēng)險預(yù)警管理落到實處。三是充實審計人員，完善審計制度，加大財務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)運行內(nèi)審和外審的監(jiān)控力度，降低財務(wù)風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險。

（四）加大資產(chǎn)處置盤活力度，提高資產(chǎn)質(zhì)量和盈利能力

改善資產(chǎn)質(zhì)量，提高資產(chǎn)盈利能力，是業(yè)務(wù)整合的基礎(chǔ)，也是引進(jìn)社會優(yōu)質(zhì)投資人的必要條件。一是針對因歷史遺留問題形成的待處置盤活的資產(chǎn)，制定配套目標(biāo)責(zé)任制和獎勵辦法，加大不良資產(chǎn)處置力度，減少資金壓占，化解企業(yè)運行包袱。二是進(jìn)一步深入進(jìn)行公司與下屬子公司的資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，明確存量資產(chǎn)的投資主體、債權(quán)及債務(wù)關(guān)系，為業(yè)務(wù)整合、重組，引進(jìn)合作伙伴，實施市場化、專業(yè)化運行鋪平道路。

（五）加強人力資源管理與開發(fā)，確保發(fā)展所需人才

加強人力資源管理，建立能上能下、能進(jìn)能出的人才流動體制，形成適應(yīng)市場競爭要求的人才動力機制，是吸引人才、用好人才所面臨的緊迫任務(wù)。一是強化人力資源開發(fā)與管理，制定動態(tài)的人力資源規(guī)劃，建立招聘、任用、開發(fā)、考核、淘汰、儲備以及薪酬激勵等人力資源管理體系。二是積極探索人才聘用制度改革，逐步形成崗位輪換和淘汰退出機制；在市場化、專業(yè)化水平較高的崗位，適時推出職業(yè)經(jīng)理人聘用制度。三是建立有特色的薪酬體系和考核體系，提高對優(yōu)秀人才的吸引力和凝聚力，進(jìn)一步提高員工的工作績效。四是建立企業(yè)發(fā)展所需的管理人員及各類專業(yè)人才庫，增加儲備人才的深度。五是繼續(xù)加大人才的培訓(xùn)，提高其綜合素質(zhì)及專業(yè)技能，使廣大職工與企業(yè)成長同呼吸，共命運，提高整體戰(zhàn)斗力。

（六）加強企業(yè)思想政治工作和企業(yè)文化建設(shè)，增強企業(yè)凝聚力

加強企業(yè)思想政治工作和企業(yè)文化建設(shè)是實施戰(zhàn)略規(guī)劃的根本保證，也是增強企業(yè)可持續(xù)發(fā)展競爭力的重要組成部分。一是加強企業(yè)思想政治工作，努力提高黨員和廣大員工對“四個全面”的認(rèn)識，理解掌握黨的十八大以來一系列重大決策部署的精神實質(zhì)，并與增強國有企業(yè)的生機和活力緊密結(jié)合起來，貫穿到具體工作實踐中去，把落實“十三五”戰(zhàn)略規(guī)劃作為自覺行動。二是堅持“以人為本”的發(fā)展方針，調(diào)動員工參與企業(yè)管理的積極性，為企業(yè)發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，提高企業(yè)管理效率和凝聚力。三是繼承發(fā)展豐富“激情、使命、卓越、發(fā)展”企業(yè)精神的內(nèi)涵，形成強有力的企業(yè)形象、創(chuàng)新理念、經(jīng)營理念、核心價值觀，為落實十三五戰(zhàn)略規(guī)劃提供強大的凝聚力、激勵力、約束力、導(dǎo)向力。

責(zé)任編輯：孫鐵銘

天津市海河建設(shè)發(fā)展投資有限公司董事長）