中央一號文件釋放哪些新理念

黨國英

中國農(nóng)村發(fā)展到了關(guān)鍵時期。今年中央一號文件總結(jié)了我國農(nóng)村發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)提出了今后農(nóng)村發(fā)展的重要理念。理念的變化是前提，政策的落實(shí)則更是挑戰(zhàn)。

讓農(nóng)業(yè)成為充滿希望的朝陽產(chǎn)業(yè)

文件指出，要大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，讓農(nóng)業(yè)成為充滿希望的朝陽產(chǎn)業(yè)。朝陽產(chǎn)業(yè)的特質(zhì)是平均利潤水平在未來超過國民經(jīng)濟(jì)全部產(chǎn)業(yè)的平均水平。鑒于中國百姓的飲食水平還不高，需求增長的潛力還較大;同時，中國農(nóng)業(yè)的成本降低的潛力也比較大，綜合這兩方面看，農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈（食品供應(yīng)）的盈利水平有可能提高。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的前提是大幅度降低農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本，提高產(chǎn)品質(zhì)量，使產(chǎn)品在國際市場上有競爭力。

一號文件彰顯了農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的科學(xué)理念。與世界農(nóng)業(yè)先進(jìn)國家比，中國農(nóng)業(yè)技術(shù)太過落后。隨著中國勞動成本的上升，替代勞動的技術(shù)對中國農(nóng)業(yè)發(fā)展愈加重要。如果以單位重量糧食所含勞動時間做指數(shù)來衡量農(nóng)業(yè)技術(shù)水平，中國與美國的差距在百倍之上。美國技術(shù)的優(yōu)越突出表現(xiàn)在種子優(yōu)越性及農(nóng)機(jī)效率兩個方面。美國的轉(zhuǎn)基因大豆每公頃能產(chǎn)出20噸，大型農(nóng)業(yè)機(jī)械每天能完成播種或收獲5000畝。這個差距不能超越，中國農(nóng)業(yè)競爭力就是一句空話。一號文件提出，要“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因技術(shù)研發(fā)和監(jiān)管，在確保安全的基礎(chǔ)上慎重推廣”。這個意見需要縝密的制度安排以確保執(zhí)行。

農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展理念

適應(yīng)市場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織培育理念也在一號文件中得到體現(xiàn)。傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。一號文件指出，要“堅持以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量”。國際經(jīng)驗(yàn)表明，以家庭為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營單位在規(guī)模上完全可以勝任農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。家庭的勞動力單位很小，能承擔(dān)的土地規(guī)模卻可以很大。但僅僅依靠這個認(rèn)識還不足以解決農(nóng)民收入問題。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)民收入一大部分必須仰仗農(nóng)場以外其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈所創(chuàng)造的利潤，其組織保障則是農(nóng)民自己的合作社進(jìn)入全農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。在我國，這個條件幾乎不具備，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上的各類龍頭企業(yè)沒有農(nóng)民的股份?；谶@種形勢，一號文件指出，今后要促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)加銷緊密銜接、農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)深度融合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合和價值鏈提升，讓農(nóng)民共享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的增值收益，培育農(nóng)民增收新模式。

一號文件要求，應(yīng)加快形成資源利用高效、生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、產(chǎn)地環(huán)境良好、產(chǎn)品質(zhì)量安全的農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局。文件以很大篇幅提出了綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體措施。這方面有不少陳舊觀念需要克服。有很多人認(rèn)為，小農(nóng)經(jīng)營有利于維持農(nóng)業(yè)生態(tài)平衡;小農(nóng)傾向于使用有機(jī)農(nóng)業(yè)方法從事生產(chǎn)等。但從筆者的調(diào)研看，現(xiàn)階段小農(nóng)更傾向于使用化肥農(nóng)藥，而規(guī)?；?jīng)營的專業(yè)農(nóng)戶則會合理減量使用化肥農(nóng)藥。專業(yè)農(nóng)戶也更有能力保護(hù)土壤品質(zhì)，注意保護(hù)農(nóng)業(yè)可持續(xù)生產(chǎn)條件。

城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)理念

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)為城市與鄉(xiāng)村之間在公共服務(wù)方面的巨大差距，也表現(xiàn)為城市內(nèi)部原住民與農(nóng)民工之間的權(quán)利不平等。一號文件提出，今后要大力發(fā)展特色縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，加快培育中小城市和特色小城鎮(zhèn)，增強(qiáng)吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能力。這個路徑有利于在體制藩籬較弱的地區(qū)率先突破二元結(jié)構(gòu)。一號文件還指出，要進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，落實(shí)1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標(biāo)，保障進(jìn)城落戶農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民有同等權(quán)利和義務(wù)，加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。這意味著我國城市化率仍將保持快速提高的勢頭。對于繼續(xù)留住農(nóng)村的農(nóng)民，一號文件要求提高政府對農(nóng)村的公共服務(wù)水平，把社會事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)放在農(nóng)村和接納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口較多的城鎮(zhèn)，加快推動城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。同時，一號文件要求探索新的村民自治模式，在有實(shí)際需要的地方開展以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點(diǎn)。據(jù)筆者在廣東等地的調(diào)查，這種將自治組織設(shè)置下沉到更小共同體的方式能提高村民自治的效率，促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定，很值得廣泛推廣。

一號文件提出，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和新型農(nóng)業(yè)服務(wù)主體成為建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的骨干力量。

調(diào)整財政支農(nóng)方式

一號文件還提出了發(fā)揮財政政策導(dǎo)向作用與財政資金杠桿作用的理念。多年來，財政支持對我國農(nóng)業(yè)成長發(fā)揮了不可或缺的作用，但這方面的問題不少，很多具體做法在地方廣受詬病。反映最強(qiáng)烈的問題是資金多頭操控、項(xiàng)目細(xì)小瑣碎、使用監(jiān)管低效。實(shí)際上，我國支農(nóng)資金的總量已相當(dāng)巨大，若按單位農(nóng)產(chǎn)品重量所包含的財政資金支持量做比較，我國的財政支農(nóng)規(guī)模已經(jīng)不亞于歐盟。

今年的一號文件以及早先出臺的農(nóng)村政策做出了調(diào)整安排。文件支持省級涉農(nóng)資金管理改革和市縣涉農(nóng)資金整合試點(diǎn)，改進(jìn)資金使用績效考核辦法。今后要將種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，重點(diǎn)支持耕地地力保護(hù)和糧食產(chǎn)能提升。為了發(fā)揮財政資金的杠桿作用，中央將用3年左右時間建立健全全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，推動省級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)正式建立并開始運(yùn)營。這些做法將使財政支農(nóng)資金的效力獲得極大改善。

理念的變化是前提，如何落實(shí)政策則更是挑戰(zhàn)。今年一號文件還提出了大量具體的操作性指導(dǎo)意見。這些意見可以歸為三類，一類是政府樂見，但要通過非政府的市場主體來實(shí)現(xiàn)的，另一類則是政府要直接動手去操作的，還有一類是需要政府通過杠桿加以引導(dǎo)而實(shí)現(xiàn)的。實(shí)現(xiàn)這三方面的目標(biāo)都需要好的制度環(huán)境。今后應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)改革，特別是通過土地要素的市場化改革，培育有競爭性的市場主體，形成合理的市場化價格信息，由它們?nèi)?shí)現(xiàn)政府樂見的目標(biāo);通過提高政府效率，嚴(yán)格問責(zé)制度，實(shí)現(xiàn)政府自己的工作目標(biāo);通過建立合理的政策杠桿體系，培育對政府政策能做出有效反應(yīng)的民間機(jī)構(gòu)，影響它們按政府的約束開展經(jīng)營活動。